从《治安管理处罚法》中看对公安机关权利的规范

许心蕊

（150000 东北农业大学文法学院 黑龙江 哈尔滨）

一、公安机关具有治安管理职责

《中华人民共和国治安管理处罚法》是为了维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益，规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责，制定的法律，法律明确规定了公安机关依照该法律对扰乱公共秩序、妨害公共安全、具有社会危害性的行为作出治安管理处罚。

治安管理是指，公安机关依照国家法律法规，依靠群众，运用行政手段，维护社会治安秩序，保障社会生活正常进行的行政管理活动。治安管理往往是对涉及公共利益对公共存在恶劣影响的事件进行管理，也就是该事件具有一定范围的社会危害性和影响力，与刑法中情节较重对社会具有不利影响的行为存在重合的部分，由公安机关作出规制。而《治安管理处罚法》中公安机关作出处罚的范围，其严重性又不同于刑法，应当是属于低于刑法中危害行为的严重程度又高于民法中个人利益冲突的严重程度的。由此，此类案件应当由公权力介入裁量作出相应的处罚，维护社会的稳定秩序；而公安机关是国家暴力机关，具有强制力，从而履行治安管理处罚的职能。但公安机关的这一性质往往也会造成对相对人权益的侵害，特别是权力若没有关进制度的笼子里，必将导致行政权力的滥用，也存在一系列问题。

二、公安机关在治安管理过程中出现的问题

《治安管理处罚法》明确规定了治安管理处罚的种类、范围以及对特殊人群的处罚。但近年来，公安机关滥用职权，与执法过程中暴力执法与相对人冲突不断，不按照程序执法的事件层出不穷，相对人在面对强大的行政主体时其权利往往无法得到救济。主要存在着以下几个问题：

1.公安机关行使权力不当

在现实中，特别是在紧急状况下，行政机关采取的措施往往超越了必要的范围。特别是警察属于国家暴力机关的一部分，对相对人采取的措施往往会造成相对人人身、财产的损害。《治安管理处罚法》中对管理的范围作出了详细的列举，也对处罚行为作出了限制，但这仍无法防止侵害相对人权利事件的发生。

公安机关在遵循处罚行为合法性原则的同时，没有对处罚行为的合理性作出足够的考量，这往往是公安机关在治安管理中不当执法的根由。而法律中规定，治安管理处罚应当与危害行为的危害程度相当，治安管理处罚遵循公开、公正原则，尊重保障人权的原则。这些原则难以使得处罚行为的合理性得到明确的考量。

2.公安机关怠于对法律规定范围外的以及法律规定不明确的行为作出治安管理处罚

因为治安管理的行为其危害性介于刑事行为与普通民事行为之间，公安机关往往会出于多一事不如少一事的心态对某些看上去危害性不大社会影响力不大的事件睁一只眼闭一只眼，特别是害怕错误的处理会承担后续的法律责任而怠于履行自己的职责，这也就造成了辱母案中因为公安机关将双方争议定性为普通的民间借贷纠纷让相对人自行协商，相对人在权利无法得到保障时为求自保而触犯刑法的严重后果。

3.公安机关往往违反程序规定作出处罚决定

治安管理处罚应当有事实上的依据与法律上的依据，也应当符合相应的程序。只有在程序上规制公安机关的处罚行为，才能通过外在的程序合法达到内在的公平正义。在现实中，治安管理处罚的作出往往违反了程序性的规定，公安机关为了处罚的效率性以及为了危害行为产生威慑性，往往跳过了程序上的规定，使得程序的履行处于次要的地位，处罚的违规现象不断积累周而复始，长期存在难以消除。

4.相对人在合法权益受到侵害时难以得到救济

《治安管理处罚法》在侵害了相对人权益的救济途径上并没有与其他法律相互衔接，仅在第一百一十七条中规定了，公安机关及其人民警察违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织合法权益的，应当赔礼道歉；造成损害的，应当依法承担赔偿责任。在公共利益面前，相对人的权益往往会被忽视和错误地受到侵犯，而这种侵犯又是与其他行政行为相比更为严重的。

三、对公安机关在治安管理中的规制

1.明确公安机关治安管理行为与行政目的程度相适应

公安机关在行使权力符合合法性要件时，也应当符合合理性要件。治安管理处罚行为作出的过程中，应当充分考虑该处罚行为是否能够制止危害行为的扩大与继续发生，应当充分考虑该处罚行为的作出造成的不利后果是否较原危害行为产生的不利后果程度更轻，应当充分考虑行政相对人最基本的权利特别是生命健康权与人格尊严权，应当充分考虑在强硬的处理决定之前是否可以通过调解、教育的方式达到维护社会秩序稳定的目的。公安机关应当考虑最大限度地降低处罚行为对相对人造成的危害结果，追求公平公正的裁决，从而提高行政效率。

2.公安机关应当对危害公民人身权、财产权的行为予以制止

公安机关在接到报警介入难以判断是否是治安管理案件的矛盾争议时，应当充分考虑该争议的扩大是否会对社会秩序造成不利的影响，特别是在公民的人身权、财产权受到侵害，并且公安机关的不作为会使公民的权益受到进一步的损害时，公安机关应当积极行使自己的权利，对争议作出裁判，对实施危害行为的一方做出治安管理处罚决定。在无法区分治安管理处罚案件与普通民事纠纷案件时，也应当采取相应的措施解除双方当事人剑拔弩张僵持不下的紧张状态，指明当事人向法院起诉或者寻求调解机构调解等的救济途径。

3.完善程序性规范

公安机关行使处罚的权力，应当在立法上对其程序作出进一步完善，更重要的是建立起一套完善的问责程序。公安机关行使权力不当时，应当有相应的规定撤销或变更处罚决定，或对相对人进行救济。《治安管理处罚法》只是对程序的内容做出规定，而没有形成完整的监督程序，只是对监督的原则以及追究责任的情形作出了规定。应当明确内部监督与外部监督的程序，从而规制公安机关的行为。

4.对相对人的救济

治安管理处罚的救济应当在《治安管理处罚法》中得到体现，特别是与法律相互衔接，法律应当对治安管理处罚中相对人权利受到侵害的情形作出规定，并且明确相对人可以取得救济的途径。

四、小结

治安管理处罚具有其特殊性，这种特殊性往往使得相对人的权利受到损害的程度更为严重，社会危害性相较于其他行政行为而言也更大。因当从法律的完善中，规制公安机关的权利，使得公安机关行使职权符合程序性规定，从而达到实体上的公平与正义，达到治安管理的行政目的。