以农村土地确权促进集体产权制度改革

2018-01-21赵秀梅

农业工程学报 2018年32期

赵秀梅

（山东省滨州市无棣县农业局，山东滨州 251900）

农村集体产权制度改革是当前深化农村改革的一项重点任务，同时也是实施乡村振兴战略的重要举措。2016年，国务院发布的《全国农业现代化规划》（2016-2020）中明确表示，将进一步推动农村集体资产确权到户与股份合作制改革；2017年，农业部会同中央农办，选择了100个改革基础较好的县（市区），作为新一轮的农村集体产权制度改革试点单位；2018年，农村集体产权制度改革试点单位扩展到了300个。上述无不表明国家对于农村集体产权制度改革的重视，因此做好以农村土地确权促进集体产权制度改革工作，对于推动农村建设发展具有重要的意义。

一、农村集体产权制度改革概述及改革必要性

农村集体产权制度改革主要围绕农村集体经济组织，对于经营类资产来说，主要遵循股份合作制原则，将农村集体经济组织所拥有的各种资产及资源进行折股量化到个人。对于非经营性资产来说，则应构建一套完整的集体统一运营管理有效机制，更好的为广大集体经济组织成员提供公益性服务。

农村集体产权作为具有中国特色社会主义的产权形式，主要建立在农村社区基础之上，只有农村社区内部成员享有权益，不包括其他外部成员。随着时代的发展进步，农村集体产权主体不完整、不清晰的缺陷逐渐暴露出来，尤其是在实施家庭联产承包责任制改革以后，很大一部分农村集体资源失去了其所属主体—人民公社生产队。有的农村集体资产归所属行政村所有，有的则归当地村民小组所有，农村集体资产到底归谁所有，在法律上尚未有准确清晰的规定，从而致使农村集体资产作用价值发挥遭受了严重的限制，对资产使用效率造成了严重的影响。同时由于一直没有明确的归属主体，导致很多经济纠纷、侵权问题发生，对于农村社会实现和谐稳定发展造成了极为不利的影响。

另一方面，农村集体资产规模总量巨大，据相关数据统计，全国农村集体经济组织账面资产总额（不含西藏）为2.86万亿元，村均493.6万元。面对如此庞大的农村集体资产，若不统一进行整合盘活，不仅不利于资产价值作用发挥，还有可能存在侵占、流失的风险。基于此，必须进一步推动农村集体产权制度改革，这对于维护广大农民基本权益、巩固完善农村基本经营制度、促进农村和谐稳定发展具有深远的影响意义。

二、以农村土地确权促进集体产权制度改革

1、利用农村土地确权，促进农村集体土地主体进一步明确

农村土地归属农民集体所有，这是农村基本经营制度的关键，同时也被写入了宪法、土地管理法中，得到国家法律的确认。然而在具体的承担主体上依然尚未明确，尤其是当前农村集体经济组织在法律上尚未有明确的法人。因此需要进一步加强农村确权，通过利用农村土地确权，落实土地经营承包权颁证登记工作，明确土地经营承包关系，确立土地所属法人地位，明确农村集体土地承担主体，使得农村集体土地成为市场经济主体，充分发挥其应有的价值。

在具体实施过程中，采取“三榜公示确权”方式。首先公示入户调查摸底基本信息；然后再公示测绘形成后的草图；在完成最终的草图修订整理后，将形成的地籍图进行公示。上述信息皆由群众亲自确认，并将其作为确权登记的依据，以确保农村土地确权的公平公正性。

另一方面，针对土地确权过程中“地界不清、面积不明、用途模糊”等存在争议性的问题，通过组织县、镇、村三级召开“碰头会”，面对面进行公平合理的探讨交流，若符合现行法律规章制度规定的，直接严格按照制度加以明确；若规定比较模糊或没有规定，可以参考现行的政策法规，并结合试点村实际，采取民主协商、村民议决的方式解决。

2、利用农村土地确权，保护农村集体经济组织土地所有权

农村土地确权在促进集体产权制度改革方面，即围绕农村集体土地，赋予农村集体土地所有权应有的法律效力，避免出现民事纠纷。例如在土地承包管理方面，农村集体土地所有权包含以下几种权利：

一是发包权。即属于村民集体所有的土地由相应集体（如村委员会、村小组等）进行发包土地，但不改变土地属于集体所有这一性质。

二是调整权。若土地承包合同内没有允许进行土地调整的约定，一般不得进行土地调整，当遇到一些特殊情况，如自然灾害使得承包的土地被严重损毁，集体可以与个别农户相协商，进行土地调整。

三是收回权。集体土地依然归集体所有，若出现以下两种情况，集体有权利在承包期内收回承包出去的土地，一是承包土地所在单位或个人将土地荒至两年以上；二是承包方全家搬入市区，并且户口转为了城市户口。

四是收益权。即集体凭借土地所有权有权利获得土地带来的收益。

3、利用土地确权，保护农民土地收益分配权

集体产权制度改革重点即是将原先集体成员共同共有的改为集体成员按份共有，集体土地作为集体资产最为重要的资产之一，通过进行土地确权，可以有效解决一些地区集体土地使用混乱、权责不明、利益分配不均等问题。与此同时，还有效巩固了农民土地所有权，尤其是在部分地区，村民小组、村集体调整较为频繁，致使集体土地经营权经常性的变动，而通过落实土地确权后，能够有效提升农民地权的稳定性。

同时明确了农民土地承包经营权、宅基地使用权等基本的权利。更为重要的是，在集体土地生产收益上，通过进行土地确权，为农民收益分配提供了有力的保障。与此同时，通过利用土地确权规范土地流转，在村民完全自主的前提之下，打破了土地界限，有利于实现土地的集约化、规模化经营，提升土地资源利用率。除此之外，在土地三权分置政策引导下，通过将土地的所有权、经营权与承包权分开，农民可以利用土地经营权进行贷款，有效解决了农民发展缺少启动资金的问题。

三、促进农村集体产权制度改革措施

1、加快集体产权制度立法

加快农村集体产权立法，借助法律力量为农村集体产权改革保驾护航。在具体落实上，应基于“组-村-乡”三级管理模式之下，进一步明确农村集体产权的组织内涵，并结合当地农村实际，促进集体资产所有权法人地位得到有效的确立，从而为农村集体资产管理提供有力的法律支持。

在开展农村土地确权工作过程中，在将土地所有权落实到农村集体经济组织的同时，明确其在法律中的地位与应有的法律权利，合理划分责权利，使得土地经营权流转过程中权利不明问题得到妥善的解决。

农村土地确权具体的落实措施必须严格遵循农民自己的意愿，通过开会讨论由集体成员共同商议决定，鼓励农村进行集体经营股份制改革，积极发展农民股份制合作，从而促进农村集体产权制度改革效果得以充分的发挥与展现。

2、促进集体土地所有权处置进一步完善

集体土地所有权是集体中每一个农户应该享有的权利，同时与农户自身利益息息相关，在所有权处置方面，除了国家征收，其他个人没有任何权利对农村集体土地所有权进行剥夺、占有，这是全国农村经营的核心。基于此，应在土地确权的协助下，进一步完善集体土地所有权处置，在进行农村集体土地征收时必须有所补偿。土地补偿费应归属集体所有，严禁经济组织或个人以任何理由私下分配或挪作他用，使用需要全体农民共同协商。

3、对集体土地用益物权进行合理的细分

首先，对于集体土地用益物权进行明确细分，具体可分为集体耕地使用权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等。对于农民土地承包使用权来说，一般属于农村集体经济组织内部承包，本质上土地仍归集体所有，因此其承包的土地严禁纳入农民不动产范畴。而对于集体建设用地使用权来说，需要具体细化使用权内容、使用期限等，具体可参考国有土地建设用地使用权划分，使其与国有土地建设用地使用权具有同等的法律地位与法律效力。

以“一户一宅”制度为基础，确保集体成员都具备基本的居住条件，在经全体成员共同商讨并同意后，可以对宅基地使用权进行其他方式流转，例如出租、抵押等。也可以在相关法律制度的规定下，采取有偿的方式在集体经济组织内部成员之间进行转让。