电网建设项目用地与矿业权用地重叠政策研究

一

云南省矿产资源丰富，矿产种类齐全，具有“有色金属王国”美誉，矿业经济是省政府确定的五大支柱产业之一，电网工程建设项目压覆矿业权是难以避免的，建设方要做的工作是尽量减少压覆重要矿产资源。

为较妥善地处理因电网建设项目用地与矿业权用地重叠所引发的电网建设项目压覆矿业权补偿问题，保障电网建设项目依法合规顺利推进，南网云南电网建设分公司（以下简称建设分公司）成立了“电网建设项目用地与矿业权用地重叠政策研究”课题组，通过对贵州、山西、内蒙古三个省的情况实地调研，结合云南省实际情况，提出了处理电网项目与矿业权重叠的措施建议，并积极探索依靠政府开展压覆矿补偿谈判试点工作，在兰坪县、巍山县均取得了较好效果。

归纳起来，内蒙古自治区、贵州省、山西省的主要经验为：政府支持、技术支撑、责任互免三个方面。

政府支持

国土资源部印发《关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发〔2010〕137号）后，三省（区）国土资源主管部门都予以转发，山西、内蒙古在国土资发〔2010〕137号文的原则规定基础上，结合本省（区）的具体情况，就各级地方政府在协调处理建设项目压覆矿业权事务中的职责和补偿范围作出了补充规定。

内蒙古自治区的主管部门在文件中明确提出的两项政策，既有原则性，又便于操作，值得借鉴：

当矿业权人“拖延签订压覆协议，导致建设项目用地报批不能及时组件的，特别是国家、自治区重点建设项目，由盟行署、市政府负责协调解决，并出具限期协调解决签订压覆协议，积极采取措施防止因压矿纠纷引发群体事件和安全生产事故的承诺函，可作为办理压覆矿产资源审批的依据”，有效地提高了电网建设项目用地报批的效率。

“所压覆区域涉及矿产资源储量的，依据压覆矿业权区域内原核实保有资源储量（即扣除已消耗资源储量），按其在当时缴纳的价款和资金占用费计算，并分担压覆区域勘查投入”的原则进行补偿的政策规定，既没有违反国土资发〔2010〕137号文的原则规定，又简单明了，便于操作。

技术支撑

山西省和内蒙古自治区推广运用“大板基础”和“塔杆可调式基础”有选择地在塔基上安装“基础倾斜在线监测装置”保证了电网线路的安全运营。

贵州省在电网设计选线阶段就尽最大可能收集到完整、详细的地质勘查资料和采矿设计资料（至少应包含矿山储量核实报告等地质资料），认真分析采矿权范围内矿体分布及储量类别的情况，尽量做到输电线路虽然是在采矿权范围内通过，但不压覆矿体，或者只压覆储量类别低的矿产资源。

责任互免

责任互免指电网建设方与矿业权人签订“免责协议”。协议约定电网建设方与矿业权人各自按规程开展工作，电网建设方不就线塔倾斜或者倒塌追究矿业权人的责任。

二

根据与云南省内有关单位座谈获得的信息和建设分公司在处理压覆矿业权补偿实务中的体会，云南省压覆补偿的主要难点是：

科学合理确定压覆区难

电网工程从表面看，架空电力线路是一个线状工程，但从用地角度，实际上只有塔基才涉及用地，塔基之间的架空电线并不涉及用地，因此，电网工程是明显的点状工程。

但是在实务中，人们通常想当然地将电网架空路线投影至地面的范围也理解为电网建设用地，承担压矿调查评估的单位按照云国土资〔2010〕399号文“调查范围一般为建设项目征地外延50米～100米范围”的规定，将架空线路下方不涉及用地的范围也纳入压覆矿产资源的调查范围，形成了所谓的“线压覆”。

这种情况，往往造成压覆区范围过大，既不利于矿产资源合理开发利用，又加大了压覆补偿的难度。为叙述方便，下文中将这种情形称为“过度压覆”。

在这种“过度压覆”的氛围下，科学合理地确定压覆区就成为处理压覆补偿的一大难点。

公正合理地确定补偿金额难

虽然国土资发〔2010〕137号文和云国土资〔2010〕399号建设项目压覆矿业权矿产资源的补偿范围作出了原则规定，但是这些规定过于“原则”，从不同的角度，对文件中的“补偿范围”理解有很大的差异，执行起来难度很大。

解决这一难点的关键在于制定便于操作的、具体的压覆补偿标准。

签订压覆补偿协议难

压覆补偿协议是指电网建设方与矿业权人就电网建设项目压覆矿业权一事，由建设方给予矿业权人一定经济补偿的协议。

签订压覆补偿协议的前提是电网建设方与矿业权人就压覆区范围与补偿金额达成一致意见。

在“科学合理地确定压覆区”和“公正合理地确定补偿金额”这两个难点没有突破的情况下，达成压覆补偿协议自然也非易事。

以上三个难点中，“签订压覆补偿协议难”是表现形式，本质上是现行政策和社会氛围没有解决“科学合理地确定压覆区”和“公正合理地确定补偿金额”这两个难点。

在社会经济生活中，各经济主体在法律框架内博弈，谋求自身利益最大化，是市场经济的客观规律。由于电网建设项目压覆矿业权矿产资源补偿法律关系的特殊性，需要从政策上厘清界定压覆区的技术要求和具体的压覆补偿标准。

三

根据国家有关政策法律的规定，结合云南省实际，针对前述补偿工作的难点，参考内蒙古、贵州、山西的经验，建设分公司提出科学界定压覆区、合理确定补偿范围两个方面的决策建议。

科学界定压覆区等与电网建设压覆矿业权补偿相关的区域

压覆区是在处理建设项目压覆矿业权事务中经常使用的一个概念。迄今为止，无论是学术界，还是实务界，都没有对此概念给出较明确的定义。

本文从既保护电网设施的安全，又有利于合理利用矿产资源的角度，综合民法、矿法、电力保护法，以及相关政策规定，将压覆区定义为：经调查评价后，确认因电网建设项目用地导致不能勘查开采矿产资源的范围。

在处理电网建设压覆矿业权事务中，与压覆区相关的区域还有调查区、保护区、重叠区等。

1.压覆区界定

如前所述，压覆区是指经调查评价后，确认因电网建设项目用地导致不能勘查开采矿产资源的范围。

经技术论证，并经主管部门核准为“不作压覆处理”的，不能界定为压覆区。

2.调查区界定

根据《云南省国土资源厅关于进一步规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》（2010年，云国土资〔2010〕399号）“建设项目选址前，建设单位应分别向省、州（市）、县（区、市）各级国土资源行政主管部门查询拟建项目所在地区的矿产资源规划、矿产资源分布和矿业权设置情况。调查范围一般建设项目征地外延50米～100米范围，特殊项目由建设单位确定调查范围”的规定，电网建设项目的建设方应当调查建设项目征地外延50米～100米范围内的矿业权设置情况和压覆矿产资源情况，并形成压矿报告，报国土资源主管部门批复。

结合电网建设的实际情况，调查区以电力建设项目征地（塔基、变电站用地）外延60米为宜，特殊情况下，由电网建设方根据电网设计数据提出。

3.保护区界定。

本报告所称保护区是指按照法律、法规的规定设立的电网设施保护区。电网设施保护区的设立和保护措施是强制性法律规范，必须予以遵守。

保护区应当按法律规定予以界定。

4.重叠区界定。

重叠区指前述压覆区、调查区、保护区等区域与矿业权人登记的勘查区块范围或者矿区范围在水平投影上相重叠的区域。

界定重叠区的作用主要是能从总体上明了建设项目与矿业权之间的空间位置关系范围。

5.几个区域的相互关系。

压覆区、调查区、保护区、重叠区是几个既有联系又有区别的概念。

合理确定补偿范围

根据《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（2010年9月8日，国土资发〔2010〕137号）和《云南省国土资源厅关于进一步规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》（2010年，云国土资〔2010〕399号），结合电网建设的特点，我们按输电线路是否压覆矿产资源提出以下几种情形的处理建议：

1.未压覆矿产资源：即无法查到或矿权人无法提供经过行政主管部门评审备案的储量报告的矿权（包括探矿权和采矿权），均不予补偿；但须与矿权人签订同意路径的协议。

2.压覆矿产资源：即经查询或矿权人能提供经过行政主管部门评审备案的储量报告的矿权（包括探矿权和采矿权），可采取两种方法处理：

与矿业权人签订“免责协议”；若矿权人不同意签订“免责协议”，则按照399号文件进行补偿：

（1）探矿权。

原则上依据压覆探矿权区域内原核实保有资源储量，按其在取得探矿权时缴纳的价款和资金占用费计算，并分担压覆区域探矿权人投入的勘查资金确定补偿范围。

（2）采矿权。

原则上依据采矿权区域内被压覆资源储量在当前市场条件下所缴价款费等相关费用和被压覆的矿产资源分担的已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失进行补偿。

“被压覆资源储量在当前市场条件下所缴价款费”可在当地采矿权价款基准价的基础上，按一定的调整系数计算确定。

3、已经过期的矿业权：已经过期的矿业权指截至电网建设工程压覆矿产资源调查评估报告获得国土资源主管部门批准日，矿业权人持有的《勘查许可证》或者《采矿许可证》上记载的有效期已经届满，矿业权人未向国土资源主管门提出办理延续登记的矿业权。

对于已经过期的矿业权，不予补偿。

4、正在办理延续登记的矿业权：正在办理延续登记的矿业权指截至电网建设工程压覆矿产资源调查评估报告获得国土资源主管部门批准日，虽然矿业权人持有的《勘查许可证》或者《采矿许可证》上记载的有效期已经届满，但是国土资源主管门已经受理矿业权人提出的矿业权延续登记申请。

正在办理延续登记的矿业权按有效矿业权对待。

进一步完善相关政策的建议

针对当前压覆补偿工作的难点，建议各级人民政府及主管部门进一步完善相关政策：

1.进一步明确各级人民政府为协调电网建设补偿工作的协调主体。

建议进一步明确各级人民政府作为协调电网建设补偿工作协调主体，并明确规定其主要职责为：向矿业权人宣传电网建设对国民经济发展的意义和国家有关建设项目压覆矿业权补偿的政策；召集未压覆其矿产资源的矿业权人限期签订同意路径的协议，召集压覆其矿权的矿权人与电网建设方就补偿事宜进行协商并出具限期协调解决签订压覆协议。

2.明确地方政府的“承诺函”可作为办理压覆矿产资源审批的依据。

明确规定当矿业权人拖延签订压覆协议，导致建设项目用地报批不能及时组件的，由县（市）政府负责协调解决，并出具“承诺函”，承诺限期协调解决签订压覆协议，积极采取措施防止因压矿纠纷引发群体事件和安全生产事故。此“承诺函”可作为办理压覆矿产资源审批的依据。