福建省社会资本举办医疗机构政策措施分析

2018-01-19蒋剑

中国医疗管理科学 2018年1期

蒋剑

在党中央国务院印发的《深化医药卫生体制改革的意见》[1]中明确提出“鼓励和引导社会资本发展医疗卫生事业。积极促进非公立医疗卫生机构发展，形成投资主体多元化，投资方式多样化的办医体制。形成公立医院与非公立医院相互促进，共同发展的格局。”福建省作为对台综合实验区、自由贸易实验区、“一带一路”21世纪海上丝绸之路起点、国家级深化医药卫生体制改革综合试点省份，积极落实和推进社会办医相关政策措施。本文对福建省自2003年以来出台的有关鼓励和引导社会资本办医方面的政策措施进行分析，回顾福建省社会资本举办医疗机构的发展历程，总结福建省社会资本办医的经验和做法，以进一步推动福建省社会资本办医的发展。

1 基本概况

促进和加快社会资本办医是福建省落实深化医药卫生体制改革，优化卫生资源配置，满足人民群众多层次多样化卫生服务需求的重要举措和途径。2003年，福建省出台了《关于加快发展民办医院的若干意见》[2]，首次提出民办医院的概念。此后10余年时间里，福建省按照党中央国务院的部署，严格落实深化医药卫生体制改革的总体要求，出台政策意见等，积极推进社会资本办医工作。尤其是2010年以来，福建省委、省政府，省委办公厅、省政府办公厅、省卫生和计划生育委员会（原省卫生厅）、发展改革委、财政厅、人力资源和社会保障厅、银监局、医疗保障管理委员会办公室、民政厅、公务员管理局、省直机关事务管理局等部门或单独或联合出台鼓励和引导社会资本举办医疗机构的专门政策或综合配套措施，初步构建起制度较为完善、职责较为清晰、分工较为明确、保障较为有力、程序较为便捷的社会资本办医政策体系，有效促进了全省社会资本办医事业的发展。

2 做法

通过对政策的梳理，福建省在鼓励和引导社会资本举办医疗机构，促进和加快社会资本办医发展方面，具有鲜明的特色和优势。

2.1 创新社会资本办医机制体制

早在2001年，福建省就开始着手研究民办医院的发展问题，当时福建省卫生经济学会成立调研组对福建省民营医院建设、运营、发展等问题进行调查研究[3]。10余年来，福建省在机制体制方面不断创新，先后针对社会资本办医的发展空间、投资领域、行业性质、设置审批和执业登记、优惠政策、执业环境、保险定点等方面出台一系列的政策措施。较早制定扶持民营医院发展的政策，针对民营医院在立项征地、准入审批、银行信贷等方面存在的不公平待遇，提出21条具体规定支持民营医院发展，消除阻碍社会资本举办医疗机构发展的政策障碍[4]；首次提出社会资本办医的“三个25%”原则，即在医疗机构设置规划中为社会资本办医预留25%的举办空间，预留25%的发展床位，预留25%的大型设备配额[5-6]；探索由公立医院对口帮扶社会资本办医，提升社会资本办医的服务能力和管理水平，开创了福建省社会资本办医的新局面，促进了福建省社会资本办医发展[7]。

2.2 拓宽社会资本办医的宽度和广度

10余年来，福建省社会资本办医领域从严格管理、实行有条件准入，到放宽准入范围、优先考虑社会资本[8]，再到可以自主选择投资领域、法未禁止即可[9]；审批程序从省级卫生行政部门统一审批，到下放审批权、实行分级审批[10]，再到深化“放管服”，取消部分审批事项、简化审批流程、提高审批效率[11]；发展环境从处处受限、举步维艰，到落实平等地位；在职称评定、科研课题申报、成果评价、重点专科建设等具体项目上享有与公立医院同等待遇[11]，再到省级财政设立专项财政补助资金扶持社会资本举办的非营利性医疗机构建设和发展[12]。总之，福建省社会资本举办医疗机构的宽度和广度不断拓展深化，社会资本办医积极性得到极大发挥，社会资本办医活力得到极大激发。

2.3 加强社会资本办医的行业指导

2003年福建省开始对医疗机构违法行为实行记分管理，首次将民营医院的违法行为纳入统一管理，以规范社会资本举办的医疗机构的执业行为[13-14]；根据社会资本举办的医疗机构发展和运营状况，建立民营医院评价评审制度，对民营医院实行标准化医疗质量管理与评价，建立严重违法的医疗机构及从业人员退出机制，制定评价方案对民营医院在依法执业、医疗质量、医院管理、诚信服务等方面开展评价检查，强化规范、依法、诚信执业[15]；为了实现全行业良性有序发展，2004年成立福建省医院协会民营医院管理分会，成员由全省三级公立医院、民营医院专业性强、具有一定社会地位的医院管理、医疗质量管理、医疗安全等方面的专家和社会诚信监督员等组成，定期对民营医院开展全行业、全范围的行业监督，为促进民营医院的科学化管理，强化民营医院的规范化运营，提升民营医院的自律和维权发挥了重要作用。

3 成效

自2003年以来，尤其是深化医药卫生体制改革以来，福建省社会资本办医迎来了快速发展机遇期，经历了从弱到大，从大到盛，从盛到强，从强到精的发展历程。

3.1 社会资本举办医疗机构政策不断完善

经过多年的实践和探索，福建省社会资本举办医疗机构的政策措施不断完善，方式方法更加灵活，集中体现在“六个率先”上，即率先出台扶持社会资本办医的政策，2002年即出台了相关措施；率先在设置规划和发展规划中提出为社会资本预留25%的办医空间；率先提出公立医院与社会资本办医的对口支援和合作方式；率先将民营医院违法行为纳入全省统一管理，规范民营医院诊疗行为；率先建立民营医院的评审评价制度，提升民营医院的医疗质量和医疗安全；率先建立民营医院的行业组织——福建省医院协会民营医院管理分会，加强对民营医院的行业指导。

3.2 社会资本举办的医疗机构体量更具规模

历经10余年的发展，在各项政策和措施的鼓励下，福建省民营医院从2001年的17家发展到2016年的325家，增长了近20倍，占全省医院的55.08%；床位规模从2001年的1 065张发展到2016年的23 357张，增长了近22倍；其中拥有100张床位以上的民营医院260家，占到民营医院的80%[3,16]，增速高于全国平均水平和绝大部分省市，100张床位以上规模医院占比明显高于全国14.02%的水平[17]。此外，2017年福建省筹建的民营医院达40家，可落实床位10 000余张，社会资本办医正逐步呈现规模化发展。

3.3 社会资本举办的医疗机构结构更趋合理

近年来，福建省社会资本办医的结构不断趋向合理，与早期民营医院大多集中在性病类、男性专科、不孕不育等专科医院相比已有了很大的转变。据2016年的统计数据[16]显示，在全省325家民营医院中，综合性医院已占到1/3强，中医（中西医结合）医院、康复医院、口腔医院、儿童医院、肿瘤医院等各类专科医院均有一定程度发展，社会资本办医正逐步呈现多元化格局。

3.4 社会资本举办的医疗机构行为更趋规范

在外部加强监督，内部加强管理的努力下，民营医院的医疗行为、医疗质量、医疗安全越来越规范合理，曾经虚假广告、夸大病情、过度治疗等“坑、蒙、拐、骗”现象[18],得到根本扭转，“合理用药、合理检查、合理治疗”正成为众多民营医院的不懈追求，人民群众的信任感不断提升，民营医院的诊疗业务量从2001年的11.8万人次上升到2016年的903.7万人次，增长了76倍多[16]，占同期全国民营医院诊疗人次的2.15%，增长明显高于全国平均水平[17]，社会资本办医正逐步呈现规范化管理。

3.5 省属公立医院与社会资本合作办医迈出坚实步伐

在公立医院帮扶社会资本办医的基础上，福建省进一步提出省属公立医院与社会资本合作办医的思路。2017年3月，福建省首家省属公立医院（省妇幼保健院）与社会资本合作举办的福州伽禾妇产医院开业，标志着福建省属公立医院与社会资本合作办医迈开了步伐，省属公立医院可以利用自身资源、技术、声誉等优势，通过股权合作、托管、特许经营等方式，与社会资本进行合作办医，其中，采用股权合作形式的，可以依据股权比例，享有权益、承担责任；采用托管形式的，公立医院提供人才、技术支持，并收取一定的管理费用；采用特许经营模式的，公立医院将自身资源授权社会资本使用，双方按合同约定的模式经营，并收取一定的使用费用[19]。总之，社会资本办医形式更加多样，方式更加灵活，保障更加有力。目前，福建医科大学附属口腔医院新院、福建中医药大学附属人民医院自贸区分院、福建省级机关医院荆溪医院、福建医科大学附属第二医院东海院区等新建医院均有意向引入社会资本合作，直接吸引社会资本投资达32亿元，社会资本办医正逐步呈现创新性运作。

4 讨论与建议

多年来，虽然福建省民营医院发展迅速，但实际工作中，仍存在一些不利于社会资本办医的障碍和不利因素。

4.1 社会资本办医“玻璃门”仍然存在

在实际中，限制社会资本办医的条条框框尚存，社会资本举办医院的门槛仍然存在，对“法无禁止即可”的政策精神理解不到位，尤其是在涉及社会资本可进入领域、审批流程、办医程序等方面设置障碍，严重阻碍社会资本办医的发展。因此，建议行政主管部门一方面加强政策的宣讲和培训，提高社会资本办医政策措施的知晓率和透明度，另一方面应加强政策落实的督导检查，提高政府部门执行力，进一步完善和优化社会资本举办医疗机构的外部环境。

4.2 社会资本办医的空间还有待提高

几十年来，在一系列利好政策和措施的刺激和推动下，福建省的民营医院有了迅猛的增长，体量和规模都有了极大的提高，但是，与公立医院相比，民营医院的服务供给能力未得到有效释放和扩张，民营医院的市场地位仍处于弱势，无法与占据绝对垄断地位的公立医院公平竞争[20]。据2016年的统计数据[16]显示，民营医院床位规模仅占全省床位的15.02%，诊疗服务人次也仅占全省的9.37%，这一现状与我省25%的发展目标尚存有差距。因此，建议行政主管部门进一步放松管制，进一步破解社会资本办医“人、才、物”发展的制约因素，进一步激发社会资本办医的意愿，有效促进民营医院服务能力的提升[21]。

4.3 社会资本办医人员待遇有待落实

人才短缺是制约民营医院发展的最关键因素[22]，虽然福建省鼓励和引导社会资本办医的多项政策中都强调民营医院在职称评定、科研课题申报与成果评价、学科带头人认定、人员编制等人才发展方面享有同公立医院同等待遇，但在实际中往往因缺乏可操作性、可执行的措施，导致政策难以落地。因此，建议行政主管部门加快思想解放，进一步松绑医务人员，尽快出台民营医院医务人员职称评定、学科带头人认定等的具体实施细则或工作方案，打破编制束缚，为社会资本举办的医疗机构发展提供人才保障，促进民营医院发展。

[1]中共中央国务院.关于深化医药卫生体制改革的意见[S].2009-03-17.

[2]福建省改革开放办公室，福建省财政厅，福建省卫生厅.关于加快发展民办医院的若干意见[S]. 2003-02-23.

[3]福建省卫生经济学会民营医院调查研究组.福建省民营医院发展趋势调查研究报告[C]. 2002年福建省卫生经济课题研究讨论会议，2002.

[4]佚名.福建省出台加快民办医院发展的若干意见[J].中国卫生资源，2003, 6(2) : 72.

[5]福建省人民政府. 2011～2015年福建省医疗机构设置规划[S]. 2011-01-10.

[6]王佳佳.福建社会办医步入新时代[J].中国医院院长，2016, 4 : 29.

[7]福建省卫生计生委.福建省公立医院支援社会办医指导意见[S]. 2015-11-19.

[8]福建省人民政府.关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的实施意见[S]. 2011-01-10.

[9]福建省人民政府办公厅.关于进一步落实鼓励和引导社会资本举办医疗机构的实施细则[S]. 2012-08-16.

[10]福建省卫生厅.福建省社会资本办医疗机构审批和分类登记实施办法[S]. 2014-09-17.

[11]福建省人民政府办公厅.关于加快推进社会办医的若干意见[S]. 2015-08-11.

[12]福建省财政厅，福建省卫生计生委.福建省社会资本举办医疗机构省级财政补助资金管理暂行办法[S]. 2015-11-25.