合作意愿模型下的部门间合作困境与提升途径：以食品安全监管为例

向彩虹

【摘 要】政府部门间合作是政府关系研究中的重要部分，合作水平也是政府执政能力的反映。本文基于以往研究成果，构建微观合作意愿模型进行了推导，试图从学理上解释部门间合作的困境并找到能提高部门间合作的关键因素。按模型的推导，部门间的互惠性和合作水平是两大重要影响因素，据此本文以此为路径提出了提高部门间合作的建议。

【关键词】部门间合作；合作意愿，食品安全监管

中图分类号： D922.16 文献标识码： A 文章编号： 2095-2457（2018）28-0079-002

DOI：10.19694/j.cnki.issn2095-2457.2018.28.035

【Abstract】The cooperation between the government sectors is an important part in the studyof government relations， and the level of cooperation is also a reflection of the government's governing ability.Based on those previous research results， this paper constructs a microwillingness cooperation model to deduce， trying to explain the dilemma of interdepartmental cooperation from the theoretical point of view and find the key factors to improve it.In the light of the deduction of the model， interdepartmental reciprocity and cooperation level are two important influence factors. Accordingly， this paper puts forward suggestions to improve interdepartmental cooperation.

【Key words】Interdepartmental cooperation；Willingness cooperation；Food safety supervision

1 研究背景与问题的提出

在食品安全监管这样的公共事务的处理上，需要多部门进行跨边界的合作。目前，由于部门之间的合作困境依然未能得到很好地解决，部门间的横向合作这个政府关系领域内的重要话题仍然得到学术界的关注。就合作困境的产生，学者进行了很多研究。20世纪80年代以后，交易费用理论被应用于部门间合作关系的研究，该理论解释了部门存在的“各扫门前雪”的倾向。公共治理中“大部制”、“整体政府”和“协同政府”的提出，都可以看到这一理论的影响。尽管直到现在，部门间合作的研究都秉承交易成本的思想，但国内研究者们已经展开了更深入和更贴近事实的探究。政府部门间为何愿意與何以能合作这个问题作为基点问题一再被讨论，而答案基本指向是：好的协调协同机制和政绩共容体。而部门合作的典范“河长制”则经常被研究者拿来进行研究。从以往研究看，部门之间协调动力不足是主因，而动力不足的原因则可能是利益分化。目前，部门合作的研究多是案例分析，本文试图通过微观模型，推导出部门间合作意愿的关键因素，来解释部门合作的困境与探讨改良路径。

2 部门间合作意愿的模型：以食品安全监管为例

尽管食品安全监管中，整个监管体系已经发生了改变，不再是多部门的共同监管，但是由于该问题的复杂性，上级多部门与下级多部门之间的合作总是客观存在的，且合作效果越好，越有利于监管的效果。本文借鉴Rob and Zemsky的研究，采用“部门间合作意愿”模型，来探讨食品安全的部门间合作困境问题。该模型的前提假设如下：

假设1：各部门是理性主体，有自己的利益要求。

假设2：各部门具有异质性。

假设3：部门是风险中性的。

（1）合作努力与信息不对称下的部门合作困境

模型中规定存在两个以上的监管部门，这些部门的活动考查期间为t=1，2，3，…。部门在监管中的行为应选择有两个，一个是单独监管，一个是和其他部门合作监管。也就是说，对于一个部门来说，它在食品安全监管中付出的努力可以分配为两个部分，一个部分是非合作时付出的努力，可以定义为eI。一部分为与其他部门合作时的努力付出，定义为ec。单一部门全部监管努力为e=eI+ec，eI和ec大于等于零。

（3）部门间合作意愿的关键影响因素

通过对部门利益最大化下的部门合作意愿表达模型的分析，不难发现，边际合作效用g是影响部门间合作意愿的关键因素，当g提高时，合作努力会向最大合作努力值h靠近，同时，在食品安全监管部门合作比不合作可以取得更大总体效用的条件下，g提高也意味着部门总效用可以得到更快的提高。此外，边际合作效用g本身与合作努力ec及合作水平z之间存在内在关联性。根据公式2.3，互惠程度r、合作水平z和合作倾向 y决定了边际合作效用g的大小，并与边际合作效用g呈同向变化。其中，互惠程度r和合作水平z又能够决定部门间的合作努力ec与可付出的最大值h之间的差。也就是说，提高部门间合作意愿意味着合作努力的提高，归根到底是要提高部门间的互惠性及合作水平。注意这里的当前合作水平是基于以往的合作水平的。

3 部门间合作意愿的提升途径：促进合作水平

3.1 部门间合作水平的影响因素：内生秩序与外生规章制度

上述分析证明了，合作水平与互惠性在促进部门间合作中的重要作用。由于合作水平与互惠性之间具有极大相关性，一般认为最初期末的合作水平，决定了下一期的互惠程度和平均合作水平，因此，在职能难以清晰划分的复杂公共事务的处理上，最终提高部门间合作意愿的还是取决于合作水平。按照这个逻辑，提高部门间的合作水平，也就能提高部门间的合作意愿。本文认为部门间合作受到内生秩序与外生规章制度这两大因素的影响。

首先，外生规章制度是部门间的合作水平影响的外在因素。

部门间合作方式一般是通过正式的规章制度来确定合作的分工与目标，当然，在此之前还需要各部门之间的统筹协调，通常是由上级部门出面来促成各方的合作。例如先由上级领导挂衔的委员会或者领导小组，然后通过会议协商确定各部门的权责，之后分头执行对公共事务的监管。在整个权责的分工中，不但部门间有着明确的合作规范，部门内部也会出台基于部门间合作的工作规范。这样，在部门间和部门内部就形成了一个完整的合作协调机制。在该机制的运行中，當期部门间合作行为决定了当期与下一期的部门合作水平。

其次，内生秩序是部门间的合作水平影响的内在因素。

本文认为合作水平是一种部门间合作状态的呈现，体现为部门间的默契性合约的集合。这个部门间默契性合约的集合表现为部门内部与部门间，在一定的规范下形成的人与人之间、组织与组织之间的互动关系与后果。而该默契性合约的达成，实际上受到部门内部内生的秩序的影响。作为官僚体系的行政部门，其内部呈现的是权力分配与晋升激励的二元生态结构，在这个结构下再结合部门一把手的工作行为偏好，会形成本部门内部基于权责的共享意识与行为规范，会对部门内部的行为者的共同行为造成影响。尽管部门内部存在正式规章制度，并明确指出了部门内行为者的职责，但由于责权界定的交易费用为正，导致总是存在那些正式制度无法完全界定的“公共领域”，在这些领域中，内生的秩序发挥辅助或消解正式制度的作用。在部门间的合作中，部门内的内生秩序同样发挥作用，并在部门互动中形成部门间的内生秩序，来影响部门间的合作水平。

3.2 提高部门间合作水平的制度设计条件：内生秩序对外生规章制度的积极契合

部门间合作中内生的秩序是扎根于与之契合的制度土壤之中的，而外生规章制度却是按照一定的行为准则进行设计的，例如《食品安全监管执法协调协作制度》就是根据《食品安全法》、《食品安全法实施条例》以及国家工商总局《食品流通许可证管理办法》、《流通环节食品安全监督管理办法》等按照实际需要进行设计的。从制度效率的角度看，外生制度的有效性取决于其对特定制度土壤的适应性，如果得不到基本条件的支持，外生制度就会显得没有效率，并被内生的秩序消解掉，反之，外生制度的运行将能很好的得到内生秩序的辅助。

对于跨部门公共事务监管来说，部门间的合作是非常重要的，这一点在食品安全和环境监管中得到很好的体现。从上文的论述中，可以看到只有在部门间内生秩序与外生规章制度相契合的情况下，才能达成交易成本最小化而监管效果最大化。但这种契合并不是规章制度对内生秩序的迎合，而是内生秩序对规章制度的积极配合。这也就是说，对于外生规章制度的设计，需要具备改变不合理内生秩序的功能，即在满足部门内部的正常利益需求的同时，尽力剔除部门内部不合理的利益需求。目前，食品安全监管部门合作中，设置的多项制度，包括信息通报制度、行政协调制度、行政协助制度、联合执法制度、案件移交制度、信息与资源共享制度等就能够较好的起到强化部门间合作水平，促进部门间的合作意愿的目标。

【参考文献】

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