论我国家事纠纷协同机制的构建

任容庆

2015年，最高人民法院制定《关于全面深化人民法院改革的意见》，提出了建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，建立以审判为中心的诉讼制度，优化人民法院内部职权配置，健全审判权力运行机制，构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，推进法院人员的正规化、专业化、职业化建设，确保人民法院依法独立公正行使审判权这七个方面的改革任务。此后一年开展的家事审判方式及工作机制改革，因未纳入人民法院司法体制改革的“四五纲要”之中，作为一项综合性的改革，最高人民法院提出“借船下海”的方案，即从三个方面启动家事审判改革：一是依托多元化纠纷解决机制改革，建立社会广泛参与的家事纠纷综合调处机制；二是依托以审判为中心的诉讼制度改革，探索符合家事审判特点的家事审判程序改革；三是依托司法人员分类管理改革，探索家事审判机构和队伍专业化改革。其中，第一项建立家事纠纷综合调处机制是当前人民法院处理家事案件、妥善化解家事矛盾、恢复家庭关系以及保障未成年人利益的重要改革内容。因该机制涉及多个部门的协调统筹、同步运行，本文将其称为家事纠纷协同机制。

一、建立解决家事纠纷协同机制的必要性

从本质上看，探索建立多元化的家事纠纷解决渠道是由家事纠纷本身的特性所决定的，从这些特性可以看出，利用非诉合意解决家事纠纷是最为适宜的方法，这也是人民法院建立家事纠纷协同机制的必要性所在。

（一）家事纠纷具有亲缘性

亲缘因素的介入使当事人之间的关系变得敏感且微妙，存在纠纷和解与矛盾激化彼此转化的可能性：一方面，亲缘关系导致难以预测纠纷的解决结果，看似激烈的矛盾也存在和解的可能性；另一方面，原本事实清楚的纠纷也可能因亲缘关系而进一步激化家庭矛盾。

（二）家事纠纷具有伦理性

血缘关系作为最基础、最普遍的社会关系，是人类伦理道德产生的始基。家庭关系的原初性、普遍性和恒久性，决定了家庭伦理在社会伦理体系中的基础地位，并感染和影响着社会伦理。家庭伦理的有序性和分享利他性是婚姻家庭得以延续的基础。我国自古就有注重家族宗法、长幼尊卑的传统，一些边远地区以及老一辈的人对家庭伦理道德的尊重不亚于对法律的敬畏。

（三）家事纠纷具有隐私性

家事纠纷的双方是亲密的家庭成员，双方当事人常年居住在一起，基于家人之间的信任，会将自身的隐私告知对方，故而家事纠纷常涉及当事人生活上、感情上的私密。一旦发生纠纷，双方当事人对其隐私的披露有所顾虑，故有意回避法院的诉讼活动，有的甚至为了保护其个人隐私，在解决纠纷的过程中对事实有所隐瞒或虚构，这就增加了纠纷解决的难度。

（四）家事纠纷具有社会性

在很多情况下，家事纠纷不仅涉及双方当事人之间的私益，还涉及第三人利益，甚至社会公共利益，这决定了家事纠纷具有社会性。比如，在离婚案件中，除涉及夫妻双方的权利义务外，还会涉及到父母、子女的照顾、抚养利益；因离婚而逃避债务的，也会涉及其他利害关系人的利益等。因此，家庭作为社会的基本单位之一，解决好家事纠纷有助于实现社会的安定和谐。

正因为家事纠纷当事人之间存在特殊的身份或血缘关系，争议的内容不仅仅是法律上的权利义务关系，而且还涉及更深层次的感情、心理等复杂因素，故而家事纠纷解决的目的并非裁断当事人的是非曲直，而是用“温情”融化当事人内心的“积雪”，尽量在不伤害彼此感情的前提下解决双方的矛盾。此时，为双方搭建一个重新认识、自我反省的平台尤为重要。本轮家事审判改革已充分认识到这一问题，各试点法院纷纷调动社会力量参与家事纠纷的解决，除了运用司法调解之外，还发动人民调解委员会、妇联、居民委员会、乡镇政府、村民委员会等加入家事纠纷的化解队伍中。

二、法院建立家事纠纷协同机制的现存困境

家事纠纷综合调处机制的建立是最高人民法院多元化纠纷解决机制推进中的一个重要环节，目前看来，尽管各地试点法院积极推进多元化解机制，但实际效果却不尽如人意。于是，我们需要考量这一目标实现的可行性有多大，当前存在的哪些问题会阻碍这一目标的实现。梳理一下大概有以下三方面原因：

（一）纠纷解决的司法需求旺盛

当前，民众对纠纷解决的司法需求过于旺盛，主要基于两方面原因：

第一，社会变革所致。从理论来说，社会纠纷增加意味着需要解决更多的纠纷，但并不一定非要通过法院的途径来解决。但从社会发展趋势来看，改革开放在解放人的思维、扩展人的眼界的同时，经济活动日益频繁，而城市化的进程对于劳动力的巨大需求使得一大批农村青年舍弃家里的田地，选择到城市务工，地理上的隔离逐渐将他们与原来的熟人社会、乡土社会相分离，长期生存于陌生人社会使其行为方式、思维模式也发生着改变。此时，传统熟人社会中的纠纷解决机制在陌生人社会中不可避免地失灵，民众更多地寻求司法的纠纷解决途径。a参见苏力：《二十世纪中国的现代化与法治》，载《法学研究》1998年第1期。

第二，法治意识所致。市场经济的发展为依法治国提出了客观要求，站于国家的立场，需要健全社会主义法制，提升司法在社会治理中的地位，并牢固树立法制在国家和社会生活中的权威；而站于民众的立场，需要以法律作为权利斗争的武器，通过司法来解决其在社会经济生活中所面临的问题。b参见苏力：《审判管理与社会管理——法院如何有效回应“案多人少”？》，载《中国法学》2010年第6期。于是乎，在二十世纪法治变革的大环境下，随着民众法治意识的增强，加之法律界对司法消费的鼓励，造成当前对纠纷解决的司法需求过于旺盛。

（二）调解前置程序尚未形成体系化构建

调解前置程序是建立家事纠纷协同机制的重要一环，但目前司法实践中尚存在以下未解决的问题：

第一，调解前置的适用阶段不明。目前，我国法律没有明确规定调解前置程序，《民事诉讼法》第122条c《民事诉讼法》第122条规定：“当事人起诉到人民法院的民事纠纷，适宜调解的，先行调解，但当事人拒绝调解的除外。”规定了先行调解，似乎为调解前置程序提供了一定的法律依据，但从适用阶段来看，调解前置到底是指诉前调解还是庭前调解却并不明确。理论界对于先行调解存在两种观点，一种观点倾向于认为先行调解是立案之前的调解，d该观点以李浩教授为代表，认为先行调解的真正意义正是通过立法确立了法院可以在立案前就进行调解。参见：李浩：《先行调解制度研究》，载《江海学刊》2013年第3期；赵钢：《关于先行调解的几个问题》，载《法学评论》2013年第3期；许少波：《先行调解的三重含义》，载《海峡法学》2013年第1期。即为诉前调解；二是先行调解既可以是立案之前的调解，也可以是案件受理之后未移交审判庭的调解e该观点以王亚新教授为代表，未在两者之间做出判断。参见王亚新：《新民事诉讼法关于庭前准备之若干程序规定的解释适用》，载《当代法学》2013年第6期。。从《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》f该《意见》第14条规定：“对属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖的案件，人民法院在收到起诉状或者口头起诉之后、正式立案之前，可以依职权或者经当事人申请后，委派行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织进行调解。当事人不同意调解或者在商定、指定时间内不能达成调解协议的，人民法院应当依法及时立案。”《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》g该《意见》第8条规定：“进一步做好诉前调解工作。在收到当事人起诉状或者口头起诉之后、正式立案之前，对于未经人民调解、行政调解、行业调解等非诉讼纠纷解决方式调处的案件，要积极引导当事人先行就近、就地选择非诉讼调解组织解决纠纷，力争将矛盾纠纷化解在诉前。当事人选择非诉讼调解的，应当暂缓立案；当事人不同意选择非诉讼调解的，或者经非诉讼调解未达成协议，坚持起诉的，经审查符合相关诉讼法规定的受理条件的，应当及时立案。要进一步加强与人民调解组织、行政调解组织以及其他调解组织的协调与配合，有条件的基层法院特别是人民法庭应当设立诉前调解工作室或者‘人民调解窗口’，充分发挥诉前调解的案件分流作用。”《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》的规定来看，是希望纠纷在立案前能尽早得到化解，以从源头上减轻法院的诉讼压力，将调解前置程序设置于诉前更为妥当。

第二，立案登记制对调解前置的冲击。在家事案件中，在实行立案登记制前，除法律明确规定不适宜调解的认定身份关系的案件外，法院对大部分案件选择依靠政府和社会力量进行诉前调解或委托调解，争取将矛盾化解在诉讼之外。但在实行立案登记制后，由于案件立案后就进入审理程序，当事人自然把希望都寄托在法官身上，不太愿意主动接受调解，这也导致社会各界对诉讼外调解失去了热情和动力。尽管《民事诉讼法》及相关司法解释，以及最高人民法院的上述司法文件提倡对婚姻家庭案件进行“先行调解”，但一旦案件立案之后，从程序上只剩下庭前调解的空间，而无法再回归到诉前调解的渠道，这大大限制了调解前置作用的发挥。

第三，强制调解前置缺乏立法支持。我国坚持调解自愿原则，立法尚未规定强制调解前置的程序，仅在一些司法文件中有所涉及。中共中央办公厅、国务院办公厅出台的《完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》中规定了“各级法院要积极探索先行调解的案件类型，推动有条件的基层法院对家事纠纷等适宜调解的案件进行调解程序前置的探索。最高人民法院《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》中规定要探索建立调解前置程序，对于有条件的基层人民法院对家事纠纷、相邻关系、小额债务、消费者权益保护、交通事故、医疗纠纷、物业管理等适宜调解的纠纷，在征求当事人意愿的基础上，引导当事人在登记立案前由特邀调解组织或者特邀调解员先行调解。但从落实情况来看，因最高人民法院“前置调解”的司法政策不具强制性，导致一方面法官在诉前调解的启动上随意性较大，可根据案件具体情况自行决定；而另一方面则是多数法院对待强制调解的态度较为谨慎，一旦当事人坚持不同意调解，法院一般直接立案进入诉讼程序。可见，尽管前置调解已引起中央、司法职能机关及社会各界的广泛关注，但立法的缺失仍然使强制调解前置程序难以真正实现。

（三）综合调处受到多方夹击

如前所述，当民众将司法作为解决其纠纷的首要选择时，必然导致法院案件的井喷。而当一个家事案件诉至法院，又因缺乏强制调解的立法支持，在当前诉讼费用普遍不高，且当事人对其它纠纷解决途径未产生足够信赖的情况下，所谓的家事纠纷协同机制，只能形成以法院为中心、在诉讼程序中的综合调处方式。但这样一种协同机制却因缺乏相应的制度保障而使其操作效果大打折扣。

第一，法院身份不具强制号召力。以法院为中心来衔接和协调多部门合力解决家事纠纷，无论是将纠纷转给人民调解，还是推动行政调解或委托调解，法院仅在其中扮演了分流者的角色，对相关部门都不具有直接行政管理关系，这在增加法院的人力成本和管理事务的同时，却无法保证分流效果，一些部门难以真正有效地发挥纠纷解决的作用，而仅仅成为对外宣传的“摆设”。

第二，法院内部对待诉前调解的积极性不高。从本质来看，诉前分流的案件尚未进入诉讼程序，从法院案件流程管理上难以体现出法院对这部分案件所做的工作；而从内部考核来看，诉前分流的案件也不能记作法官的个人工作量，当法院面临向返聘的退休法官或调解组织支付分流案件费用的压力时，难免出现积极性不高，特别是对于一些案件量不大，法官办案压力不大的法院更是如此，诉前分流往往流于形式，违背了制度设计的初衷。

第三，法院可能面临的经费压力。法院作为纠纷的分流者，无论是利用立案前的委派调解，还是利用立案后的委托调解，无论是对接人民调解组织，还是其他专业调解组织，抑或依靠公证人员、职业律师的调解，每一个调解的案件均需要向这些组织或个人支付费用，费用来源可根据各地情况向政府申请，但在一些财政吃紧的地方，可能这笔费用支出最后还得法院自掏腰包，无形中增加了法院的财政压力。

三、法院建立家事纠纷协同机制的路径探析

针对当前家事纠纷协同机制所出现的困境，我们可以从以下三个方面入手，构建符合本国国情的家事纠纷协同机制。

（一）在家事诉讼中发挥诉外调解的纠纷化解功能

当前，社会对纠纷解决的诉讼需求过于旺盛，而法院受理家事纠纷的数量又比较大，在此情况下，寻求诉讼外的纠纷化解途径，一方面可以减轻法院受案压力，另一方面也有利于妥善化解家事纠纷。从域外的经验来看，大陆法系的日本和我国台湾地区均确立了家事纠纷的调解前置原则，结合我国目前处理家事纠纷的做法和经验，我国也有必须建立适合本国国情的家事纠纷的调解前置程序。

从制度设计来看，家事纠纷的调解前置程序是将调解设定为诉讼的前置必经程序，当事人争议的法律关系应先经调解程序解决，调解不成再行诉讼的制度。从阶段性来看，调解前置程序可分为诉前的调解前置与审前的调解前置两类，前者是指将调解前置于当事人起诉前；后者是指将调解前置于立案后，开庭审理前。无论是哪一类调解前置程序，其均应具有法定性、强制性和前置性特点。法定性是指法律应将调解前置程序作为解决家事纠纷的必经程序；强制性包括家事调解的强制启动，和具有强制性制裁措施的保障；前置性是指与家事诉讼程序相比，强制性的调解程序具有时间上的先行性。从本质上看，调解前置程序的强制性并不意味着禁止当事人诉诸法院，而仅仅是针对调解的启动环节，这一程序只是对当事人裁判请求权的暂时限制而非剥夺。家事审判调解前置程序的功能在于：

第一，有利于降低成本的投入。因为调解本身就是一种解纷机制，调解成功纠纷就不必进入诉讼程序，那么诉讼所需要的时间以及人财物等耗费就无从发生，此时纠纷解决的全部成本其实就限于调解中的成本投入。

第二，能够提高程序收益。家事纠纷调解前置程序的运用，一方面，能发挥家事调解在和谐、至少是非对抗的气氛中化解纠纷的优势；另一方面，还能为纠纷双方在诉讼之前就提供一个注重未来关系维持或修复的时机，促进纠纷在真正意义上的解决。

第三，诉前调解前置是对当事人程序选择权的合理限制。当事人的程序选择权并不是自由度越大越好，而是在权衡特定纠纷的主体对实体利益和程序利益追求的情形下，划定可供选择的纠纷解决程序。对于家事纠纷而言，设定诉前强制调解来对当事人程序选择权的限制是一种合理的限制，这是基于家事纠纷需要出于对公共利益的维护，而在实体利益和程序利益予以特别的平衡。

综上，法院在处理家事纠纷时，必须先经过法院主导的调解才能予以立案或者启动审判程序。但是，调解前置程序也有例外情形，如婚姻效力、身份关系确认、涉家庭暴力的案件。

（二）寻求立案登记制下家事纠纷调解前置的出路

自2015年实行立案登记制以来，法院当场立案已超95%，h罗书臻：《最高人民法院通报立案登记制改革两周年情况 立案超过3100万件 当场立案率超过95%》，中国法院网：http：//www.chinacourt.org/article/detail/2017/05/id/2865490.shtml，最后访问时间：2018年2月5日。这意味着绝大多数案件起诉与立案已形成同步，此时，调解前置似乎只能在立案后的语境下予以考虑，很难回到诉前调解的路上。

第一，调解前置程序应以审前调解为主。前文提及，调解前置程序可分为诉前的调解前置与审前的调解前置两类。从法律依据来看，《民事诉讼法》第122条规定了先行调解。在立案审查制下，先行调解普遍被解读为适用于诉到法院未立案的案件；但登记立案实施后，先行调解只能在立案之后进行。因此，在立案登记制下，从提高纠纷化解效率和节约诉讼资源的角度考虑，家事纠纷的调解前置程序应以审前调解为主。

第二，调解前置程序应在立案庭实施。《民事诉讼法》第133条规定了庭前调解，适用于立案后、开庭前的案件。从适用阶段来看，庭前调解适用于审判庭收到案件后，审前准确的阶段，也就是说，“庭前调解”的“庭”指的是审判庭而非立案庭。而此处的调解前置程序则在适用阶段上与“庭前调解”相区分，家事调解前置程序应适用于立案庭立案受理后，移交至审判庭的这一阶段。

第三，调解前置程序具有特别的诉讼价值。在登记立案背景下，法院受理当事人起诉时仅作形式审查，难免出现诉讼要件不符的情形，这就造成诉讼中司法资源的浪费。如果通过立案庭进行先行调解，将这部分案件合理过滤，就可以从源头上减轻法院诉讼压力。如果是在审判庭进行庭前调解的话，此时法官已经全面审查了起诉要件和诉讼要件，并且在审前准备时已基本掌握案情本身和双方当事人的情况，因此，庭前调解的作用在于按照程序类型化的原理，使适宜调解的案件通过调解方式结案，从而达到案件分流，提高司法效率的目的，这也同立法预期的“加速司法效率”i参见傅郁林：《再论民事诉讼立案程序的功能与结构》，载《上海大学学报（社会科学版）》2014年第1期。之旨意相契合。

第四，诉前调解前置的三类适用情形。第一类为《关于人民法院登记立案若干问题的规定》第7条规定的，当事人提交起诉材料不符合规定需要补正的情况。当事人提交的诉状及材料不符合法律规定被要求补正的，在补正期间进行诉前调解。第二类为《关于人民法院登记立案若干问题的规定》第8条规定的，人民法院不能当场判断是否符合法律规定的，可以根据案件性质在不同期限内决定是否立案，在法定期间内，如果人民法院不能判定起诉是否符合法律规定的，应当先行立案。法院对当事人提交的诉状及材料不能当场判断是否符合法律规定的，在收到材料七日内可进行诉前调解。第三类为最高人民法院《特邀调解规定》第11条规定的，法院对适宜调解的纠纷，在登记立案前可以经当事人同意，委派给特邀调解组织或特邀调解员进行调解。此时，如果当事人选择适用委派调解模式，就意味着放弃了要求法院当场登记立案的权利，诉前调解前置因为暂缓立案而获得了在立案前适用的空间。当事人提交的诉状及材料符合法律规定可当场立案的，但当事人自动放弃诉权而主动要求调解的可进行诉前调解。

（三）探索破除家事纠纷综合调处阻力的途径

当前，各试点法院为了因地制宜地推动家事纠纷协同机制的落实，均在最高人民法院的统一部署下，开展了一系列卓有成效的探索。

第一，运用家事审判改革联席会议制度加强法院号召力。2017年7月19日，最高人民法院、中央综治办等15个部门和单位联合召开家事改革联席会议第一次全体会议，共同签署了《建立关于家事审判方式和工作机制改革联席会议制度的意见》，明确了15个部门的各自职责和分工。联席会议是为加强对家事审判改革的组织领导和统筹协调，强化部门协作配合，及时研究解决工作中面临的重大问题而设立的组织机构。从各部门的责任分工可以看出，家事审判改革联席会议是一项在中央政法委领导下的统筹协调推进家事审判改革的议事协调机制，推动部门沟通与协作，加强政策衔接和工作对接，真正实现了家事审判专业化和群众路线的结合，形成全社会力量的相互配合，相互支持，为家事纠纷的预防和解决起了积极作用。此后，地方各试点法院也效仿最高人民法院的做法，在各地政法委的支持下，联合地方司法局、公安局、妇联、机关工委等机构组成家事审判的联席会议制度，推进家事审判改革举措的落实，发挥家事纠纷解决中的司法培育功能。

第二，加大适用审前调解程序以提高法院内部调解积极性。在立案登记制下，先行调解适用的最大空间在立案庭向审判庭移送案件的阶段，即在双方当事人自愿调解的前提下，由立案庭法官自行调解或委托第三方调解组织的特邀调解员进行调解。在此种运行模式下，案件实际已纳入法院案件流程管理，可以体现出法院对这部分案件所做的工作。从部门考核来看，这类审前调解的家事案件，尽管尚未进入业务审判庭室，但作为立案庭调解处理的案件，可纳入立案庭的年度工作绩效。从个人考核来看，尽管大部分的调解前置案件交由委托调解组织或特邀调解员来处理，但也有小部分案件是由立案庭的法官或法官助理来自行调解的，对于这部分案件可以记作法官或法官助理的个人工作量，参与年度绩效考核。

第三，将调解经费纳入法院专项预算以化解经费压力。从2007年开始，中央财政设立中央补助人民法院办案专款，用于补助人民法院办案经费，对于维持法院正常运转发挥了重大作用。近年来，最高人民法院在推进多元化纠纷解决机制建设中出台了《关于人民法院特邀调解员的规定》，明确规定人民法院向特邀调解员和调解组织发放的补贴经费应当纳入人民法院专项预算，人民法院可以根据有关规定向有关部门申请特邀调解专项经费。该规定的出台从国家层面肯定了之前各地法院在调解前置程序中对社会购买服务的探索。在上述规范的制度保障下，人民法院在处理家事纠纷时，可以运用间接购买社会服务的方式，在统一服务标准和操作模式的前提下，将具备调解条件的家事案件交由家事特邀调解员和调解组织来调解。

结 语

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，将建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家确立为全面推进依法治国的总目标，从科学立法、严格执法、公正司法、全民守法等方面提出了一系列重大改革举措，给人民法院的司法改革带来了重大历史机遇。在司法改革的大背景下，对于已经完成的立案登记制与法官员额制改革，它们所产生之效果让我们不得不思索家事审判未来的出路及改革的着力点，也让我们不得不去考量如何将家事审判改革与司法改革相匹配与融合，同时更多地展现出家事审判改革应有的个性与气质。