困境与方向：温州老年教育发展路径探索

黄小云

(温州城市大学，浙江 温州 325000)

人口老龄化已经成为当今社会不容忽视的问题。早在1999年，我国就提前进入老龄化社会，目前我国成为世界上老年人口最多的国家。2013年我国60岁以上老年人口为2.02亿，占总人口的14.9%；2014年老年人口为2.12亿，占总人口的15.5%；2015年老年人口为2.22亿，占总人口的16.1%。预计到2025年，我国老年人口将达3亿，至21世纪中叶，老年人口将达到峰值，超过4亿。目前，浙江省的老年人口也处于持续快速增长状态。2006年，全省老年人口总数为674.26万人，2014年达到945.08万人，2015年达984.03万人。9年间，老年人口净增近310万人，老龄化系数也由14.55%增长到20.19%。面对人口老龄化的现实与形势，妥善解决人口老龄化带来的社会问题，事关国家发展大局，事关百姓福祉。而老年教育作为未来养老事业的灵魂和精髓，在应对人口老龄化的过程中起着不可忽视的重要作用。然而，当前全国各地的老年教育“一票难求”，甚至有些地方出现了上“老年大学”比上“大学”还难的状况，如何突破这种困境与局面，成为未来老年教育发展的追求与目标。温州自然也不例外。

一、温州老年教育的发展现状

温州市现辖鹿城、龙湾、瓯海、洞头4区，瑞安、乐清2市(县级)和永嘉、平阳、苍南、文成、泰顺5县。全市有67个街道、77个镇、15个乡、5 405个建制村、381个居委会(含社区)。温州市是浙江省人口最多的城市，截止到2016年底，温州市60岁以上的老年人口达139.6万人，占总人口数的16.99%，略高于全国老龄化水平。相比浙江其他地区而言，温州市老龄化程度最低，但老年人口基数较大(排在第二位，位居杭州之后)。但这也恰恰给温州老年教育发展提供了机遇。从整体上来讲，温州老龄化的趋势发展较快，需要引起重视，及早应对，给应对老龄化留出足够的时间与空间。而应对老龄化社会，作为终身教育“最后一公里”的老年教育不可或缺，如图1所示。

目前，温州开展老年教育的机构数量可观，市本级有温州城市大学和民政(老龄)系统的温州老年电视大学；县(市、区)级有组织部门的老年大学和民政(老龄)系统的老年电视大学分校等等。但从现实老年教育的开展情况来看，规模还偏小。许多地方是多位一体的办学方式：既是社区教育办学场所，又是老年活动中心活动场所；既是村级组织的办公场所，又是老年人协会活动场所，实际功能发挥较弱。许多老年教育机构或场所隶属不同部门，部门之间缺少协作与配合，老年教育的开展各自为政，缺乏统一的规划与运作，出现散、乱及参差不齐现象，如表1所示。

表1 2016年温州各县(市、区)老年学员数

表中的数字反映老年大学开展老年教育的规模(可能部分机构所开展的老年教育未纳入统计，但规模不会太大)，远远不能满足社会老年人教育需求，老年学员的入学率比仅为11.7%。就目前温州老年教育运行现状来看，仍然存在着许多体制、机制上的障碍。

二、温州老年教育的发展困境

1.顶层设计构思较好，统筹落实遭遇阻碍

面对快速发展的人口老龄化趋势和广大老年人对老年教育的需求，位于经济发展前沿的温州的老年教育理应得到更多的经济支撑，从目前来看，温州的老年教育在体制改革上比许多地方领先一步。除了把老年大学从老干部局中剥离出来外，还通过整合温州广播电视大学、温州社区大学等办学资源组建了温州城市大学，承担起老年教育总校职能，建设老年教育服务中心、指导中心和科研中心。为此，市级层面还成立了由市政府分管副市长担任主任、相关部门担任副主任单位及成员单位的终身教育管理委员会，进一步统筹协调终身教育事业发展。这种顶层设计构思有利于充分调动各方资源，推进老年教育事业开展。但由于缺乏制度性的规范与约束，这种统筹协调机制尚未发挥作用，没有形成合力。从体制、机制上来说，更缺乏一种由上而下的指导性法规与政策，无法从市级层面全盘统筹。温州城市大学作为温州老年教育总校，对其他老年教育机构也缺乏有效的指导与引领。

2.机制协调路径不畅，管理权责难以划分

老年教育的发展需要顺畅的机制流程。根据温州市委办公室、市政府办公室《关于印发〈温州城市大学组建方案〉的通知》内容，温州各县(市、区)要根据本方案，并参照温州城市大学的组建做法，整合社区教育、老年教育及电大相关资源，统一挂城市学院牌子，进一步推进终身教育事业发展。虽然这种体制有利于推进老年教育事业的整合与发展，但实际情况却偏离了预先设想。各县(市、区)推进进度不一，办学模式差别较大，资源整合效果各不相同，尚未发挥其应有作用，导致老年教育事业协调机制不畅，各部门在老年教育方面的职权划分也无从谈起，缺乏一种有效的政府主导、多方协同的参与机制，必然会影响老年教育事业的全面发展。

3.公平理念深入人心，教育运行尚存不公

教育要发展，根本靠变革。要以体制改革为重点，鼓励地方和学校大胆探索和实验，加快重点领域和关键环节的变革步伐。当前，老年教育创新的重点是办学机制和管理模式的变革。老年大学起源于福利教育，为老干部服务。新形势下，要进一步统筹城乡老年教育的协调发展，要把更多的资源倾向于更弱势的地区。当前老年教育“一票难求”，不能把国家的财力倾向于部分人，而应投向大众。从实际情况来看，经济条件差的地区，老年人更难享受老年教育的惠及。不仅如此，老年教育由于缺乏有效的毕业制度，有些老年人长期占用有限的老年教育资源，使其他想参加老年大学的老年人“无门可进”。

4.开放办学认识一致，竞争机制引入不够

老年教育不像学历教育和职业教育需要一个统一的考试标准，老年教育不存在资格门槛，只要老年人自身愿意，都可以参加。但由于老年人个体生活经历不同，存在着较大的文化差异。老年教育要承认和尊重老年人的差异性发展，提供有差异性的教育。在当前供求不平衡的卖方市场情况下，政府应鼓励社会各类机构办学，通过财政转移支付方式促进各类机构、团体开门办学，提供多种类型的老年教育，供老年人选择，以满足不同老年人的需求。从目前来看，老年教育开放办学的理念深入人心，但市场的竞争机制仍不明显，需要进一步从制度、政策上加以引导。

三、温州老年教育管理框架的构建思路

温州人口老龄化过程中，越来越多的老年人表现出强烈的教育需求，老年教育面临巨大的挑战。如何从教育管理体制的框架上进行顶层设计，建立一个相对完善的老年教育政策框架，从而支撑全市老年人的学习需求，是当前迫切需要思考与探索的主题。从现状与问题引申来看，温州老年教育发展的框架要突出体现“12345”：

1.依托“1”个办学总校

温州市委办公室、市政府办公室《关于印发〈温州城市大学组建方案〉的通知》中对“温州老年教育管理和办学”作了规定，要求市委老干部局、市教育局和市民政局(市老龄委)根据各自职能，负责对老干部教育和老年教育进行管理和指导。温州城市大学作为温州老年教育的总校，承担我市老年人(包括老干部)的教育任务，负责全市四级老年教育网络体系的业务指导。要进一步依托老年教育办学总校职能，把总校塑造成全市乃至全省(或全国)示范性的老年教育基地、老年教育品牌的打造基地、老年教育的科研中心、课程教材的开发中心、公益师资库的中心等，真正凸显老年教育的总校功能，发挥总校的老年教育的引领作用。然后以总校为依托，推进系统化建设，参照上海市老年教育经验，把总校搭建成专业化的支持服务平台，进一步完成老年学校的标准化建设。

2.遵循“2”大教育规律

老年教育属于教育形式的一种，它应当始终遵循教育的两大规律：一是老年教育的外部规律；二是老年教育的内部规律。老年教育的外部规律即为老年教育与社会政治、经济、文化等之间的关系。老年教育的供给，既要为国家的社会治理需求服务，又要为国家的经济发展服务，还要为文化事业发展服务，更要为老年人的生活质量服务，它是集多功能于一体的教育供给。尤其在国家步入老龄化社会的今天，为实现老有所稳、老有所为，需要老年教育发挥贡献，这也是老年教育服务社会的体现。另一方面，老年教育的内部规律即老年教育办学规律。要充分发挥学校办学职能，实行“管办分离”，让行政部门从办学实体中脱离出来，把“办学职能”划归学校，行政部门负责政策的制定与指导。

3.把好“3”道办学关口

温州老年教育在30年的发展过程中，大部分时间是“关门办学”，老年教育更多意义上成为一种福利。社会发展至今，社会公平理念深入人心，如何把老年教育办成人民满意的教育，需要从老年教育的“入口关、过程关、出口关”入手，只有把握好“三”关，才能真正把老年教育办成惠及大众的教育。在入口关，要切实提供尽可能多的入学机会，满足各类老年群体的教育需求，而不能仅仅把老年教育当成老干部的教育；在过程关，要切实抓好过程管理，过程管理不意味着标准监管与考核，而更多的应是老年人自身精神的享受与追求，是参与的体验与快乐，要体现出“老有所教、老有所乐”，这也是老年教育的意义所在，在这个过程中，要更加注重课堂资源的开发与建设；在出口关，要建立毕业制度，在老有所教中，完成老年教育的过程，而不是让少数人占据教育资源。毕业制度的建立，一是倡导公平的教育理念，二是促进老年人有更新、更高的追求，在追求中享受成长。

4.架构“4”级网络体系

温州老年教育“4”级架构体系尚未整合完成，体系的合力尚未形成，但老龄化趋势加剧，如何利用现有资源、充分挖掘潜力，是一个需要探索的课题。目前，温州市本级老年大学已由老干部局剥离出来，整合成温州城市大学。但各县(市、区)的资源整合情况不一，有的县(市、区)已整合完成，有的尚未整合。如何进行全市范围内的统筹，还需要时间。目前，可以依托温州城市大学的系统资源，先从点到线进行扩散，形成示范效应。另外，要与其他政府部门进行资源优势互补，进一步加强与市老龄委的合作，全面进行老年教育“资源整合”，实行“管办分离”。通过把全市的老年教育资源整合起来，真正形成老年教育的组织体系，把老年教育深入到城乡，进行全方面覆盖。

5.强化“5”项制度建设

老龄化社会面对诸多挑战，需要制度的保障。当前虽然推行了一些老年教育的制度与政策，提出要大力发展老年教育，但现实中由于缺乏具体明确的要求，没有强制性，使得老年教育的发展取决于领导的重视与否。而老年教育的开展，要重视组织机构制度、经费保障、教育运行、教育公平、教育评估等五大制度的建设。组织机构是基础、经费保障是关键、教育运行是保障、教育公平是要求、教育评估是结果。五大制度的设立并不是分开的，只有进行良好设计，才能保障老年教育的高效、高质开展。从2015年7月开始，温州获得地方立法权，这也给老年教育的地方性法规制订提供了条件。这为进一步推进温州老年教育的发展，构建一个更为布局合理、广泛参与的老年教育体系，应对严峻化的老龄化趋势提供了保障。

四、温州老年教育运行的路径探索

1.改革领导管理体制，变“条块”分割为“统筹”管理

老年教育是一项涉及教育、文化等领域的事业，目前负责的部门有老干部局(或组织部门)、老龄委(办)、教育部门、文化部门、民政部门等，需要政府各个部门的积极协作与支持。温州市本级老年大学的老年教育主要由温州城市大学负责实施，县(市、区)老年大学主要由当地的老干部局负责管理，老年电视大学基本由民政部门或老龄办负责管理，社区学院(学校)基本由当地教育部门负责实施。现实当中，由于缺乏联络机制，各部门基本各自为政，无法进行统筹。需要有一种新的参与机制，把各方力量归到一起，集中力量开展老年教育，让有限的老年教育资源真正发挥实效。可在市一级层面成立老年教育委员会，由市党委副书记或副市长组织老干部局、民政局、老龄委(办)、教育局、文化广电新闻出版局、温州城市大学等部门代表参加，制定出本市的相关老年教育章程或制度，明确老年教育的管理体制，规范各级各类老年教育机构的办学。同时，出台相应的政策鼓励社会各界参与老年教育，建立准入机制，充分发挥民间力量，共同推进本市老年教育发展。

2.整合老年教育资源，促“分散”为“统合”的资源供给

随着老龄化趋势越加明显，目前的老年教育规模远远不能满足老年人对老年教育的需求。要进一步加强现有老年教育机构之间的资源整合，加强温州城市大学系统与老龄委(办)系统之间的资源协作，互为补充，提升老年教育的供给能力。另外，需要开辟新的阵地，除了依托原来老年教育机构(包括原来的老年大学、社区学院、老年电视大学等)，还需要拓展老年教育新方式，如通过老年教育网络化，利用温州老年教育网，在家开展老年教育，通过线上线下结合，真正让老年人老有所学、老有所教、老有所乐。除此之外，可以考虑规划现有的教育系统内资源(全日制中小学、大中专院校等资源)，利用其便利的资源，增设老年教育教学内容。21世纪教育研究院编写的《教育蓝皮书：中国教育发展报告(2011)》指出，自2011年起，我国各级教育的学龄人口将呈下降趋势，人口变动的影响将导致小学和初中面临持续性供给过剩状况，未来两到三年内，高中也会出现生源紧张情况。学龄人口规模将保持每年860万人的平均降幅。而2012年发布的《温州市人口发展报告2010》显示，学龄人口持续减少，三年后高中生源将不足。同样，大、中专院校学生的规模将逐渐缩小，导致正规院校的资源将可能被闲置。如果能够利用可能被闲置的资源开展老年教育，各级各类学校利用闲置的教育资源面向全社会老年人开放，将会极大促进老年教育的办学水平与层次，提升老年教育办学质量。

3.完善老年教育拨款机制，改“项目”经费成“常规”拨款

老年教育的发展随着社会的发展、老龄化程度的加深逐渐受到重视与关注，由于体制、机制的原因，老年教育经费在大部分地区仍然没有专门列入财政预算，经常是学校以“项目”形式向上级申请拨款，导致老年教育发展力度相对较弱，更多的是靠地方领导关注才能更好地维持和发展，各地具体开展老年教育的经费往往难以统计。各县(市、区)或其他老年教育机构仍然拨款机制不一，缺乏明确标准。有些地方如果需要经费，需要专门以项目的名义申请财政拨款。温州各县(市、区)老年大学，也基本由老干部局负责经费开支。另外，由于没有财政预算，许多地方的老年活动中心、老年教学点往往是有牌子无教学，甚至老年教学点的工作人员都是兼职的。因此，将老年教育的经费列入财政预算，有利于保障老年教育的正常开展，真正应对老龄化社会挑战。除此之外，甚至可以考虑用“教育券”的形式向老年人发放，由老年人自行选择教育的地点与教育项目，增加老年教育的市场竞争力，让老年教育市场更富生机与活力。

4.倡导教育公平理念，废“福利”教育为“普惠”教育

老年教育曾离普通民众较远，普通群众也缺乏这种意识。随着社会的迅速发展，老年人开始追求精神生活，对老年教育的渴望越来越强烈。温州市老干部局在2012全市老干部工作会议上指出：随着老龄社会的到来，温州市老年人口日益增多，市直离退休老同志超过10万人，而且退休人数每年以6%的速度递增。尽管我们努力挖掘潜力，使当初设计功能仅容纳3 000人的老年大学实际招收老年学员5 800多人，但仍然远远满足不了广大离退休老同志日益增长的求学需求。从中可以看出，老年大学所开展的老年教育在一定程度上不可否认是一种“福利”教育，随着公平、法治、平等观念的深入和社会治理方式的改进，老年教育将越来越平等地面向每个个体。温州不断扩大社区教育覆盖面，加大社区老年学习苑的建设力度，推进老年教育网的开设与设计，老年教育将从单一形式转为全方位、立体式发展模式，成为一种普惠制教育，服务于老龄化社会。

5.构建学分管理制度，引“入口”至“出口”的衔接渠道

老年教育教学过程中，要提高“入口”的公平，要设计“出口”的顺畅，更要注重“过程”的有效。而在教育领域被广泛采用的学分制，因其设计理念充分体现“以学生为主体，尊重个体差异，注重个性发展”，得到了很多教育机构的认可。同样，学分制引入老年教育领域，有利于资源的充分利用，可避免老年人长期学习固定的课程，占据老年教育资源。学分管理制度的构建有利于规范老年教育教学管理、整合老年教育资源、缓解老年教育压力、激发学员学习的动力。通过渠道的打通，可使老年教育焕发新的活力，促进教育的新陈代谢，进一步推进老年教育质量的提升。

6.突破老年教育认识误区，奉行“社团活动”为“课堂教学”的新理念

传统的教育认识中，认为只有课堂才是教育。面对日益严峻的老龄化趋势，应运用各种载体和平台，帮助老年人实现社会角色的转换，提高老年人生活和生命质量，推进老年人社会化，其中不仅仅只是课堂教学，还包括各种老年社团活动。这将进一步拓展教学平台，也是丰富社区老年教育行之有效的策略。以温州市本级老年大学为例，截至2015年年底，组建社团十几个，学员们经常参加各类演出活动，参与积极性高，幸福感强，不断展示自己的才华，体现竞争的乐趣。2013年，通过社团选送的舞蹈《中国妈妈》和服饰表演《国之韵》荣获全国老年大学文艺汇演金、银两项大奖；2014年，老年教育民乐团、黄梅戏社团还参与温州市第二届市民文化艺术节专场演出等。这些社团活动的开展，往往比课堂的教学效果更佳，是老年教育的生动示范。

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