困境与方向:温州老年教育发展路径探索
2018-01-17黄小云
黄小云
(温州城市大学,浙江 温州 325000)
人口老龄化已经成为当今社会不容忽视的问题。早在1999年,我国就提前进入老龄化社会,目前我国成为世界上老年人口最多的国家。2013年我国60岁以上老年人口为2.02亿,占总人口的14.9%;2014年老年人口为2.12亿,占总人口的15.5%;2015年老年人口为2.22亿,占总人口的16.1%。预计到2025年,我国老年人口将达3亿,至21世纪中叶,老年人口将达到峰值,超过4亿。目前,浙江省的老年人口也处于持续快速增长状态。2006年,全省老年人口总数为674.26万人,2014年达到945.08万人,2015年达984.03万人。9年间,老年人口净增近310万人,老龄化系数也由14.55%增长到20.19%。面对人口老龄化的现实与形势,妥善解决人口老龄化带来的社会问题,事关国家发展大局,事关百姓福祉。而老年教育作为未来养老事业的灵魂和精髓,在应对人口老龄化的过程中起着不可忽视的重要作用。然而,当前全国各地的老年教育“一票难求”,甚至有些地方出现了上“老年大学”比上“大学”还难的状况,如何突破这种困境与局面,成为未来老年教育发展的追求与目标。温州自然也不例外。
一、温州老年教育的发展现状
温州市现辖鹿城、龙湾、瓯海、洞头4区,瑞安、乐清2市(县级)和永嘉、平阳、苍南、文成、泰顺5县。全市有67个街道、77个镇、15个乡、5 405个建制村、381个居委会(含社区)。温州市是浙江省人口最多的城市,截止到2016年底,温州市60岁以上的老年人口达139.6万人,占总人口数的16.99%,略高于全国老龄化水平。相比浙江其他地区而言,温州市老龄化程度最低,但老年人口基数较大(排在第二位,位居杭州之后)。但这也恰恰给温州老年教育发展提供了机遇。从整体上来讲,温州老龄化的趋势发展较快,需要引起重视,及早应对,给应对老龄化留出足够的时间与空间。而应对老龄化社会,作为终身教育“最后一公里”的老年教育不可或缺,如图1所示。
目前,温州开展老年教育的机构数量可观,市本级有温州城市大学和民政(老龄)系统的温州老年电视大学;县(市、区)级有组织部门的老年大学和民政(老龄)系统的老年电视大学分校等等。但从现实老年教育的开展情况来看,规模还偏小。许多地方是多位一体的办学方式:既是社区教育办学场所,又是老年活动中心活动场所;既是村级组织的办公场所,又是老年人协会活动场所,实际功能发挥较弱。许多老年教育机构或场所隶属不同部门,部门之间缺少协作与配合,老年教育的开展各自为政,缺乏统一的规划与运作,出现散、乱及参差不齐现象,如表1所示。
表1 2016年温州各县(市、区)老年学员数
表中的数字反映老年大学开展老年教育的规模(可能部分机构所开展的老年教育未纳入统计,但规模不会太大),远远不能满足社会老年人教育需求,老年学员的入学率比仅为11.7%。就目前温州老年教育运行现状来看,仍然存在着许多体制、机制上的障碍。
二、温州老年教育的发展困境
1.顶层设计构思较好,统筹落实遭遇阻碍
面对快速发展的人口老龄化趋势和广大老年人对老年教育的需求,位于经济发展前沿的温州的老年教育理应得到更多的经济支撑,从目前来看,温州的老年教育在体制改革上比许多地方领先一步。除了把老年大学从老干部局中剥离出来外,还通过整合温州广播电视大学、温州社区大学等办学资源组建了温州城市大学,承担起老年教育总校职能,建设老年教育服务中心、指导中心和科研中心。为此,市级层面还成立了由市政府分管副市长担任主任、相关部门担任副主任单位及成员单位的终身教育管理委员会,进一步统筹协调终身教育事业发展。这种顶层设计构思有利于充分调动各方资源,推进老年教育事业开展。但由于缺乏制度性的规范与约束,这种统筹协调机制尚未发挥作用,没有形成合力。从体制、机制上来说,更缺乏一种由上而下的指导性法规与政策,无法从市级层面全盘统筹。温州城市大学作为温州老年教育总校,对其他老年教育机构也缺乏有效的指导与引领。
2.机制协调路径不畅,管理权责难以划分
老年教育的发展需要顺畅的机制流程。根据温州市委办公室、市政府办公室《关于印发〈温州城市大学组建方案〉的通知》内容,温州各县(市、区)要根据本方案,并参照温州城市大学的组建做法,整合社区教育、老年教育及电大相关资源,统一挂城市学院牌子,进一步推进终身教育事业发展。虽然这种体制有利于推进老年教育事业的整合与发展,但实际情况却偏离了预先设想。各县(市、区)推进进度不一,办学模式差别较大,资源整合效果各不相同,尚未发挥其应有作用,导致老年教育事业协调机制不畅,各部门在老年教育方面的职权划分也无从谈起,缺乏一种有效的政府主导、多方协同的参与机制,必然会影响老年教育事业的全面发展。
3.公平理念深入人心,教育运行尚存不公
教育要发展,根本靠变革。要以体制改革为重点,鼓励地方和学校大胆探索和实验,加快重点领域和关键环节的变革步伐。当前,老年教育创新的重点是办学机制和管理模式的变革。老年大学起源于福利教育,为老干部服务。新形势下,要进一步统筹城乡老年教育的协调发展,要把更多的资源倾向于更弱势的地区。当前老年教育“一票难求”,不能把国家的财力倾向于部分人,而应投向大众。从实际情况来看,经济条件差的地区,老年人更难享受老年教育的惠及。不仅如此,老年教育由于缺乏有效的毕业制度,有些老年人长期占用有限的老年教育资源,使其他想参加老年大学的老年人“无门可进”。
4.开放办学认识一致,竞争机制引入不够
老年教育不像学历教育和职业教育需要一个统一的考试标准,老年教育不存在资格门槛,只要老年人自身愿意,都可以参加。但由于老年人个体生活经历不同,存在着较大的文化差异。老年教育要承认和尊重老年人的差异性发展,提供有差异性的教育。在当前供求不平衡的卖方市场情况下,政府应鼓励社会各类机构办学,通过财政转移支付方式促进各类机构、团体开门办学,提供多种类型的老年教育,供老年人选择,以满足不同老年人的需求。从目前来看,老年教育开放办学的理念深入人心,但市场的竞争机制仍不明显,需要进一步从制度、政策上加以引导。
三、温州老年教育管理框架的构建思路
温州人口老龄化过程中,越来越多的老年人表现出强烈的教育需求,老年教育面临巨大的挑战。如何从教育管理体制的框架上进行顶层设计,建立一个相对完善的老年教育政策框架,从而支撑全市老年人的学习需求,是当前迫切需要思考与探索的主题。从现状与问题引申来看,温州老年教育发展的框架要突出体现“12345”:
1.依托“1”个办学总校
温州市委办公室、市政府办公室《关于印发〈温州城市大学组建方案〉的通知》中对“温州老年教育管理和办学”作了规定,要求市委老干部局、市教育局和市民政局(市老龄委)根据各自职能,负责对老干部教育和老年教育进行管理和指导。温州城市大学作为温州老年教育的总校,承担我市老年人(包括老干部)的教育任务,负责全市四级老年教育网络体系的业务指导。要进一步依托老年教育办学总校职能,把总校塑造成全市乃至全省(或全国)示范性的老年教育基地、老年教育品牌的打造基地、老年教育的科研中心、课程教材的开发中心、公益师资库的中心等,真正凸显老年教育的总校功能,发挥总校的老年教育的引领作用。然后以总校为依托,推进系统化建设,参照上海市老年教育经验,把总校搭建成专业化的支持服务平台,进一步完成老年学校的标准化建设。
2.遵循“2”大教育规律
老年教育属于教育形式的一种,它应当始终遵循教育的两大规律:一是老年教育的外部规律;二是老年教育的内部规律。老年教育的外部规律即为老年教育与社会政治、经济、文化等之间的关系。老年教育的供给,既要为国家的社会治理需求服务,又要为国家的经济发展服务,还要为文化事业发展服务,更要为老年人的生活质量服务,它是集多功能于一体的教育供给。尤其在国家步入老龄化社会的今天,为实现老有所稳、老有所为,需要老年教育发挥贡献,这也是老年教育服务社会的体现。另一方面,老年教育的内部规律即老年教育办学规律。要充分发挥学校办学职能,实行“管办分离”,让行政部门从办学实体中脱离出来,把“办学职能”划归学校,行政部门负责政策的制定与指导。
3.把好“3”道办学关口
温州老年教育在30年的发展过程中,大部分时间是“关门办学”,老年教育更多意义上成为一种福利。社会发展至今,社会公平理念深入人心,如何把老年教育办成人民满意的教育,需要从老年教育的“入口关、过程关、出口关”入手,只有把握好“三”关,才能真正把老年教育办成惠及大众的教育。在入口关,要切实提供尽可能多的入学机会,满足各类老年群体的教育需求,而不能仅仅把老年教育当成老干部的教育;在过程关,要切实抓好过程管理,过程管理不意味着标准监管与考核,而更多的应是老年人自身精神的享受与追求,是参与的体验与快乐,要体现出“老有所教、老有所乐”,这也是老年教育的意义所在,在这个过程中,要更加注重课堂资源的开发与建设;在出口关,要建立毕业制度,在老有所教中,完成老年教育的过程,而不是让少数人占据教育资源。毕业制度的建立,一是倡导公平的教育理念,二是促进老年人有更新、更高的追求,在追求中享受成长。
4.架构“4”级网络体系
温州老年教育“4”级架构体系尚未整合完成,体系的合力尚未形成,但老龄化趋势加剧,如何利用现有资源、充分挖掘潜力,是一个需要探索的课题。目前,温州市本级老年大学已由老干部局剥离出来,整合成温州城市大学。但各县(市、区)的资源整合情况不一,有的县(市、区)已整合完成,有的尚未整合。如何进行全市范围内的统筹,还需要时间。目前,可以依托温州城市大学的系统资源,先从点到线进行扩散,形成示范效应。另外,要与其他政府部门进行资源优势互补,进一步加强与市老龄委的合作,全面进行老年教育“资源整合”,实行“管办分离”。通过把全市的老年教育资源整合起来,真正形成老年教育的组织体系,把老年教育深入到城乡,进行全方面覆盖。
5.强化“5”项制度建设
老龄化社会面对诸多挑战,需要制度的保障。当前虽然推行了一些老年教育的制度与政策,提出要大力发展老年教育,但现实中由于缺乏具体明确的要求,没有强制性,使得老年教育的发展取决于领导的重视与否。而老年教育的开展,要重视组织机构制度、经费保障、教育运行、教育公平、教育评估等五大制度的建设。组织机构是基础、经费保障是关键、教育运行是保障、教育公平是要求、教育评估是结果。五大制度的设立并不是分开的,只有进行良好设计,才能保障老年教育的高效、高质开展。从2015年7月开始,温州获得地方立法权,这也给老年教育的地方性法规制订提供了条件。这为进一步推进温州老年教育的发展,构建一个更为布局合理、广泛参与的老年教育体系,应对严峻化的老龄化趋势提供了保障。
四、温州老年教育运行的路径探索
1.改革领导管理体制,变“条块”分割为“统筹”管理
老年教育是一项涉及教育、文化等领域的事业,目前负责的部门有老干部局(或组织部门)、老龄委(办)、教育部门、文化部门、民政部门等,需要政府各个部门的积极协作与支持。温州市本级老年大学的老年教育主要由温州城市大学负责实施,县(市、区)老年大学主要由当地的老干部局负责管理,老年电视大学基本由民政部门或老龄办负责管理,社区学院(学校)基本由当地教育部门负责实施。现实当中,由于缺乏联络机制,各部门基本各自为政,无法进行统筹。需要有一种新的参与机制,把各方力量归到一起,集中力量开展老年教育,让有限的老年教育资源真正发挥实效。可在市一级层面成立老年教育委员会,由市党委副书记或副市长组织老干部局、民政局、老龄委(办)、教育局、文化广电新闻出版局、温州城市大学等部门代表参加,制定出本市的相关老年教育章程或制度,明确老年教育的管理体制,规范各级各类老年教育机构的办学。同时,出台相应的政策鼓励社会各界参与老年教育,建立准入机制,充分发挥民间力量,共同推进本市老年教育发展。
2.整合老年教育资源,促“分散”为“统合”的资源供给
随着老龄化趋势越加明显,目前的老年教育规模远远不能满足老年人对老年教育的需求。要进一步加强现有老年教育机构之间的资源整合,加强温州城市大学系统与老龄委(办)系统之间的资源协作,互为补充,提升老年教育的供给能力。另外,需要开辟新的阵地,除了依托原来老年教育机构(包括原来的老年大学、社区学院、老年电视大学等),还需要拓展老年教育新方式,如通过老年教育网络化,利用温州老年教育网,在家开展老年教育,通过线上线下结合,真正让老年人老有所学、老有所教、老有所乐。除此之外,可以考虑规划现有的教育系统内资源(全日制中小学、大中专院校等资源),利用其便利的资源,增设老年教育教学内容。21世纪教育研究院编写的《教育蓝皮书:中国教育发展报告(2011)》指出,自2011年起,我国各级教育的学龄人口将呈下降趋势,人口变动的影响将导致小学和初中面临持续性供给过剩状况,未来两到三年内,高中也会出现生源紧张情况。学龄人口规模将保持每年860万人的平均降幅。而2012年发布的《温州市人口发展报告2010》显示,学龄人口持续减少,三年后高中生源将不足。同样,大、中专院校学生的规模将逐渐缩小,导致正规院校的资源将可能被闲置。如果能够利用可能被闲置的资源开展老年教育,各级各类学校利用闲置的教育资源面向全社会老年人开放,将会极大促进老年教育的办学水平与层次,提升老年教育办学质量。
3.完善老年教育拨款机制,改“项目”经费成“常规”拨款
老年教育的发展随着社会的发展、老龄化程度的加深逐渐受到重视与关注,由于体制、机制的原因,老年教育经费在大部分地区仍然没有专门列入财政预算,经常是学校以“项目”形式向上级申请拨款,导致老年教育发展力度相对较弱,更多的是靠地方领导关注才能更好地维持和发展,各地具体开展老年教育的经费往往难以统计。各县(市、区)或其他老年教育机构仍然拨款机制不一,缺乏明确标准。有些地方如果需要经费,需要专门以项目的名义申请财政拨款。温州各县(市、区)老年大学,也基本由老干部局负责经费开支。另外,由于没有财政预算,许多地方的老年活动中心、老年教学点往往是有牌子无教学,甚至老年教学点的工作人员都是兼职的。因此,将老年教育的经费列入财政预算,有利于保障老年教育的正常开展,真正应对老龄化社会挑战。除此之外,甚至可以考虑用“教育券”的形式向老年人发放,由老年人自行选择教育的地点与教育项目,增加老年教育的市场竞争力,让老年教育市场更富生机与活力。
4.倡导教育公平理念,废“福利”教育为“普惠”教育
老年教育曾离普通民众较远,普通群众也缺乏这种意识。随着社会的迅速发展,老年人开始追求精神生活,对老年教育的渴望越来越强烈。温州市老干部局在2012全市老干部工作会议上指出:随着老龄社会的到来,温州市老年人口日益增多,市直离退休老同志超过10万人,而且退休人数每年以6%的速度递增。尽管我们努力挖掘潜力,使当初设计功能仅容纳3 000人的老年大学实际招收老年学员5 800多人,但仍然远远满足不了广大离退休老同志日益增长的求学需求。从中可以看出,老年大学所开展的老年教育在一定程度上不可否认是一种“福利”教育,随着公平、法治、平等观念的深入和社会治理方式的改进,老年教育将越来越平等地面向每个个体。温州不断扩大社区教育覆盖面,加大社区老年学习苑的建设力度,推进老年教育网的开设与设计,老年教育将从单一形式转为全方位、立体式发展模式,成为一种普惠制教育,服务于老龄化社会。
5.构建学分管理制度,引“入口”至“出口”的衔接渠道
老年教育教学过程中,要提高“入口”的公平,要设计“出口”的顺畅,更要注重“过程”的有效。而在教育领域被广泛采用的学分制,因其设计理念充分体现“以学生为主体,尊重个体差异,注重个性发展”,得到了很多教育机构的认可。同样,学分制引入老年教育领域,有利于资源的充分利用,可避免老年人长期学习固定的课程,占据老年教育资源。学分管理制度的构建有利于规范老年教育教学管理、整合老年教育资源、缓解老年教育压力、激发学员学习的动力。通过渠道的打通,可使老年教育焕发新的活力,促进教育的新陈代谢,进一步推进老年教育质量的提升。
6.突破老年教育认识误区,奉行“社团活动”为“课堂教学”的新理念
传统的教育认识中,认为只有课堂才是教育。面对日益严峻的老龄化趋势,应运用各种载体和平台,帮助老年人实现社会角色的转换,提高老年人生活和生命质量,推进老年人社会化,其中不仅仅只是课堂教学,还包括各种老年社团活动。这将进一步拓展教学平台,也是丰富社区老年教育行之有效的策略。以温州市本级老年大学为例,截至2015年年底,组建社团十几个,学员们经常参加各类演出活动,参与积极性高,幸福感强,不断展示自己的才华,体现竞争的乐趣。2013年,通过社团选送的舞蹈《中国妈妈》和服饰表演《国之韵》荣获全国老年大学文艺汇演金、银两项大奖;2014年,老年教育民乐团、黄梅戏社团还参与温州市第二届市民文化艺术节专场演出等。这些社团活动的开展,往往比课堂的教学效果更佳,是老年教育的生动示范。
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