中美畜禽屠宰监管体系比较

高胜普，任　禾，尤　华，张朝明，王　赫，李文合，张宁宁，张新玲

（中国动物疫病预防控制中心，农业部屠宰技术中心，北京　100125）

屠宰监管职责从商务部门调整到农业部门后，监管的畜禽品种从生猪扩大到畜禽，监管任务明显增加，监管责任随之加大。尽管农业部门各级屠宰监管体系已基本建立，但是，畜禽屠宰监管力量和能力不足的问题仍比较突出，存在监管机构、人员、经费“粮不足、兵不够、马不壮”的问题，与监管对象的复杂状况不相适应[1]。为此，我们对中美畜禽屠宰监管体系进行了比较研究，从而为切实加强屠宰环节监管力量和能力建设，有效提升肉品质量安全水平提供启示。

1　美国畜禽屠宰监管体系

美国农业部所属的食品安全检验局（FSIS）负责对肉类、禽类和加工蛋类的监管[2]。

1.1　基本定义

FSIS从事畜禽屠宰监管和检验的人员大致分为6类[3]。

1.1.1食品检验员（Food inspectors） 即驻厂检验员，主要从事食品安全检验工作，负责对联邦注册工厂的畜禽宰前和宰后检验（一般情况下，FSIS文件中使用“inspection”来代表我国所说的检验检疫，并没有针对疫病的检疫专用词语。因此本文将FSIS开展的“inspection”统一翻译为“检验”，包括FSIS开展的antemortem inspection（宰前检验）和postmortem inspection（宰后检验）等），以及加工蛋类的检验。同时负责对掺杂使假和污染问题的检查。

1.1.2消费安全检验员（Consumer safety inspectors，CSIs） 负责对全国约6 000家畜禽屠宰厂和加工厂的食品安全状况监督检查，包括检查企业的卫生、生产和危害分析及关键控制点（HACCP）计划等的执行情况，依法检查与消费者保护相关的正确标识等情况[4]。他们同时负责采集样品供实验室分析，在确定不安全或不卫生的状况后，采取执法措施。

1.1.3公共卫生兽医官（Public health veterinarians，PHVs） 负责监控动物的健康和疫病状况，以减少肉类和禽产品的潜在风险，确保动物以人道方式屠宰。公共卫生兽医官也开展畜禽屠宰厂和加工厂的食品安全检验工作。

1.1.4进口检验员（Import inspectors）。常驻在美国入境口岸，确保从他国进口的产品正确标识，以及其与国内生产的产品同样安全。

1.1.5执行、调查和分析官员（Enforcement investigations，and Analysis of fi cers，EIAOs） 负责企业的综合食品安全评估，包括确认企业食品安全防护状况、企业加工原料的性质和来源以及企业的生产环境等。执行、调查和分析官员同时负责企业HACCP计划和卫生标准操作程序（SSOPs）的设计和验证，卫生效能标准（SPS）、前提方案项目、采样和微生物检测等项目的合规状况。

1.1.6其他食品安全工作人员 为保障FSIS有效运行的其他人员，包括开展政策制定，数据、科学和实验室分析，财务、行政、调查、信息宣传等工作。

1.2　主管部门

FSIS员工达约9 600名，负责对跨州销售的企业进行监管，而在本州销售的由州政府监管。FSIS目前共有13个部门，涉及工厂检验和执行管理、政策与项目发展、调查执行与审计、财务、教育与培训、国际合作等业务。其中主要由现场运行办公室负责屠宰检验人员的管理。

1.3　监管人员

FSIS从事畜禽屠宰检验的人员主要包括驻厂检验员、消费安全检验员和公共卫生兽医官，他们负责实施屠宰检验及相关监督检查工作。驻厂检验员主要负责实施畜禽的宰前检验和宰后检验，开展掺杂使假和污染问题的检查等。驻厂检验员不是兽医官，但必须具备一定的资格。取得这种资格需要通过笔试，并拥有学士学位或在食品加工行业中有1年以上相关工作经历。这些检验人员均属政府雇员，并由政府付费，以表示执法的公正性。但是其办公场所和必要设施需由工厂提供，如果在夜间工作或在周末及节假日加班则也须由工厂支付工作费用。消费安全检验员和公共卫生兽医官负责指导驻厂检验员开展工作，前者侧重于检验和企业控制体系的确认，后者侧重于对疑难疫病的处理及人道屠宰的监督等。

1.4　人员职责

FSIS对屠宰场的检验检查分为线上检验和线下监督检查，分别由不同的人员负责。实施屠宰线上检验的主体是官方的检验员，即便他们拥有兽医学位，也并非官方兽医，需要在上岗前完成课堂培训以及8～12周的上岗培训。线上检验主要开展宰后检验，即根据检验规程，对胴体、表皮等进行检验。线下检查主要包括屠宰过程整体卫生条件、HACCP计划的检查、胴体可接受质量水平、去骨肉再检验以及终产品标准执行情况等。线上检验由驻厂检验员负责，线下检查由消费安全检验员等负责。但在一些小型屠宰厂，可能会由一名检验人员负责宰后检验和线下检查。

1.5　人员数量

美国FSIS大约有7 500名检验员，在全国范围内的1 000多家屠宰企业从事食品安全检验工作。消费安全检验员除了对屠宰厂的检查外，还负责对肉制品加工厂等实施食品安全检查。美国联邦法规（CFR）规定以每小时需要检验的胴体数量为基础计算出所需的检验人员。主管检验员认为由于屠宰线生产速度过高，不能充分检验胴体，或需要进一步检验某些动物的健康状况时，有权要求加工厂降低生产线的速度。检验员的数量根据企业的规模、产量、生产班次决定。比如CFR规定，每小时检验量在319～506头肉猪时，头、内脏、胴体检验点分别需要1名检验员，而检验量在507～540时，则各检验点分别需要1名、2名和1名检验员等。

1.6　监管范围及内容

官方依法依规对企业食品安全状况、掺杂使假问题、卫生和质量安全体系运行情况等进行监督检查。宰前宰后检验是其主体工作。宰前检验的主要内容是临床检查，重点观察每头动物的总体状况，包括头部、腿部和躯体；反应灵敏程度、运动性和呼吸情况；是否存在不正常肿胀或任何其他异常情况等。宰后检验主要包括：头部检验、内脏检验和胴体检验。检验人员通过感官评定方式检查胴体和分割肉的疾病、异常和污染状况。一是看，如观察脓肿、肿瘤、注射部位病变；二是触，如触诊组织中的异常肿块、器官的异常硬度等，三是闻，如闻尿毒症的尿液气味、脓肿破裂的气味、化学气味等。经过检验，对于合格产品，根据不同畜禽种类加施不同的检验合格标识，标识中应包含“检验合格”或“经美国检验合格”或“经美国农业部检验合格”（或其任何授权的缩写）。

1.7　监管体系分析

美国高度重视畜禽屠宰的检验和监管，法律规定对肉类和禽类进行持续的强制性监管，制定了详尽的监管程序指令和手册。同时，投入了巨大的官方力量从事相关工作，包括对1 000余家屠宰企业每天的持续性在线检验和现场检查。这些例行的检查持续了110余年，即便在2013年10月美国政府关停期间还在正常进行。也就是说，美国并没有因为经济的进步和社会的发展放松对畜禽屠宰的监管，而是通过不断加强人员力量、强化监管内容、增强监管手段等来保障肉品的质量安全。究其原因，一是法规的稳定性。自1906年美国《联邦肉类检验法》颁布实施以来，其主要框架总体无变动。二是重点监管的需要。肉类是具有传播动物疫病风险的食品，尤其是微生物污染和疫病的潜在风险长期存在，这些需要加强管控。三是文化的形成。驻厂检验员的专业性极强，明白如何做、怎么做能够有效保障产品质量安全。美国农业部负责食品安全的曾任副部长Elisa Murano认为，这种持续不间断的检验和检查文化已经深入FSIS理念中，FSIS的检验员可以抗衡世界上其他任何食品检验员。四是落实OIE官方兽医制度的需要。OIE 规定官方兽医制度是指由国家兽医行政管理部门授权的兽医，对涉及对动物健康和人类安全的动物、动物产品、生物制品等进行兽医卫生监督管理，并承担相应责任的一种制度。官方兽医是在国家授权之下行使职权，他们不仅有权对动物及动物产品生产全过程实施动物卫生措施的情况进行独立有效的监督，而且还负责签发相关的动物卫生证书。

2　中美畜禽屠宰监管体系比较

2.1　主管部门

美国FSIS负责对州际销售的屠宰企业的监管，各州政府则通过肉禽检验项目（State meat and poultry inspection，MPI）对在本州范围内销售的小规模企业进行屠宰检验。在制定和实施MPI项目时，州政府要与联邦政府签订协议，同时要遵循联邦法律和FSIS有关规定，但相关要求不能低于联邦的规定和要求。目前有27个州实施了MPI项目，对约2 000家的屠宰加工企业实施屠宰检验。我国由农业部负责屠宰行业监管，在部级层面，主要是制定政策和规章，而对屠宰厂的日常监管、执法监督和屠宰检疫则有省级以下农业部门负责。

2.2　监管人员

我国畜禽屠宰监管人员组成与美国大致相似，主要包括行政人员、监督执法人员、驻厂官方兽医和检验人员，以及实验室检验等人员。然而，美国从事牲畜等屠宰检验的均为官方人员，包括联邦层面的FSIS检验员和官方兽医。我国则主要是官方兽医负责检疫，企业品质检验员负责屠宰产品品质检验。为弥补官方兽医队伍不足的状况，很多省份依此聘请动物检疫协检员从事屠宰检疫。但由于法律法规缺少对协检人员的具体职责等规定，我国协检队伍法律地位不明确。有的地方的屠宰线检疫活动完全由协检员承担，而官方兽医则偏重于检疫监督、出证等。这些做法虽具有“超前”意识，但是与当前法律法规规定的指定兽医专业人员的“协助”要求不符。

2.3　人员数量

美国联邦层面，除了大约7 500名检验员外，FSIS约有1 000名官方兽医负责对大约1 000家的屠宰厂实施屠宰检验和屠宰时人道处理等工作。据了解，美国对猪、牛、羊等大牲畜的屠宰在线检验均主要是官方检验员承担，对禽类则采取多种检验模式。据统计，我国全国官方兽医约11万人，而生猪屠宰（厂、点）超过1.12万家，加上其他畜禽屠宰（厂、点），则有3万多家。官方兽医不仅要承担屠宰环节的检疫和监督执法，还要开展其他环节的动物疫病防控和监督执法工作，加上2015年11月1日动物检疫收费暂停征收后，大量基层差额或自收自支的动物卫生监督机构的人员经费等面临着巨大的困难，致使官方兽医队伍力量难于满足实际监管任务需要。

2.4　人员职责

在法定层面，美国的屠宰检疫由官方实施。检验员负责在线检验，对于不能确定病变情况，及其他疑难情况的，则由官方兽医处理。我国官方检疫人员职责和美国相似，是按照《中华人民共和国动物防疫法》（以下简称《动物防疫法》）《动物检疫管理办法》的有关规定，由县级动物卫生监督机构依法向屠宰场（厂、点）派驻（出）官方兽医实施检疫。出场（厂、点）的动物产品经官方兽医检疫合格，加施检疫标志，并附动物检疫合格证明。

2.5　监管范围及内容

美国官方检验人员既负责对疫病和寄生虫的检疫，也负责对黄疸等品质问题以及粪便、尿液、胆汁、食物、灰尘、毛发和异物等污染状况的检验。在我国，由于历史原因，传染病和寄生虫的屠宰检疫由官方兽医依据农业部发布的屠宰检疫规程实施，而传染病和寄生虫以外的肉品品质检验由屠宰企业品质检验人员负责[5]，形成检疫检验“双轨制”[6]。尽管屠宰环节质量安全管理目前由农业部门负责，但是屠宰检疫和肉品品质检验两条线路的状况依然未彻底改变，检疫检验工作不同实施主体的问题依然存在。一些地方在屠宰线上设有官方队伍和企业品质检验人员2支队伍从事屠宰检疫检验，存在岗位重叠、检疫检验内容交叉重复的状况；有的屠宰企业欠缺品质检验人员，出现以检疫代替品质检验的状况；有的企业则是由协检员或企业品质人员从事在线检疫检验，官方兽医则是撤离屠宰线。

3　建立健全我国屠宰监管体系的思考

有关部门可借鉴美国经验，探索建立健全适合我国现状和发展需求的屠宰监管体系。

3.1　加强驻厂官方兽医队伍建设

官方兽医在屠宰环节预防和控制疫病传播、监督屠宰检疫检验、强化无害化处理、处理疑难检疫结果等方面起到至关重要的作用。建议：一是制定屠宰场驻厂官方兽医职责的有关规定，明确除了依法实施的动物检疫之外的职责，包括指导一线检疫检验人员，处理疑难检疫检验结果等。二是进一步充实基础官方兽医队伍，加大经费投入，强化监管人员培训，进一步提高屠宰行业管理人员能力。

3.2　分类建设屠宰检疫检验队伍

一是建立一支不分属性不分编制的专业化检疫队伍。目前，尽管各省屠宰检疫的实际实施主体不一，有的省份是以企业人员、签约兽医或政府聘用的协检员为主，有的是官方兽医为主，然而在实施效果上基本都能满足国家规定的检疫检验要求。为此建议，修订相关法规规章，明确可以由官方兽医、政府聘用的协检员或者企业专业检验人员实施检疫，但是检疫检验人员必须通过强制性的培训以达到国家规定的专业技术水平，并接受官方兽医的监督和管理。

二是明确协检人员的法律地位。研究出台屠宰检疫协检人员管理办法，明确协检人员任职资格、承担职责、考核要求等。建议各地出台配套实施办法，安排专项资金，用于协检人员基本工资和工作经费。

三是加强肉品品质检验人员的管理。国务院于2016年年底取消了肉品品质检验人员职业资质许可，将其纳入到兽医卫生检验人员资格统一实施，但是目前尚未明确相应的兽医卫生检验人员管理规定。因此，应当尽快制定实施肉品品质检验人员管理办法，由农业部制定肉品品质检验人员资格要求、考核标准等，由各省份实施人员考核和发证，以推动肉品品质检验工作的有序开展。

3.3　建立健全法规标准体系

尽管我国发布实施了一系列畜禽屠宰检疫检验与监管的规章和规范性文件，但是在规范的对象、范围、可操作性、细致性、实用性等方面还与美国有较大差距。建议加强对检疫检验与监管的法规与标准建设，包括检疫检验人员岗位的确认、线上检疫检验、线下监管、屠宰加工过程监控、微生物风险管理，以及对企业建立的食品安全体系的检查和确认等。同时加强屠宰信息化建设，实现监督检查及检疫检验结果的可追溯，也便于掌握行业质量安全状况。

3.4　逐步推进屠宰检疫检验“两检合一”

一是整合屠宰检疫检验标准和规程。按照畜禽种类，逐步整合现有的畜禽屠宰产品品质检验标准和屠宰检疫规程，统一为畜禽屠宰检验规程类安全国家标准。二是开展“两检合一”试点。各地根据实际情况，不再分设屠宰检疫人员（官方兽医）和肉品品质检验人员，逐步推行由兽医卫生检验人员（可以是官方兽医、协检员或企业人员）依据规程统一实施屠宰检疫检验。三是修改完善法律法规。适时修改《动物防疫法》《生猪屠宰管理条例》及配套规章，将屠宰检疫人员和肉品品质检验人员统一为兽医卫生检验人员，负责屠宰环节的检疫检验。

参考文献：

[1] 高胜普，单佳蕾，马冲，等. 从供给侧结构性改革推动屠宰产业转型升级的思考与建议[J]. 农业现代化研究，2017，38（1）：46-52.

[2] FSIS.FSIS History[EB/OL].（2012-05-03）[2018-02-12]. https://origin-www.fsis.usda.gov/wps/portal/informational/aboutfsis/history/.

[3] FSIS. A year in review—2015[R]. Food Safety and Inspection Service，2016.

[4] FSIS.Food Inspector & consumer safety inspector positions [EB/OL].（2017-08-29） [2018-03-11].https://www.fsis.usda.gov/wps/portal/fsis/topics/careers/opportunities-and-types-of-jobs/food-inspector-andconsumer-safety-inspector.

[5] 张朝明，吴晗，李汉堡，等.完善我国屠宰检验检疫制度的思考[J].中国动物检疫，2017，34（12）：28-31.

[6] 黄岳新.关于解决生猪屠宰检疫检验双轨制的思考[J].肉类工业，2010（9）：1-2.