我国行政法中行政主体理论的现实困境

岳玫合

摘 要：近代以来，我国法律文化与体系形成与发展的资源大多来于西方，法律概念系统的构建更是如此。然而，我们在借鉴与学习西方法律理论的同时，有时并未能清晰理解其内在涵义，而是不自觉地移入了我们的某些成见。对于行政主体而言，我国的行政法理论虽然借用了其名，却偏离了本源的涵义。对此，学者们聚讼纷纭，同时这也是导致我国目前行政执法乱象丛生的一个关键因素。

关键词：行政法；行政主体；行政机关；困境

在我国，行政主体理论经历一个中国化的过程，其涵义已经发生了较大的偏移。1983年出版的全国第一本行政法统编教材《行政法概要》只简单提及“国家行政机关”的概念。在国内最早提出“行政主体”一词的应当是王名扬先生，他主要介绍了法国行政主体的涵义，但并未将其中国化。从现有文献来看，新中国成立后最早关于“国产”行政主体的论述出现在张焕光、胡建淼于1989年出版的《行政法学原理》一书中。该书明确指出：“从行政法原理上说，在具体行政法律关系中，处于管理一方的主体称为‘行政主体，处于被管理一方的主体称为‘行政相对人。国家行政管理具体表现为行政主体对相对人的管理。”这种理解确定了我国行政主体的基本内涵，但却也远离了法国、德国等行政法中行政主体的本意，并在很大程度上形成了我国行政执法的诸多困境。

一、政府难以协调下属各行政机关的人、财、物，行政系统内部行政一体化难以形成

我国的通说认为，行政主体是享有实施行政活动的权力，能以自己的名义从事行政活动，并因此而承担实施行政活动所产生的责任的组织，主要包括行政机关和法律、法规授权的组织两种类型。

因此，市县人民政府以及其所辖的公安、工商等部门均属于行政主体，二者是并行的、独立的。它的问题是过于强调各个行政机关自己的责任，无疑会弱化各级人民政府的责任，政府难以协调下属各行政机关的人、财、物，行政系统内部行政一体化难以形成。典型例子就是曾经广受社会关注的豆芽食品安全监管权责的争议，引发了四个“大盖帽”为何管不了一棵豆芽菜的困惑。2011年4月，沈阳市发现了“药水豆芽”，记者举报投诉，打了一圈电话，竟被四个部门推了回来：质监部门称自己负责食品生产加工环节，市场上的豆芽归工商部门管理；工商部门称豆芽是初级农产品，应该归农业部门管；农业部门称豆芽属于食品，应由食品药品监督管理部门管理；食品药品监督管理部门则称，自己只负责检测饭店或食堂里做好的饭菜。虽然在实际的行政管理体制中一级政府对其所属的行政部门具有一定的管理权，但在法律上却是彼此独立的，遇到责任势必相互推诿，最终形成我国独特的“九龙治水”模式。

而在西方行政法理论上，创设“行政主体”概念是为了统一行政系统、统一公务员的行为，从而达到行政的相互统一、协调一致。所以，行政主体作为使行政活动具有统一性和连续性的法律技术，是行政组织的法律理论基础。德国及我国台湾地区行政法学更明确地认为，“行政主体是指在行政法上享有权利、承担义务，具有一定职权且得设置机关以便行使，并藉此实现其行政任务的组织体。”具体而言，行政主体主要有三种类型：第一，国家；第二，地方行政团体；第三，其他行政主体。行政主体有权依法设置“行政机关”代表其行使行政权力，其法律效果则归属行政主体。

二、拘束于“诉讼主体”模式，行政主体成为确定行政诉讼被告的标准，降低了行政主体的理论价值

我国行政法学界对行政主体的研究开始于《行政诉讼法》頒布前后，其主要是应行政诉讼理论中对被告资格的抽象化的需要而发展起来的。因此，通常判断某个组织或机构是否属于行政主体的核心目的是，确定它是否具有行政诉讼被告的资格。同时政府以及行政部门对做行政诉讼的被告具有本能抵制的倾向。为了疏解自己的压力，一级政府更愿意躲在行政部门的身后指挥，出现诉讼后则由行政部门担当被告。很多立法也逐渐授权某些行政机关的内设或派出机构行使一定的权力，造成诸如工商所、税务所、公安派出所以及公安局交警大队等都成为行政主体。这样一种局面人为割裂了政府与机关以及机关内部的一致性，使得本属一体的机关在诉讼中各自为政，反而将前述具有深厚价值和功用的行政主体理论被贬低到了纯粹诉讼技术的地步。

实际上，现代行政主体一个根本的标志在于突破了传统公法诉讼的约束，即行政主体与行政诉讼被告之间并无必然关联。能否作为行政诉讼被告的标准是判断有无“当事人能力”。根据我国台湾地区《行政诉讼法》，“自然人、法人、中央及地方机关、非法人之团体，有当事人能力。”传统的判断标准有：第一，有无单独的组织法规；第二，有无独立的人员编制及预算；第三，有无印信。如果三项标准具备就具有当事人之诉讼能力，可作为合格的被告；否则属于内部机构，不能作为行政诉讼的被告。

三、行政主体理论存在泛化的危险，恐将有损于社会自治

面对上述行政主体理论的问题，很多学者提出了很多解决方案，其中一个广为关注的是扩大行政主体理论的多元化和社会化，特别是将某些“社会公权力组织”定性为行政主体。这种思潮的一个考虑因素是，如何更好解决这些协会或组织对其成员或其他主体造成侵害时的救济问题。而基于传统以及现实情况，这些协会或组织具有很强的公权力性，若不通过行政诉讼予以救济，势必损害他人的合法权益。因为这些社会公权力组织的权力来源在于“国家权力向社会转移”，其实质是代表国家行使权力。将社会公权力组织作为行政主体，可以将之纳入行政法的控制系统。

不过，现代的社会治理建立在“政治国家”与“市民社会”二元分离模式下，在国家对社会保持适度控制下，“市民社会”通过意思自由、自己责任、市场等自治机制进行自我管理，只有当社会自治涉及公民基本权利时，国家法律才予以干预。因此，社会自治的权力是由社会主体自我设定的，并非转移自国家。对社会自治组织的规范应通过民事私法规则实现。我国的社会自治建设尚处于起步阶段，需要做的是弱化它们的国家权力性，回归到平等协商的本性，因而此时应当谨慎讨论“社会公权力组织”的定性问题，而不应简单机械地把涵义不清的“社会公权力组织”笼统纳入行政诉讼轨道。这一点我们在完善我国行政主体理论时更需慎重思考和选择。

参考文献：

[1]《行政法概要》1983年版

[2]《行政法学原理》1989年版

[3]《中华人民共和国行政法》

[4]《中华人名共和国行政诉讼法》endprint