宿迁市农村土地流转的问题及对策分析

周琦 吉赟 赵婕 秦嘉欣 仇光亮 龙飞扬

摘 要：本文将针对宿迁市农村土地流转工作所取得的成果以及宿迁市农村土地流转的现状，深入分析宿迁市农村土地在流转过程中所存在的一些问题，并为促进宿迁市农村土地流转的发展提出了对策与建议。这对于进一步推进宿迁市农村土地流转和转变农业发现模式，促进农民增收、农业增效具有重要的现实意义。

关键词：宿迁市；土地流转；对策

随着城市化进程的不断深入，家庭联产承包责任制下的小规模，小面积的种植已经不能满足农民自身家庭经济收入的需要。农民工群体在城市劳动所获得的收入远大于他们在农村务农的收益，这样就导致农村人口大量流入城市，其直接后果就是农村大规模的土地闲置，造成资源的浪费。

宿迁市农村土地的流转现状

宿迁市农村土地流转面积较大，耕地面积共有455万亩，平均每人占有耕地面积为1.28亩。林木，农作物以及畜牧业等生产条件较优越。相比较而言，宿迁市的工业化程度较低，第二产业和第三产业所占据的比重较小，而且外出务工的人员数量较多。近几年来，宿迁市各级政府及有关部门意识到制订合理的土地流转政策，提高土地生产效率的重要性，相继出台了《宿迁市土地利用总体规划（2006～2020）》等一系列的相关文件来指导全市土地流转工作的进行，推进全市农村土地承包经营权的流转，并取得了不错的成果。

截至2014年，全市累计土地，流转面积将达到385万亩，占耕地面积的54.85%，经营面积达到412.93万亩，占耕地总面积的63.34%。到2020年，全市要完成437333.3公顷的保护任务，其中任务最大的是沭阳县，面积为138902.3公顷，主要集中分布在沭城镇以及悦来镇等乡镇。由于宿城区和宿豫区这两个区处于市中心城区，相对于其他地区的保护任务会较少，其中宿城区耕地保护任务为42349.4公顷，集中分布在中扬镇和龙河镇。

宿迁市农村土地流转存在的问题

土地流转管理混乱

自土地流转政策发布以来，土地流转“坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，以家庭承包经营为基础，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种经营方式共同发展。”由于很多经营方式没有落实到位，存在许多农民将自己的一部分土地外包给其他农民耕种的情况，农民之间的私下契约条件多种多样，有的合法，有的不合法。所以在进行土地流转的征调时，承包者与租用者对于流转所获的补偿对象会出现争议，给土地管理与流转带来了麻烦。对宿迁市土地流转矛盾纠纷处理的调查过程中，我们发现多数纠纷发生在农户与农户之间，其中52%的纠纷是“村委会调解”，48% 是“双方和解”。农民的综合素质不高、法律意识淡薄，在处理这种使用权问题上四处碰壁。当前，签订书面协议是我国土地流转的主要方式，协议中的条款不够完善，农民在许多条款上一知半解很容易在交接出现问题时吃亏，更容易产生隐患。

流转信息管理不完善

我国实行土地集中管理信息化，但在基层乡镇，对于这类土地信息的管理还没有统一管理的数据库，基础设施缺乏，这就导致了数据不全，信息落后，制约着当地土地流转推进，在宿迁农村，由于缺少类似中介服务的土地流转组织，致使土地流转信息不畅，也使得一些农民间土地的自行流转无法在宿迁土地局报批与登记。同时，宿迁的土地流转形式也有约定不明确、内容不规范等问题，这个问题一方面导致土地流转容易产生纠纷，另一方面也造成了土地结构的离散和不稳定，这是制约土地流转的主要原因。

农村土地转为城市用地后的农民生计问题

我国农民普遍文化水平不高，所以一般从事农业，并以其作为主要的生活来源。2016年，宿迁市农村家庭108.41万户，农业人口288.54万，可耕地646.31万亩，水面355.0万亩。其中粮食种植面积869.12万亩在参与土地流转，失去了长期赖以生存的耕地后，大部分年纪较大的农民也同时失去了生计来源，同时由于年龄、文化层次、健康等原因，进行二次从业的人数并不大，只能靠政府发放的补偿金来维持生计。而宿迁本地农村青壮年很大一部分选择外出务工。这样的家庭模式导致了留守儿童问题的出现。问题的关键是流转后的补贴措施不够完善，没有详细考察农民的生计实际所需与制定的补贴之间的现实差距，土地流转后的补贴与安置问题成了重中之重。

监管机制不严

国土局对于流转土地的审批不够严格，没有顾及农用土地流转后被使用方向混乱的问题。没有严格实行“三不得、三禁止”原则。2007 年颁布的《物权法》规定：“土地承包经营权人（依照农村土地承包法） 有权将土地承包经营权通过转包、互换、转让等方式流转，未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。”宿迁多多少少也存在违规的情况，流转的土地被转为非农用途，被个别人从中获益，与土地流转的目标相背离。另外，在出现纠纷时，各级部门处理不力，责任不明确，容易造成流转双方扯皮，让问题难以解决。

促进农村土地流转的对策与建议

依法管理农村土地流转

在宿迁市农村土地流转的管理过程中，流转程序、流转手段等方面需要统一的规定。政府以及相关组织也应该有效提供相关的流转服务。同时，土地承包管理部门应该严格监督土地承包经营权流转的管理，规范土地承包合同的签订内容。在合同中，需要考虑土地升值和物价上涨等因素，以减少纠纷。政府及相关部门应加大对优势项目扶持的力度，通过各种途径增大宿迁农村土地流转的政策的宣传力度，营造良好的土地流转管理环境。

将土地流转行为规范化、信息化

政府需要将宿迁土地流转行为合理地规范化以及信息化，這样有利于宿迁土地承包关系长期稳定地发展，推动宿迁土地流转进入市场。同时，政府等相关部门需要健全土地流转机制，有效地解决宿迁土地在承包经营过程中出现的诸多问题，使土地资源得到合理的利用，有效保障农民的合法权益。另外，在保证土地稳定经营的情况下，对宿迁农村土地进行科学规划，合理布局，依法完善有关的土地证明，有效实现宿迁市农村土地的合理配置。

农村土地的财政扶持

根据产业发展进行完善，将土地流转进行完善。同时也要加强服务建设，积极开展整治土地规模、农业新技术等工作，从而促进土地流转的完善，保证农村社会稳定。同时，加快推进农村社会救济工作、社会福利工作等，完善宿迁农村的养老保险政策、医疗保险政策等安全体系，解决宿迁农民的后顾之忧，使得宿迁土地流转呈现可持续发展的健康趋势。

建立并完善土地流转的监管机制

明确宿迁政府各部门各自所应负的责任，成立相应的监管小组，建立土地流转的长期有效监管机制，从法律政策方面控制宿迁土地商业化的现象。

另外，还需严格执行“三不得，三禁止”原则，即土地承包经营权人有权将土地承包经营权通过转包、互换、转让等方式流转，未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。

（作者单位：宿迁学院）

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