利益分析视角下社区教育政策中居民参与研究

摘要：文章主要运用了马克思主义利益分析的基本原理以及制度变迁理论，对我国社区教育政策及居民参与的内涵进行深刻剖析。提出以利益为导向，促进居民参与的相关对策：丰富社区教育的活动内容;开展社区教育教学模式改革;积极培育学习共同体;打造文明的社区环境;创设居民参与的制度环境。

关键词：社区教育 社区教育政策 居民参与 需求 利益

中图分类号：G779  文献标识码：A  文章编号：1009-5349（2018）22-0032-04

一、相关政策及社区教育政策内涵

（一）相关政策

历史的发展总是证明这样一个事实：实践引领政策;政策深化实践。实践与政策的互动，推动社会不断向前发展。1986年9月，上海真如中学社会教育委员会的成立标志着我国现代社区教育实践的萌芽。1993年2月，国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出“建立社区教育组织”。[1]1995年3月，我国教育法规定“健全终身教育体系”。[2]1999年1月，国务院转批教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》，指出“开展社区教育的实验工作，逐步建立和完善终身教育体系，努力提高全民素质”。[3]2000年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，指出“大力开展社区教育”。[4]2000年4月至2001年11月，“教育部先后在全国设立28个社区教育实验区，社区教育正式成为国家教育计划工作”[5]，并以官方形式正式实施。2001年《教育部关于在部分地区开展社区教育实验工作的通知》以官方形式提出“社区教育”[6]定义。2004年《教育部关于推进社区教育工作的若干意见》指出要构建“党政统筹领导、教育部门主管、有关部门配合、社会积极支持、社区自主活动、群众广泛参与的管理体制和运行机制”[7]，把社区教育的管理作为一种教育管理来看待，但是认识到社区教育政策是多元参与的，这是一种进步。2014年教育部等七部门联合发布《关于推进学习型城市建设的意见》，提出“广泛开展城乡社区教育，推动社会治理创新”[8]，在这份文件中，把社区教育作为社区治理的一项重要内容，由“管理”上升为“治理”的认识，是一个飞跃。2016年教育部等九部门发布《关于进一步推进社区教育发展的意见》，指出：“社区教育是我国教育事业的重要组成部分，是社区建设的重要内容”，“推动形成党委领导、政府统筹、教育部门主管、相关部门配合、社会积极支持、社区自主活动、市场有效介入、群众广泛参与的社区教育协同治理的体制和运行机制。”[9]这是目前我国社区教育发展最全面、也是最权威的文件，强调“市场”的作用。

（二）社区教育政策内涵的再聚焦

笔者认为，“社区教育政策是由政府制定并倡导的、以社区为依托、社会各方力量共同参与的以满足社区居民多样化、多层次的教育文化需求，以社区居民终身学习和社区发展为目的的公共服务政策。”[10]其性质是属于提供终身教育公共产品和服务的公共政策。政策范围属于教育与社区治理的交叉领域，社区教育已突破教育本身界限，逐步融入社会治理，是社区建设、社区治理的重要组成部分。

社区教育的政策主体包括各级党委、各级政府和主管部门及相关部门、各级各类学校及教育机构、企业和社会组织、街道（乡镇）和居委会（村委会）、社区居民。其中社区居民也是政策的间接客体，即政策的目标群体。政策的目标是通过社区教育政策全过程（制定、执行、监督、评价），实现居民自身素质的提高以及社区发展，推动学习型社会的建立与社会和谐共治。其政策产品就是要通过相应的法律、政策、制度安排，为社区居民提供个人终身学习与发展、促进社区发展的相关文化教育基础设施、文化教育服务，即提供给居民的教育产品和服务。“社区教育政策是对社会各种教育资源和条件进行的权威性分配”[11]，“实质是利益的分配”[12]，“利益是人们为了生存、享受和发展所需要的资源和条件”[13]。社区教育中的利益性质属于公共利益，因为面向全体居民，因具有非排他性、非竞争性、非营利性而具有公共性、公益性特征。社区教育中的公共利益包括物质利益（如各种场馆类文化基础设施等）;非物质利益（如卫生环境、治安环境、文化环境、制度环境等）。

居民终身学习需求产生的原因。一方面，现代生产力的发展形成现代大工业社会以及工业社会向信息社会转型，要求居民增加知识储备，提高技能以适应社会发展需要;另一方面，全球民主化潮流以及改革开放、市场经济的建立，提升了居民的民主权利意识。社区教育是满足居民教育民主诉求的有效形式;且随着社会的发展，人们产生了个性化发展的教育需求，即居民的需求具有无限性、多样性、多层次特征以及个性化趋势。居民的需求只有通过资源和相应的条件来满足，即通过利益来满足。这些利益包括各种人、财、物等资源以及文化、政策、制度、机制等无形条件。“利益是政策主体的最深刻的动力，也是主体行动的自发的准则和行为规范。”[14]马克思说“人们奋斗所争取的一切，都和他们的利益有关”[15]，恩格斯指出“革命的开始和进行将是为了利益。”[16]社区教育政策要实实在在地提供给居民相应的资源和条件，否則就是形式上的政策。政策必须以满足居民的公共利益为价值取向。因为社区教育解决的是全体居民的教育需求增长与教育供给不足的矛盾，属于公共问题;社区教育政策的执行是依靠公共财政、公共权力做基本保障。社区教育政策满足居民教育需求的能力和程度，是评判政策合理性、有效性的基本标准。

二、社区教育中居民参与的分析

（一）“参与”的内涵再提炼

政治学是关于权力配置的科学。“参与”从政治学的角度看，意味着由“集权”向“分权”“放权”“赋权”的民主体制转变，意味着由一元决策向多元决策转变，在多元决策模式下，“共同决策”要求责任分担、成果共享。

（二）社区教育中居民参与的定义

就是指居民作为政策主体之一，平等地参与到社区教育的有关决策、执行、监督、评价、反馈等活动的过程，同时作为政策的间接客体，即目标群体，为满足自身终身学习和发展需要而自觉参与社区教育各种活动的过程。

（三）社区教育中居民参与的内涵再丰富

居民作为政策主体，充当决策者、管理者、监督者、评价者角色。作为政策间接客体，充当着教育对象、受教育者、学习者;同时从教育的角度看，居民也是教育的主体之一，充当教育者、被教育者。居民参与的目的是为满足自身发展和终身学习的需要。满足需要，这是居民参与的内在动力。按照是否有组织来看，居民参与有个人参与和群体参与两种形式，如自发组织的各类社区群体，以群体形式参与社区教育各项活动中，尤其是目前兴起的大量社区“QQ群”“微信群”“网络社群”等新的组织形态，在未来的社区教育中将发挥越来越大的主体作用。居民参与是在遵循一定的制度、原则、程序的前提下的参与，因此，居民参与是一个有序的参与过程。居民参与可以用广度、深度进行衡量。从广度来说，可以用以下指标进行衡量。一是参与人数占社区总人数的比例，即参与率;二是按照不同年龄、性别、职业等对人群进行划分形成的不同结构人群的参与情况，即参与的广泛程度;三是发达地区与不发达地区、城市与农村参与情况，即地区间的广泛程度。从深度来说，阿恩斯坦“公民参与阶梯理论认为，按照公民权利的实现程度，将公民参与分为未参与、象征性参与、真正参与三层”[17]，“参与的最深刻内涵是居民要与其他政策主体建立平等、协商、合作的伙伴关系，共同决策、共同管理”[18]。

（四）居民参与的必要性分析

是社区教育政策的要求。从理论上看，作为公共政策的社区教育的政策目标是通过构建终身学习体系，使居民个人发展、素质提升，推动社区发展。在政策体系中作为重要的主体、也是间接客体（目标群体），因此，居民理应参与到政策全过程，确保政策对居民需求的针对性、回应性、合理性。同时也能提升居民对政策的接受程度、认可程度，即提升政策合法性。从社区教育政策的公共利益价值取向来说，必须满足居民的公共教育需求，而全面、准确获得居民需求的途径就是让居民充分参与，只有居民自己知道他们真正需要哪些教育资源和条件。另外，从政策原文上看，要求“群众广泛参与”。

是满足居民的民主权利的要求。伴随着我国计划经济体制的瓦解、市场经济体制的建立与完善，人们的利益意识觉醒。同时随着民主化管理的全球化，人们的民主意识增强，政治参与意识和政治民主化要求越来越强烈。要求政府建立民主化体制机制，“参与是民主的表现”。今昔对比，变化实在是太快了，我国人民的民主参与意识和民主参与能力有了很大发展，与以往相比，不能同日而语。对于社区教育的对象来看，主要以成人为主，成人有着丰富的社会阅历，民主参与的意识、能力都很强。同时成人参与有着很强的目的性。居民参与的趋势是由被动接受向主动参与转变;由间接参与向直接参与转变，通过参与，行使自己的表达权、决策权、管理权、监督权、评价权。可见，居民参与是满足居民政治利益的需要，也是民主化建设的需要。

是实现社区治理的要求。20世纪末、21世纪初，治理理念引入我国，引起我国公共管理的理念更新、管理方式转变、政府职能改革和角色转变：由全能型向服务型、平台型转变;由直接提供者变为间接提供者;由政府单一主体提供向多元主体共同提供;由直接提供产品和服务向以创设制度环境为重点转变。治理理念强调：多元主体协商、合作，更好地调动社会资源和发挥各方主体的积极性。以市场机制和制度建设为重点。以利益为驱动力。社区治理的目标就是实现居民素质的普遍提高，达到自治、自我管理。另外，从社区教育的现行政策来看，要求“群众广泛参与”、构建“社区教育协同治理的体制和运行机制”[19]。可见，社区教育已經作为社区治理的一项重要内容、方式、途径。从遵循治理理念、提高治理效果的角度看，居民参与是必要的。

是提升教学效果的要求。从教育学的角度看，把社区教育看作一种教育活动、过程。那么，居民就是教育的对象、主体，只有居民的参与，教育活动才能发生，才能达到教育的目的;同时，社区教育以成人为主，成人学习的特点是：自我导向、问题导向的，带有功利色彩。成人学习者主体性更强，更希望教育者将他们作为能动的主体看待。而居民参与式学习，更加符合成人居民学习的特点，另外，成人居民有着丰富的社会实践阅历，能力更强，作为志愿者、兼职教师，更容易实现“自我管理、自我教育”，达到教育的目的。

（五）居民参与的意义、现状、原因

杨婷“认为居民参与越积极，其幸福感、获得感就越强”。[20]从政策上来说，居民参与，更能提高政策的回应性，更能实现政策的合法性，更能实现政策的优化。

我国社区教育在短短30多年的发展中，取得了很大的成绩。但就居民参与情况来看，存在着参与率低、参与程度低、被动参与等问题。究其主要原因，首先，整合资源的力度不够，未能满足居民的多样化、多层次、个性化需求。居民的利益未满足，居民缺乏参与的利益动因，是参与不足的主要原因。“历史上成人教育发展缓慢不受重视是因为它没有满足和脱离了成人的需求。”[21]其次，居民参与的制度环境没有完全建立起来。虽然政策文件中提出“群众广泛参与”，但是如何制度化地有序参与，需要探索。造成一定程度上居民参与“成本过高”，使得居民采取“冷漠”“回避”“不接受”态度，对政策缺乏回应。

三、以利益为导向，促进居民参与

（一）以满足居民需求为导向，丰富社区教育活动内容

成人学习者的学习目的性强，具有问题导向性，功利色彩浓厚。成人学习者更需要通过社区教育解决与自身有关的生活问题、个性发展、生存技能、人际关系，以及希望提供相关的条件以解决学习上的困难。可见，居民的学习需求更加广泛。为此，要求社区教育的实施和管理主体，即社区学院要建立课程和活动超市，以切合社区成员学习需求的学习内容吸引、引导居民参与。首先，针对生活问题，要有普法、防疫、健康保健（包括妇幼保健、老年人健康、运动保健、视力健康等）、治安管理、环境卫生、阅读活动（针对儿童、中小学生、老年人的阅读活动）、中小学生课后托管等方面的教育宣传活动、服务项目。其次，针对生存技能的需求，要有各类从业资格证书的考前培训、计算机普及培训、家政服务培训、电器维修培训、烹饪技术培训以及与职业学校、企业联合的各类工种的岗前培训等。第三，针对人际关系调整，要有以弘扬社会主义价值观、中华传统道德为核心的培训、宣传活动项目。举办各种评选活动：社区好家庭、社区好人、社区优秀志愿者、爱老孝老、好邻居等各类评选活动。开展形式多样的文艺宣传活动（如歌舞表演、诗歌朗诵、书法作品展览等）、培训活动（如中华传统优秀文化讲座）。弘扬社会主义价值观、中华传统道德，并以此为引导、调整居民的人际关系，提高居民的社区责任意识、主体意识、归属感、幸福感，促进和谐社区建设，这是重中之重，可以称之为“社区教育的魂”。第四，针对教育需求个性化趋势，要培育和组织各种兴趣爱好的业余活动团体。如社区健身操队伍、各种舞蹈队、合唱团、乐队、太极拳队伍、健步走队伍、书法协会、阅读兴趣小组、议事沙龙等，通过社区群众性活动团体的组建与活动开展，提供个性化教育服务，使居民有更多的归属感、幸福感、获得感。通过丰富教育活动内容，使社区教育更贴近群众，更接地气，更有切合性，引导居民主动参与。

（二）以促进居民参与为目的，开展社区教育教学模式改革

首先，充分利用居民的兴趣、爱好、特长、优势条件，作为教育活动开展的切入点。兴趣、爱好是教育活动开展的最好开端。注意发现、挖掘、分析、汇总居民这方面的需求信息，作为施教的有力抓手。民间自有高人在，居民中有特长者大有人在，可以充分利用这些“特长”居民，吸收其为志愿者、兼职教师、教练，实现居民的“自我教育、自我管理”。居民来自社会各领域，来自学校、来自企业，来自社会培训机构，居民的身份有干部、党员、教师、人大代表、政协委员、企业家等，社区教育可以尝试利用这些便利条件，将社区教育的活动向社会辐射延伸。将社区教育的课堂搬到企业、搬到社会培训机构、搬到各级各类学校已经成为现实，这是社区教育可持续发展的经验。通过充分发挥居民的主体性作用，满足居民的需求，将会极大地激发居民参与的热情，实现居民参与的跨越式发展变化。

其次，建立社区教育的在线学习平台。成人学习者个体意识更强，强调自主性，有个性化学习特征。如何更好地满足居民的个性化需求？随着互联网的广泛应用，“互联网+教育”飞速发展，那么，“互联网+社区教育”已经成为现实，成为社区教育发展的趋势、有效途径之一。“互联网+社区教育”将打破社区的时空界限，为居民提供个性化的教育服务，居民自主选择课程学习，变被动参与为主动选择，将极大地改变居民参与之现状，提升社区教育的发展视野。笔者认为：“互联网+社区教育”更能体现以人为本，更能促进人的全面发展、更能有针对性地满足人的个性化教育需求，使居民有更多的获得感和幸福感。展望未来美好愿景，将构建社区之间、学校之间、地区之间，乃至全国互联互通的社区教育统一平台，并与国际接轨，将使社区教育能够提供全面覆盖和精准化的优质教育服务。

第三，探索体验式、参与式教学模式。居民作为社区教育活动的对象、主体，同时，成人学习者的主体性更强，因此采用体验式、参与式教学模式，势在必行，是教育理论和实践效果的双重要求。参与式教学模式更能够满足居民的主体性心理需求，能够更大限度地激发参与的内在动机，并能够极大地提升学习效果。

第四，构建激发居民参与的学习激励机制。激励是教育的普遍规律和有效手段之一，当然适用于社区教育，适用于社区各类居民。为此，在课程教育、活动开展过程中，注重形成科学的评价机制，注重形成有效的激励机制，如开展优秀学员评选、贡献最大学员评选、学习优秀小组评选、最佳作品展示，以及最佳歌手、最美舞蹈队、最佳厨艺、最佳礼仪评选等活动。激励是激发居民参与的内在动力，有利于形成居民的良好学习氛围、个性品质和道德风尚。

（三）积极培育学习共同体，促进居民群体参与

首先，要注意挖掘本地区社风习俗。社风习俗是居民共同认同的、协调人际关系的行为准则和心理契约，用当地社风习俗的形式开展共同体建设，居民最容易接受。如成都青羊培风社区的“培风盖碗茶”，就是用当地的特色文化吸引居民参与。

其次，要注意网络社群培育。在“互联网+”背景下，个体依托网络进行联系已经超过了现实的面对面联系。充分利用各种QQ群、微信群组建各种网络兴趣群体，在网络上，居民更愿意参与，更愿意表达;管理者更容易收集、分析社情民意。充分利用互联网广泛覆盖和精准定位的功能，搭建线上民主议事平台，促进参与。随着社区教育在线學习平台的建立，积极培育在线学习共同体，发挥群体动力，促进居民群体参与。

（四）打造文明的社区环境，发挥环境育人功能

首先，创设社会主义核心价值观引领的文化环境。本文所指文化环境特指精神层面的。随着我国计划经济体制瓦解、市场经济体制的建立，利益的一元格局被多元格局取代，出现了利益分化，经济利益的分化与差距，导致价值观的分化。作为我国主流价值观的社会主义核心价值观，是化解社会矛盾、调整社会利益与关系的准则。一方面政府要通过各种公开媒体进行宣传，形成弘扬社会主义价值观的社会氛围;另一方面，社区要加强宣传、引导。弘扬社会主义价值观，这既是社区文明建设的重要内容，也是社区教育的重要任务之一。

其次，创设良好的社区物质环境。适宜的环境是育人的最好土壤，丰富的教育设施、资源和良好的教育条件，是居民参与的空间平台和前提，是居民参与的无形推动力。物质性的教育资源从哪里来？社区建筑物、各种公共设施、社区卫生、社区各种文化教育活动场所、各级各类学校的体育场馆、图书馆、阅览室、教室等。需要指出的是，这些丰富的教育资源，是培养居民素质的最好资源。同时，全社会要关心社区教育，提高服务意识，对特殊群体要特别关爱，如儿童、残疾人群体，在图书馆也需要开辟“儿童阅览区”，充分体现教育的公平性和人文关怀。

（五）以制度建设为着力点，创设居民参与的制度环境

以诺斯为代表的制度变迁理论，对发展我国社区教育有着很强的解释力和指导力。该理论认为：“政府的职能是搭建制度环境”。[22]对于社区教育政策来看，政府作为供给方提供的是教育公共产品和服务，需求方（消费者）是全体居民，提供的是准公共物品（有别于纯公共物品，如法律、国防），作为准公共物品的社区教育产品和服务，完全可以通过多方主体协作共商共建共享。政府不再是公共物品的唯一提供者、提供途径、提供方式。“在一定程度上，政府是自愿协作的一种形式，是人们选择的用来实现某些目标的一种途径;之所以选择政府，是因为他们认为政府是实现那些目标最有效的途径。”[23]为此，中央提出要实现国家治理能力和治理体系的现代化，转变职能。“灵活行动的能力，即介入、撤出、改革或放弃，是国家能力的核心。”[24]多元协同共治，需要民主协商、合作的制度安排。需要强调的是，“现代民主制的健康和稳定不仅依赖于基本制度的正义，而且依赖于民主制下公民的素质”[25]，这说明制度化的民主是实现民主的必要前提;而高素质的居民，才是民主制度的基石。

建立怎样的居民参与制度？中国的变化实在是太快了，历史并没有给我国社区教育提供现成的制度、规范、模式，需要我们逐步探索、完善。首先，组建有居民参与的管理机构。在社区教育管理委员会、社区教育联席会、理事会，以及居民自治委员会一类的机构中，居民代表要占有一定席位，居民要有一定的决策权、管理权。在政策中加以规定，必要时需要在地方性法规中加以规定。其次，完善制度化参与体系，如议事制度、教学管理与组织制度、监督和评价制度等，要有居民参与。要求政府不但作为政策的主导者、制度设计者，也要成为促进居民参与的扶持者、倡导者，更要成为居民利益的捍卫者。

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责任编辑：于蕾