食品安全监管中的公众参与原则探析

宋敏++解连峰++杨福

摘 要：对食品安全进行监管是整个社会面临的重大课题，食品安全问题是否频发与食品安全监管力度有关，同时也不能忽视公众参与在食品安全监管中所起的重要作用。如何建构合理的公众参与原则并将其更好应用于食品安全监管领域，将公众参与制度化、组织化、规范化是食品安监管亟待解决的问题。

关键词：食品安全，食品安全监管，公众参与

中图分类号：TS201.6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）02-0194-02

俗话说：民以食为天。食品安全问题关系到国计民生，甚至会影响社会稳定，对构建和谐社会产生副作用。因此，党和 国家对食品安全问题高度重视。2016年1月28日，习近平总书记在食品安全工作会议上强调，要牢固树立以人民为中心的发展理念，落实“四个最严”的要求，切实保障人民群众“舌尖上的安全”。食品安全问题不仅是民生问题也是民心工程，如何让百姓吃得放心、吃得健康取决于法治建设程度和监管责任的落实。公众参与原则则是食品安全监管中的重中之重。

一、公众参与阐释

（一） 公众参与的内涵

公众参与是现代民主发展趋势的体现，同时也是现代公共行政发展的世界性趋势，在中国的社会治理和社会生活中具有广泛体现，又称为公民参与或者公共参与。简言之，行政主体之外的组织和个人的行为对行政过程所产生的一系列影响就构成了公众参与。参与主体、参与途径和参与领域构成了公民参与的基本构成要件[1]。公众通过参与公共事务进行合理决策来共同解决公共问题，参与其中的“公众”可以是个人，亦可是组织。公共性的社会事务和政治事件均可称为公共事项的范畴，公众通过参与行为产生与政府间互动，从而达到社会治理目的。其中，公众参与的核心是所参与事务是否具有公共性，只有属于公共事务的，公众才可以参与其中，对该事务进行讨论与评价、客观发表自己的观点，同时也可以进行商榷。很显然，公众参与程度与一个国家的民主化程度成正比。

公眾对食品安全治理过程的参与表现为可以以消费者协会等社会组织为依托对于关系到自身利益的食品安全问题自由表达意见、提出诉求，参与食品安全问题的决策。在立法、执法等方面充分调动公众参与的热情与积极性，对涉及食品安全问题参与听证与诉讼。公众参与对食品安全是有益的促动，公众往往对公众事务既追求形式的合理性，同时也重视实质是否合理。

（二）公众参与食品安全监管的意义

食品安全治理问题存在复杂性，食品安全监管不可能做到面面俱到，这就凸显了公众参与食品监管的重要性。毋庸置疑，政府监管是确保食品安全的主要途径。食品安全需要消费者、社会乃至媒体从不同角色出发，同心协力来实现资源的有效配置，以建构食品安全治理框架。公众通过多种途径的参与，使得政府、食品生产者均被置于监督体系中，使得被监督方更能高效遵循法律，助推食品安全体系在外力作用下朝着好的方向发展。公众参与治理反映了对政府行为的监督，有利于保护群众利益的实现，这对政府所作出的行政行为的合法性提出了要求，同时也使得政府合理行政。

政府监管的合理补充是公众参与。市场经济在发展过程中不可避免地存在某些不公平、不公正的状态，通过政府的监管，对食品安全可起到有效的保障作用。但是政府监管也有百密一疏之处，也会存在盲区，当政府行为失效时，社会公众，尤其是消费者便成为了食品安全监督的主力军。实际上，监督主体的监督动力取决于监督利益的归属，利益大则动力大，反之亦然。食品安全法律体系中利益的相关者离不开经营者和消费者。公众最为重视食品安全现状和相关信息，作为食品安全的直接利益相关者，通过对食品安全问题进行监督，减少了政府食品安全监管所需要的成本。公众积极参与食品安全治理有利于政府处理食品安全问题，达到事半功倍。

二、食品安全监管的公众参与现状

目前，我国食品安全监管过程中偶有公众参与现象，但是食品安全监管仍然面临瓶颈。

（一）公众参与食品安全监管的法律保障不够完善

2015年第十四次修订的《中华人民共和国食品安全法》中有了公众参与的内容，比如“任何组织或者个人有权举报食品安全违法行为，依法向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议。”虽然不乏公众参与理念，但是对公众如何参与以及参与范围和程度并没有进行严格界定，使得这种参与变得模糊不清。2010年出台的《食品安全风险评估管理规定（试行）》明确了国家成立专门的食品安全风险评估委员会对食品安全所存在的风险进行评估，专家可以参与食品安全监管。但是对于普通公众能否参与监管尚未明确，对于涉及到食品安全问题的发现往往通过有奖举报的形式，并要求各级政府设立专门的食品安全举报资金，然而在现实生活中这一制度的可操作性欠缺，并未真正落实，在一定程度上限制了公众参与食品安全治理的热情。不难看出，我国在食品安全监管的公众参与上存在着规则笼统、法律条文线条过粗、实践性不强、操作困难的被动局面。

（二）公众参与监管的行业组织执行力不强

在我国的食品安全领域，公众参与 意识有待提高，对于食品安全存在的问题往往依赖行政主体解决，公众参与热情不高，参与意识不强。公众在参与食品安全监管的过程中，往往是间接参与，参与形式又表现为个人参与 。由于公众参与的组织性不强，参与监管的主体实际上是利益需求、组织程度、信息与话语能力、拥有社会财富和其他资源均大为迥异的各种群体。那些组织化的、集中的利益主体往往能够对政策的制定过程施加有效的影响，从而使政策的制定反映出对这些特定利益的“偏爱 ”，如企业的利益 。相反，那些虽然受到政策影响较大，但分散的、没有得到组织化的利益，在参与过程中对决定和政策的影响却往往令人失望，如分散的广大消费者的利益[2]。企业和监管机关之间的相互妥协，让广大消费者的合法权益比如在这种所谓的公众参与下的监管权益处于边缘化，使得公共利益难以得到有效实现，公众利益被虚化的现象称为普遍。“个体参与的效果远不及以社团方式的参与，因为个体的声音太小，影响力有限；而具有某种共同利益的人一旦组成社团，其说话的声音就比较宏大，比较容易引起人们重视。”[3]我国在公众参与食品安全监管方面主要是通过行业协会来发挥作用，而行业协会的性质是基层群众性自治组织，其参与人员往往是某些会员。这种组织不以盈利为目的、民间性较强。这些组织往往过多的代表的是企业的利益，以维护企业利益为出发点，与此同时也行政法监管之实。随着市场经济的不断深入，食品安全实践中的问题屡见不鲜，而对于这种问题的处理上鲜见行业协会以自己的名义代表消费者进行公众参与食品安全治理的行动，不得不说，我国的与食品安全相关的协会自身力量较为单薄，对待食品安全问题的监管也缺乏力度。协会依附于政府，政府干预协会，导致食品安全监管的公众参与形同虚设。

（三）公众参与监管的形式较为单一

公众参与食品安全监管涵盖了公众参与、信息公开以及效果反馈三个阶段，它是动态的，有其自身特点。目前，在我国关于食品安全的公众参与的表现形式往往是通过对违法行为进行举报、对涉及到个人的食品安全的问题进行投诉，或者给相关生产者抑或给政府主管部门提出相关建议，监管方式较为单一。对公共决策提出建议多，而参与实践行动少。

1.相关信息透明度不高

公众参与监管的最大桎梏就是信息不公开，而要解决具体问题，信息公开又是必经途径。《中华人民共和国食品安全法》中明确规定食品安全应建立统一的信息公布制度，然而，我国食品安全监管阶段多，这与信息公布的统一机制相悖，形成了矛盾。监管部门对于食品安全信息的披露存在某种程度的片面性，公众对食品安全监督管理进行参与也不可能事无巨细，导致公众的意志往往与食品安全制度有所背离。

2.公众参与程度有欠深入

对于公众参与食品安全监督管理，对于公众参与的范围上我们给予了高度重视，但是参与的深度有所欠缺。这种情况导致公众参与表面化、形式化，公众参与对某些热点食品安全的听证也往往流于形式，公众参与程度较低，参与程序也不透明。

3.食品安全监管公众参与的法律约束机制不强

由于公众参与食品安全监管过于表面化，导致效果反馈机制不健全，法律约束机制也不完善。现行的法律体系中冠以食品安全信息的知情权以及消费者进行投诉后处理的方式方法、时限效力等等都有待完善，导致即使公众参与了食品安全治理，也提出了相应的意见建议，但是往往没有得到行之有效的答复。

三、公众参与食品安全监管的有效途径

（一）健全和完善食品安全信息公开制度

保障消费者的食品安全信息知情权，对食品安全信息进行公开，对食品的生产者、经营者、政府主管部门的信息都进行公开，多渠道发布信息，充分利用网络和新闻媒体的优势，使消费者明明白白消费。明确信息公开的具体范围，建立健全信息披露制度，通过及时发布食品安全的抽查结果和食品检测的动态信息来保障公众行使监督权。

（二）对食品安全违法问题加大惩处力度

对于那些在食品安全信息方面造假的不良商家加大惩处力度，以保障消费者的合法权益。作为消费者，当其购买商品遭到权益侵害时，应该通过法律来维权，食品安全与消费者的维权意识存在因果关系。建立健全食品安全体系认证制度，有利于促使商家合法经营，强化其食品安全意识，防止其以营利为目的铤而走险从事违法行为。对于那些违法企业应该加大打击力度，对违法进行曝光，使企业更加自律。借鉴国外的现金监管经验，可以建立企业信用档案，一旦发现违法行为永远逐出市場，不得继续从事与食品安全相关的行业。

（三）引入公益诉讼机制

公众参与的主体是公民，是较为分散的个体，由于个体的分散性导致在对待食品安全监督管理方面存在着一定程度的信息传递失真和参与效果不理想的状态。虽然消费者组织即消费者协会有一定积极作用，但是与企业和行业协会相比较而言还是力不从心。消费者的合法权益要得到有效维护，需要的是一个真正的可以代表其利益的组织。而在权益的维护上，完全可以借鉴发达国家的“消费集团诉讼制度”来进行公益诉讼。建立食品安全公益诉讼制度，发动公众参与诉讼，监督食品安全执法与司法活动，增强公众食品安全意识。

参考文献：

[1] 贾西津.中国公民参与——案例与模式[M].北京：社会科学文献出版社，2008.

[2] 姜明安.公众参与与行政法治，中国行政法学精粹[M].北京：高等教育出版社，2005.

[3] 王锡锌.公众参与和行政过程 一个理念和制度分析的框架[M].北京：中国民主法制出版社，2007.

[责任编辑 杜 娟]