皖北农村民办中小学学校发展环境分析

张文敏

（淮北师范大学a.教育学院 b.皖北经济与社会发展研究中心 ,安徽 淮北 235000）

引 言

新时期改革开放使许多领域出现了巨大的变化。民办教育的兴起就是教育领域的一个标志性成果。1987年《关于社会力量办学的若干暂行规定》中私人办学首次明确地被视为社会力量办学的一部分。2003年9月《民办教育促进法》标志着我国民办教育发展进入了真正的法治时代。2003年前，每年发布的《全国教育事业发展统计公报》中没有单独出现民办教育的数据，但是从2003年开始，公报中单独将民办教育发展情况进行汇总统计。经过十余年的发展，民办教育学校数量、招生人数均在增长，2015年《民办教育促进法》修正案草案出台，允许民办学校自主选择办学方式，可以登记为营利性法人，极大鼓励了民办教育的积极性，社会资本大量进入教育行业。修改后的《中华人民共和国民办教育促进法》于2017年9月1日起施行。这给民办学校的发展带来更多机会，也将促进民办学校的规范健康发展。

我国地域广泛，各地民办教育发展呈现出较大的差异性。立足于具体地域的环境分析，有利于我们认识民办教育发展的特点，并在国家政策的指导下，制定符合地方特点，满足民众需求的民办教育指导方案。环境分析是指通过对影响组织运行的各种内外因素和作用的评估，引导组织适时采取对策，做出适应环境的动态抉择，以维持组织生存，促进组织健康发展。任何组织的经营活动，都是在一定的管理环境中进行的，受到该地区政治、经济、技术、社会文化的限定与影响。所以，组织的发展应该从对环境的研究与分析开始。

皖北地区一般指淮河以北的淮北、亳州、宿州、蚌埠、阜阳、淮南六市。国土面积约占安徽省的三分之一。该地区多以农业经济为主，总人口约占安徽省的一半，经济发展相对落后，基础教育薄弱，城乡教育质量和数量均差距较大，民办教育的发展在一定程度上缓解了教育需求与供给的矛盾。各级各类民办学校在快速发展的同时，也面临诸多问题。在走访中，笔者记录了一些皖北地区民办中小学校的情况，如学前教育热火朝天，职业培训生存困难；民办中小学负担沉重，学生个性发展受阻；农村民办学校更受家长认可，城市民办中小学则生源有限；优质民办学校数量少；教师多重身份，公、民兼顾；办学随意性强等。总体来看，该地区民办学校发展环境存在外部环境中机遇与威胁并存，内部建设上优势与劣势共显的特点。这些问题在经济欠发达地区具有一定的普遍性，可以为其他类似地区的发展提供一定的参考。

一、皖北农村地区民办中小学学校发展现状

（一）政策扶持，发展快速，但布局及办学形式有待优化

《民办教育促进法》和《民办教育促进法实施条例》使民办学校迎来了一个快速发展期，皖北地区的民办学校数量增加很快。2016年6月公布的安徽省民办学校名单汇总[1]（学历教育学校）中，皖北地区民办学校数量见表1。

表1 皖北地区民办学校数量

皖北六市总计497所，占全省数据的56.4%。其中人口大市阜阳市拥有215所，该市下辖的颍上县18所，阜南62所，临泉82所。宿州市下辖的萧县砀山拥有36所。淮北市33所学校，22所位于濉溪县的各级乡镇或农村，位于市区的只有一所初中，两所小学，另外八所也都位于农村地区。其余如淮南、蚌埠、亳州等情况类似，阜阳市民办学校布局倾向农村基层更是明显。人口众多的农村地区是民办学校发展的巨大市场，布局农村显而易见的好处是可以保证生源，但密度过高的布局一方面造成了教育资源浪费，另一方面也加剧了民办学校的竞争。

就办学形式来看，临泉县82所学校中，有5所普高职高及普通中专，5所九年一贯制，20所初中，52所小学。民办学校多数办学层次主要选择在小学和初中阶段。从公布的名单中，还发现在经济发展较好的淮南、淮北、蚌埠地区，九年一贯制学校成为民办学校形式的首选，高中层次的民办学校数量也有所提高。蚌埠市29所学校中，有11所高中，5所九年一贯制学校，只有2所小学，10所初中，1所普通中专。淮北市33所学校中，有16所九年一贯制，1所十二年一贯制，1所中等职业学校，2所高中，10所小学，3所初中。

调查中发现，由于到县城陪读的成本较高，或担心孩子的安全问题，农村地区很多家长更倾向于选择距离家较近的民办学校，并且如果对选择的学校认可，则希望在这这所学校完成义务教育阶段的学习。阜阳、亳州地区外出务工人员数量大，许多家长则倾向于让孩子在家乡上小学，到小学高年级或初中阶段有条件会随父母外出就读。所以该地区的民办学校每年在生源方面面临很大困扰，不少学校不敢轻易扩建或增加初中招生。总体来看，受人口结构、市场需求等因素影响，皖北地区民办学校中小学增加多，职业学校萎缩，民办高校发展近乎停滞。

（二）政策调整，扩展了发展空间，但不同学校受惠差距大

2003年《民办教育促进法》规定的“合理回报”制度由于没有出台操作办法，民办学校实际运行中营利的做法一直存在争议，这在一定程度上限制了民间资金进入民办学校发展的热情。新的民促法对民办学校按照非营利性和营利性进行分类管理，从法律上破解了困扰民办教育发展的学校法人属性不清、财产归属不明、支持措施难以落实等瓶颈问题。扩展了民办教育发展的空间，明确了民办教育的发展形式，有利于政府落实差别化的扶持政策，促进非营利性和营利性这两类民办学校各安其位、健康发展。

修法的推进对不同教育细分领域影响是不同的。有些细分领域受益程度较高，如幼教、民办高校、国际学校、K12教辅、素质教育、留学中介，会增加社会资金进入这些领域的热情。在民办教育的投资者眼中，幼儿园规模小，只有做成连锁才有经济效应，而高中又有高考，公办学校优势更明显，高校的投资门槛太高，义务教育阶段一直是投资人最乐意进入的领域。但新法提出不得设立实施义务教育的营利性民办学校使不少投资人采取观望态度。

如前文分析，皖北地区民办中小学多数规模小，面向农村家庭，地处偏僻，以义务教育为主，被定位为非营利教育机构，固然可以享受税务、土地相关的优惠，但作为举办者，只能获得工资，并不能获得投资回报，也不能进行资产证券化。而且政府对此类的学校管理将更为严格规范，一些以往以打擦边球形式运作的民办学校，将可能面临更为紧迫的资金困境。再者，新民促法决定不设置统一的过渡期，各地依据法律，从实际出发解决相关问题，一校一策、稳妥处理，这种建议有利于保证分类管理改革平稳推进。但由于地方经济发展的差距，民办教育资源的不均衡，不同地方政策内容、落实等可能存在很大不同。受访的很多民办学校负责人对于扶持政策的真正落实心存疑虑。

（三）潜在市场价值巨大，但民办学校发展潜能低下

走访中，对于为什么选择民办中小学学校这一问题，很多家长都认为，民办学校多采取封闭或半封闭的严格管理，学生可以更专心于学习；民校大多可以提供住宿，能满足有住宿要求的家庭；重视升学，以中考或高考为首要甚至是唯一目标；服务意识强，生活安排周到，与家长沟通更顺畅等，这些都是公办学校不具备的优点，尽管学费贵一些，家长也愿意接受，特别是外出务工人员在经济能力许可的情况下通常会选择民办学校。

民办学校迎合了家长的现实需求，但是却没有意识到随着家长教育理念的转变，支付能力的提高，家长有能力有意愿给孩子更好的教育，类似看管照顾、不重视素质教育的民办学校会被家长逐步放弃。当家长的教育需求提高之后，原有的民办学校经营模式面临挑战。

皖北地区多数民办学校还停留在低层次的办学水平上，缺乏长远目标，没有发展的长远规划和准确定位，急于收回投资，仅求安稳过日子。一些学校以外语教育、武术教育为招生特色，但实际教学中，特色不特。有的民办学校把提高重点高中升学率作为唯一目标，以分数、升学率指导学校的一切工作，忽视学生思想品德和其他方面的培养，极易对学生身心产生伤害，甚至影响其未来发展。相当一部分民办学校没有配备充足的师资，特别是专职管理人员和思想政治工作人员缺乏。有的学校甚至不能将国家规定的课程开设充分，更不必提校本课程的开发；有的学校采用家族式管理，缺乏先进的教育理念、管理理念，人员素质良莠不齐，严重影响办校效果。同时，由于民办教育进入门槛低，地方政府对民办教育的管理和监控尚不健全，也导致一些投机者进入，他们的急功近利有损民办教育的整体形象。

2015年7月，淮北市银安高考补习学校数名核心教师因与学校董事会有纠纷，在开学前离职，致使数百名学生学业受到影响。在阜阳某县调研中，有民众反映有公办教师匿名在民办学校兼职，并且帮助该校招生，甚至是将公立学校学生介绍至民办学校以获取招生收入。实地调研中，很多民办学校教师提到，由于皖北地区总体经济欠佳，民办学校的收入并不像公众想象的高，反而是按企业化经营管理，以上课数量计酬，工作压力极大。教师普遍存在“打工”心理，很多教师感到“身份歧视”“心理自卑”，新入职的大学生流失非常快。新的民促法第三十一条，指出“民办学校应当依法保障教职工的工资、福利待遇和其他合法权益，并为教职工缴纳社会保险费。”“国家鼓励民办学校按照国家规定为教职工办理补充养老保险。”但各地政府能否有强有力的保障措施还有待细则的出台，这也是很多优秀教师不愿进入民办学校的原因。教师队伍的不稳和教育管理理念的滞后成为当地民办学校发展的巨大障碍，直接影响了学校的可持续发展。

（四）民办教育集团化、品牌化，但欠发达地区应对乏力

大型教育集团式的民办教育公司逐渐成为民办教育的发展新趋势。面对激烈的市场竞争，民办学校借助企业的集团经营或连锁经营方式，以规模效应带动教育资源的配置，树立名牌形象，发挥整体优势，较之以往的零散布局，民办教育集团在降低成本、增强效率和竞争力方面有极大优势。2006年新东方教育科技集团成为首家海外上市的教育机构，给我国民办教育的发展提供了新思路。全通教育、达内教育、昂立教育和枫叶教育先后在不同地区的资本市场上市。随着教育市场的繁荣，民办学校从早期的杂牌混战，再到大浪淘沙，品牌效应逐渐形成，一线城市尤为明显。

皖北地区多数民办学校规模小，资金有限，缺乏专业管理，很少有品牌、连锁意识。外地成规模的民办教育集团正在不断在全国范围内布局，借助品牌优势，进入经济欠发达地区后，很容易得到民众认可，对原有的民办学校形成冲击。2016年衡水中学进入安徽市场，蚌埠市固镇县引入毛坦厂中学等事件可见一斑。

欠发达地区民办学校的困境还反映在同行竞争加剧，资金来源渠道少。近年来，经济发展整体趋缓，许多投资方将目光投向了民办教育，并且因为地方政府对民办学校管理的不规范而获利颇丰，刺激了更多的人投资于这个领域。一些投资人选择了相对进入门槛低的小学阶段办学。安徽省教育网公布的2015年具有招生资格的民办学历教育学校名单中，涡阳县有39所，2016年则是48所。一年中，增加了9所学校，2所为九年一贯制，其余7所为小学。皖北其他地区也是如此，增加的多数为小学层次的民办学校。胡卫、董圣足等的研究发现，以“创办者少量投入，学费滚动发展”为主的民办学校占总样本的60.38%，“以企业或个人投资为主”的学校占29.25%。[2]这说明我国民办学校是以创办者投入及学费收入为经费主要来源的，捐资资金和其他社会投入所占比重极低。

另一个问题值得关注，许多民校提到债务问题。或是因为借钱办学，资金缺口大，办学成本上升快，或是因为盲目升级硬件，或是因为财政支持力度有限，金融信贷政策偏紧，部分民校负债率较高，甚至涉及民间借贷风波。2017年最新颁布的《淮南市民办义务教育学校设置基本标准》第十六条规定：校舍、设备达到设置标准后，学校还应当有相应数额的运转资金：农村小学不低于30万元，城市小学、农村初中不低于50万元，城市初中不低于100万元。[3]其他各地市在这方面的规定相差不大。实地了解发现，不少农村学校，特别是小学，流动资金很难满足要求。但学校负责人对实际流动资金情况讳莫如深，很难了解到真实情况。检索各地新闻，可以看到有关民校因资金问题陷入困境的报道，为未来的发展埋下了隐患。

究其原因，民办学校主动适应市场需求和服务经济社会发展的机制尚未形成。许多民办学校仍将主要精力放在要政策和招生指标上，忽视提升内涵、凝练特色、优化人才培养结构等工作。欠发达地区的民办学校管理者应将目光投向长远发展的战略规划，树立品牌意识，以质量立校。

二、优化皖北农村地区民办中小学发展环境的思考

从以上分析可以看到皖北地区的社会环境，特别是经济环境对当地的民办学校产生了极大的影响。民办学校不仅面临着外部环境中的某些变化所带来的巨大机遇，同时也要面对随之而来的压力和风险。民办学校应理性分析自己的优势和不足，借政策东风、经济发展机遇，从提升自我实力入手，夯实发展的基础。

（一）自身发力是民办学校生存发展的首要条件

首先，民办学校的创建者和管理者应不断学习，提高自身能力，创新教育理念，坚守价值取向。民办学校的管理者应当在遵守教育基本规律的前提下，遵守经济规律。从现实来看，如何平衡好民办教育逐利与公益之间的矛盾，是民办学校破解办学之困的关键，而这一点主要在于民办学校的管理者，特别是出资人的教育理念。当前，新修订的《中华人民共和国民办教育促进法》《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》以及《中共中央国务院关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》出台，对从事民办教育的人员发展提供了很好的契机，带来诸多启示。随着当地民众教育需求的变化，民办学校应主动调整发展战略，逐步将教育资源从低端供给向高端供给转变，争取从原来的补充性资源向优质特色资源转变。

其次，提升课程教学竞争力，建设优质师资队伍是民办学校发展的基础。

民办学校的质量观应着眼于学生的学业质量、发展质量和生命质量，而不是简单的经济收入、办学规模、运营成本等经济指标。为了有效提高教育质量，需要民办学校在管理人员、师资建设方面增加投入，转变观念，以专业精神和专业态度来进行学校管理。把办学理念转变成学生现实发展必须依托学校的课程与教学，只有聚焦在学校的课程建设上，不断打造自己课程教学的核心竞争力，深化课程体系、教学内容、教学方法改革，才能让民办学校真正进入内涵建设的新阶段。

再次，应积极利用新技术，不断完善创新办学模式。互联网技术的蓬勃发展给民办教育带来巨大的竞争压力，同时也是巨大的机遇。我国《教育信息化“十三五”规划》中提到：构建网络化、数字化、个性化、终身化的教育体系，建设“人人皆学、处处能学、时时可学”的学习型社会，培养大批创新人才。民办学校应抓住机会，加快教育信息化建设并推进线上线下相结合的办学模式。优化教育信息化基础环境，借助技术的力量使自己的教育资源更好地满足社会需求，同时也为自己的发展拓宽渠道。更要充分利用现代新技术和丰富的数字资源，深化教育教学改革，创新教学模式，可以有效减少因地域经济落后而带来的教育资源匮乏。

最后，无论民办学校选择了公益性还是营利性路径，认真研读新法新政，构建高效的组织结构，建立健全内部治理机制，善于借力都是民办教育发展的重要支持。新法新政凸显了党对民办学校的政治领导地位，这就要求民办学校要把党组织建设有关内容纳入学校章程，还强调要健全资产管理和财务会计制度，应明确在存续期间民办学校的各类资产，不得侵占、挪用、抽逃。这些新规对于皖北地区的民办学校来说，意味着许多民校要摆脱原来家族式的管理模式，走科学规范之路，自觉依法、规范、诚信办学。借国家和地方政策的东风，积极寻求外界的合作也是皖北地区优化民办教育的重要方法。例如，阜阳市引入优势品牌安徽追梦教育集团落户，积极向阜阳及皖北引进先进教育理念，将建成辐射阜阳周边约100公里半径的高品质学校。[4]

（二）政策扶持是民办学校生存发展的根基

民办学校和公办学校的差别只是办学主体的不同，在公益性和服务性方面两者并无差别。但实际上各界对民办学校的歧视仍然存在，经济欠发达地区尤为明显。消除并纠正对民办学校的各项歧视性政策，从制度上确保民办学校与公办学校的平等地位，在外部环境上给民办学校提供保障。

首先，地方教育行政部门要探索管理方法，优化民办教育治理环境。面对新政新法，地方教育行政部门不仅要面对上级教育行政部门的改革安排，又要就有关政策与其他部门进行协作，还要面对民办学校的各种利益诉求。因此，地方教育行政部门的观念和能动性将起到关键作用。以正式出台法律的形式规定设立营利性的民办学校，这种突破性的规定对于地方政府来说，管理上如果不能及时跟进，有可能影响民间资金进入民办教育领域。

其次，民办学校运行管理中应重视市场取向。认真学习新民促法及配套文件，可以发现，许多条款都是典型的市场化改革举措，这意味着坚持和深化市场取向的改革今后依然是国家发展民办教育的基本指导思想。例如以民办学校的价格为例，各地(省、自治区、直辖市)将会根据当地的省情在“自主定价”“最高限价”和“成本加成”三种模式之间进行选择。很多方面的政策从制定到实施到检查评估都由地方落实，这就给了地方极大的制度创新空间。民间资本将会更加明显地沿着政策优惠路径流动。

再次，要加强对民办学校的监管，教育不能为逐利的资本左右。无论是哪种类型的教育，都天然具有公益性。即使是营利性民办学校，也只是在学校性质、发展模式上有区别，并不能否认教育公益性的存在。从这个角度来说，我们固然要坚持市场取向，更要加强对民办学校的监管和规范管理，不能让教育被逐利的资本所绑架。例如蚌埠市今年通报了11所民办学校违规情况，针对招生、学籍、教学等方面出现的问题提出限期整改意见。[5]民办学校只有依法规范办学，才能健康发展。总体来看，主管部门要改变现实中监管越位、缺位的现象，对市场主体的进入、退出、资质、收费、运营、办学、质量等进行监督、管理，形成规范有序、运转协调、管理高效的政府市场监管体系。例如建立和完善民办学校年度检查和年度报告、信息强制公开等制度；实行“黑名单”管理，面向社会公布，并建立违规失信惩戒机制，加大违规办学的成本，以强化民办学校的规范意识，让民众有知情权，增强民办教育市场的竞争性。

[1]安徽省民办学校名单汇总（学历教育学校）[EB/OL].(2016-06-13)[2017-04-20]http://zw.anhuinews.com/system/2016/06/13/007382236_02.shtml.

[2]胡卫，董圣足，方建锋.民办学校资金来源及债务情况调查[J].教育发展研究,2012(21)：14-19.

[3]关于印发淮南市民办学校设置基本标准的通知[EB/OL].(2017-03-13)[2017-05-10]http://www.huainan.gov.cn/49 71293/15077894.html.

[4]阜阳追梦中加实验学校项目已正式签约[EB/OL].（2017-10-17）[2017-11-10]http://www.rx365.cn/anhui/20171016/44347.html.

[5]蚌埠：这11所民办学校规范办学被点名通报[EB/OL].（2017-10-06）.[2017-10-20]http://www.sohu.com/a/19659 9277_690936.