云南省食品安全监管效率评价指标体系构建

段万春+邓欣茹+缪应虎+孙永河+陈升麒

摘要 ：

国内外学者对食品安全问题的已有研究主要侧重于现状、原因、策略和方法等方面，而缺乏政府监管视角下具有区域特征的食品安全监管效率评价指标体系的构建。就云南省食品监管现状而言，存在法规不健全、惩治力度小，经费缺口明显、检测能力弱，监管体制机制不完善，特色食品管制存在盲点等问题。可依据科学性、系统性、可操作性和可比性、导向性原则，结合已有研究成果和云南省食品安全监管成效，通过系统认知“监管主体—利益相关者—监管客体”三者关系，采用五级李克特量表法进行指标体系筛选，构建一个包括19个投入指标和5个产出指标的评价指标体系。该评价指标体系为云南省食品安全监管工作的有效开展提供了理论借鉴，并为该项指标体系的进一步完善奠定了技术基础。

关键词：云南省;食品安全监管;监管效率;评价指标体系;五级李克特量表法

中图分类号：TS201.6;D63

文献标志码：A文章编号：1671-1254（2014）06-0017-07

Constructing Evaluation Index System for the

Efficiency of Yunnan Food Safety Supervision

DUAN Wanchun1，DENG Xinru1，MIAO Yinghu2，SUN Yonghe1，CHENG Shengqi1

（1.Faculty of Management and Economics，Kunming University of Science and Technology，Kunming 650093，Yunnan，China;

2.Qujing Municipal Food and Drug Administration，Qujing 655000，Yunnan，China）

Abstract：The domestic and overseas experts and scholars have studied food safety issues for many years，but there is still a lack of research done from the perspective of government supervision and combined with regional characteristics to construct the evaluation index system of food safety supervision efficiency.In this paper，based on the principles of selection index system，cognizing the subject，stakeholders and the object of supervision，we combined the research result and the project teams investigation of food safety supervision effect in Yunnan Province to construct an evaluation index system.This system comprises 19 inputs and 5 outputs.The team hopes to provide theoretical reference for the effective implementation of food safety supervision in Yunnan Province.

Keywords：YYunnan province;food safety supervision;supervision efficiency;evaluation index system;Five-level Likert Scale

从“瘦肉精”到“果冻明胶”，从“地沟油”到“镉大米”，近年来的一系列食品安全事件暴露出我国食品安全监管方面的不足。各级政府和监管部门必须设置监管“高压线”来提高食品安全的监管效率，从而确保广大人民群众“舌尖上的安全”。由于复杂的地理环境和特殊的人文环境，云南省有着多样化的饮食习惯和观念，在这种情况下开展食品安全监管工作更为困难。因此，云南省亟需采取科学合理的方法对当前的食品安全监管效率进行评价，以确保监管工作的有效开展。在监管效率评价工作中，评价指标体系的构建起着关键作用，它决定着整个食品安全监管效率评价的科学性、引导着食品安全监管的方向。然而，云南省目前还没有一套客观、全面、合理的评价指标体系。所以，构建适用于云南省食品安全监管效率的评价指标体系非常必要，它是确保食品安全监管效率评价工作顺利开展的前提。

一、食品安全监管效率评价研究综述

目前，国际国内还没有关于食品安全监管效率的明确定义，比较接近的概念是“食品监管效率”。我国学者王能等^[1]将其定义为：监管部门在食品监管活动中，投入与产出，即监管成本与监管效果之间的对比关系。本文基于研究目的将食品安全监管效率定义为：政府及监管部门作为食品安全监管的主体，对食品生产、流通等企业的食品安全行使监督管理职能时，投入与收益的对比关系。食品安全问题最早于19世纪出现在欧美工业国家，近年来随着经济、社会及技术的发展和网络媒体的普及，该问题被频频曝光，引起了愈加广泛的社会关注。以英国开展的食品安全研究为先导，国外专家学者开始从影响食品安全的因素^[2]、食品安全状态的评价指标[3-4]、生产者和消费者行为、政府管制行为及其方式等方面进行了多方位的研究。美国著名农业经济学家Kinsey^[2]将影响食品安全的主要因素归纳为农业资源环境、食品添加剂的使用、市场和政府的作用、科技进步带来的挑战等六个方面。欧盟国家对HACCP体系的研究较为丰富，Henson^[5]、Eves^[6]、Kokkinaki等^[7]通过实证研究探讨了实施HACCP体系的食品生产企业的行为特征。日本在食品安全监管中非常注重通过法律的形式明确规定相关监管部门的权力、义务和责任，强调发现越权或渎职者，司法部门将依照法律追究监管者责任。然而，国外研究中缺少具体针对食品安全监管效率方面的分析。在相关性的政府绩效评价方面，美国全国绩效评估委员会曾提出过一套涵盖投入、能量、产出、结果、效率和成本效益、生产力六个方面的政府绩效评估体系^[8]。

与此同时，国内大部分专家开始将政策层面的分析以及对政府职能失效的描述作为研究的重点，对于食品安全问题，主要从食品领域的市场结构散乱、信息不对称和政府监管失灵等不同视角给出各自的解释^[9]。例如，在总体上，林镝和曲英^[10]在对中美食品安全规制体制比较研究后认为，我国食品安全体系尚在法律标准、组织体系、技术保障体系等方面存在差距。鲍长生^[11]以政府规制理论为基础，认为应强调政府对食品安全的主要责任，政府应完善食品安全规制体系，充分利用各种管理手段，加强规制力度，以确保食品安全。在食品安全突发事件中，张云华^[12]、万睿等^[13]以“三鹿奶粉事件”为例对我国的食品安全政府监管问题进行了分析，并分别从政府监管的内部、外部两个方面提出了具体对策。然而，目前国内针对食品安全监管效率评价指标体系的研究也非常少，仅刘录民^[14]在2009年提出过包含3个维度、6个业绩领域、20个指标的地方食品安全监管绩效评估指标体系。

综上所述，国内外专家学者虽然对食品安全问题从多视角、多层面进行了深入分析，但主要集中在相关食品安全的理论、原因、状态、策略和方法等方面，缺少食品安全监管及其监管效率方面的分析，特别是在具有区域特点的地区构建食品安全监管体系上的研究更少。有鉴于此，本文在前人对于食品安全监管效率研究的基础之上，针对具有区域特性的云南省，从地方政府及监管部门的角度出发，探寻适用于云南省省情的食品安全监管效率评价指标体系。

二、云南省食品安全监管的现状分析

云南省在食品安全管理过程中，按照“分段管理为主，品种监管为辅”以及“一个部门监管一个环节”的原则，不断细化各监管部门职责，逐步建立覆盖食品生产经营全过程的监管体系。此外，云南省政府在2012年和2013年均开展了针对性强、形式多样的专项整治行动。其中，2012年公安机关捣毁了食品生产经营黑作坊、黑工厂、黑市场、黑窝点239个。虽然云南省采取了多项食品安全监管措施并取得一定监管成效，但全省食品安全形势仍不容乐观，食品安全基础仍比较薄弱，食品安全风险隐患依然存在。2013年，农业部在云南省全省范围内对粮食加工品、食用油、油脂及其制品、乳制品和酒类等23大类共48种食品及食品相关产品质量进行监督抽查，合格率仅为84.73%。政府作为职能管理部门，无论从稳定经济社会发展还是从保障人民生命财产安全的角度出发，都有责任和义务对食品安全问题进行监督和管理。分析总结近年来云南省的食品安全问题，发现云南省各级政府及监管部门在监管中存在以下问题：

（一）政策法规不健全，惩治力度较小

目前，我国已经制定并实施了一系列旨在保证食品安全的法律法规，云南省也出台了一些地方性配套法规和管理办法，但其覆盖面仍然不全，食品安全问题仍没有得到全面、有效的控制。云南省的食品安全标准体系也还存在不健全和层次混乱的问题，具体而言即数量偏少、标准陈旧、与国际接轨程度低、在实践中缺乏可操作性和可应用性。2013年，云南省卫生厅发布了有关酸角糕、昌宁红茶等6个种类的食品安全地方标准，但是有关鲜米线、牛干巴、速溶咖啡、云腿月饼、鲜花饼、乳扇等多个云南特色食品的地方标准还亟待清理修订。

2014年，全国开始制定最严格的食品安全监管处罚制度。但截至目前，云南省在食品安全行政问责上还没有形成完善的标准和机制，只是按照法律法规、中央文件或主观经验来进行实际的处理，对于那些怠于履行职责或者滥用职权的相关监管部门负责人，其惩罚力度与公众的生命财产安全所遭受的损失相比明显过轻;对于违法经营者处罚也太轻，如违法情节较轻的只被处以一定金额的罚金，违法情节严重的也只是被吊销了许可证而没有被吊销营业执照，这使得行政惩罚震慑作用不大。

（二）经费投入缺口明显，检测能力弱

自云南省对食品安全实行分级管理以来，原来的经费投入由省财政统一划拨变为各地财政划拨，使得部分基层困难地区财政经费到位率很低、缺口明显。2013年，云南省财政虽安排2亿元专项经费用于加强食品安全监管能力建设，但这仍不能满足全省129个县市区的地方食品安全需求，仍不能全面覆盖食品安全的各项工作，只能选择性地在37个县市区开展县级食品检验检测机构标准化建设试点，县级农产品检测站目前也只建成了60余个。此外，受食品安全专项经费的限制，云南省各州、市无法引进专业技术人员和先进检测技术，也无法及时更新一批便携、机动、快速检测设备。目前，全省16个州市均只配备了1辆食品安全流动检测车;食品检验检测机构标准化建设也于2013年底才开始试点展开;农村地区食品安全检测手段严重落后，监管人员主要是通过“眼看、手摸、鼻闻”等原始方式进行检测。

（三）监管体制机制不完善

虽然云南省各州市已经建立了食品安全监管综合协调体制和机制，但是食品安全管理涉及“从农田到餐桌”整个完整的食物链，农林、工商、质检、卫生等多个部门都需参与其中。目前，我国现行的法律法规赋予了许多部门执法权力，在权力配置上存在着交叉重叠的现象，使各监管部门并没有实现全面的沟通和协调。虽然云南省于2005年发布了《云南省食品安全工作目标考核暂行办法》《云南省重大食品安全事故应急预案》，2012年底颁布《云南省食品安全监管问责办法》，2013年开始执行《云南省食品安全举报奖励办法》等，这些办法及方案也能在一定程度上为监管机构的考核评价机制、食品安全事件治理体系、责任问责机制、有奖举报机制指引道路，但是这些体制机制的严谨度、完善度还需进一步研究。同时，受部门利益和行业利益驱使，政出多门、多头管理、重复执法的现象依然严重，政府各部门之间难以形成合力，这也严重影响了执法部门的监管效率，也暴露出各监管部门之间综合协调能力不足的问题。

（四）特色食品管制存在盲点，边境地区食品监管能力不足

一方面，云南省多样的森林类型、土壤种类以及气候条件，孕育了丰富的野生食用菌资源，种类繁多的野生菌也导致了其安全性难以控制。如2010年，云南省单一项野生菌中毒事件就占全国有毒动植物类中毒事件报告总数的29.9%，死亡人数占全国的39.3%。这说明云南省对有毒菌类的监管存在盲点，很多地区根本没有条件配备高要求的鉴别实验仪器，部分当地居民甚至还沿用最原始的感官认知来鉴别食物。此外，在云南省部分民间地区还有将大草乌作为补品食用的习惯，在云南大理还有生吃猪肉猪皮的习俗，等等。这些地区特色食品、民族特色食品和食用习俗的存在使食品安全的监管难度进一步加大。

另一方面，云南省与缅甸、老挝、越南3个国家接壤，有15个国家级口岸、10个省级口岸和众多的陆路通道，通过边境互市的非正式渠道进入云南省境内的食品长期存在，这些食品的一部分没有经过检验检疫部门的检测并向海关申报，出现食品安全问题后很难追溯源头。这一食品安全隐患给云南省食品安全监管提出了新的挑战，边境食品监管力度有待进一步提升。例如，边境地区政府应根据本地情况，对执法部门确定的重点食品、市场监督检查中发现问题比较集中的食品、消费者投诉举报较多的食品，及时组织定期和不定期的抽样检验。

三、食品安全监管效率评价指标体系的构建与分析

基于上述现状可知，云南省食品安全受经济、技术、保障措施、行政法规和地方特点等多种因素的影响，这意味着我们不可能完全准确地评价政府在食品安全管理中的效率水平。但是，我们可以结合理论与实践尝试性地提出一套相对简化的评价指标，然后从各项指标的综合性评价中得到关于政府食品安全管理效率的大致印象。因此，建立一套既有针对性又科学合理、切实可行的综合评价指标体系具有重要的导向意义。本文在指标体系选择原则的基础上，从分析“监管主体—利益相关者—监管客体”的关系出发，结合众多专家学者的研究及笔者所在项目组对云南省食品安全监管成效的深入调研，尝试设计一套适用于云南省的食品安全监管工作效率评价指标体系，旨在为云南省政府和各相关部门在监管食品安全工作中提供一定的理论借鉴，同时也为社会公众提供判断食品安全水平的参考。

（一）指标体系构建原则

1.科学性原则。食品安全监管效率内涵的界定是筛选评价指标的理论依据。本文所选指标建立在能够反映食品安全监管效率特征的基础之上。同时，鉴于评价指标体系不宜层次复杂，以尽可能少的指标来反映尽可能多的信息，防止因过分繁琐的数值计量导致数据的无法采集和淡化主要特征的后果，本文所选指标在充分反映评价对象本质特征的基础上，又尽量避免了评估指标过于细化的现象。

2.系统性原则。食品安全监管是一个多投入、多产出的复杂系统，本文所选指标旨在全面、系统反映出各级政府及相关食品安全部门的工作重点。

3.可操作性和可比性原则。考虑到指标体系是为综合评价食品安全监管效率服务的，本文尽量选取相比较而言更易获得和易计量的指标。此外，本文指标体系的建立目的是对云南省各区域进行对比研究，因此指标的可比性是重要前提。有鉴于此，本文所选取指标都有明确的定义、统一的统计口径和计算方法，并且尽可能地采用了相对值。

4.导向性原则。建立食品安全监管效率评价指标体系的另一目的，是指导政府食品安全监管工作，使其能起到导向和监控作用，引导各地区政府从人力、财力和物力全面重视对食品安全领域的监管，以零食品安全事故为目标，实现各地区在食品安全领域的全面健康发展。

（二） 指标体系初步构建

食品安全监管是一个与政府及相关部门、食品企业、社会大众等各方面都有着复杂关系的社会综合问题，受到多方面因素的影响。因此，本文首先明确了食品安全监管的主客体、利益相关者以及主体采取的管理手段，如图1所示。其次，在分析云南省食品安全监管现状的基础上，通过借鉴相关领域学者的研究结果[15-22]以及笔者所在项目组对云南省监管成效的深入调研，本文初步确立了涵盖经济投入、技术支持、保障措施、行政法规四大层面的38个投入指标和涵盖食品安全事故、食品企业经营情况、公众感知、体系建设四大层面的12个产出指标。

本文将食品安全监管效率定义为监管投入与监管收益之间的对比关系。由于监管主体是政府及相关监管部门，受益者是消费者，因此监管投入指政府等在监管过程中所采取的各相关举措，包括经济投入、技术支持、保障措施、行政法规四个层面。通过食品安全监管可提高食品企业及其产品的合格率、降低食品安全事故发生的可能性等，因此监管收益主要包括食品安全事故、产品质量合格率、食品企业QS（质量安全）达标率、公众食品安全意识水平等定量定性指标。其中，重大食品安全事故数用公式转换为收益性指标：yj=ymax-yj0，（yj0为某重大食品安全事故数，ymax为最多重大食品安全事故数）。显然，投入与收益是多变量和不同量纲的，从两者之间找出显著的函数关系来度量其绝对效率极其困难。因此，可采用DEA方法对投入产出的相对效率进行研究，即以最少监管投入得到最高的监管收益构成生产前沿面，在这个前沿面上监管投入产出的相对效率达到最高;然后通过分析云南省各地食品安全监管的相对效率和投入冗余、产出不足等情况，发现各地监管投入上存在的差异，为更有效地配置监管资源提供技术基础，最终促进食品安全监管能力的提高。

（三）指标体系的筛选

本文采用了较为简便的指标等级分析方法——五级李克特量表法，将各个指标划分为非常重要、重要、一般、不重要、非常不重要五个等级，然后设计相应的调查问卷，征询专家学者、云南省食品安全委员会成员、云南省食品安全相关机构工作人员的意见。本研究共发出30份调查问卷，回收有效问卷28份。调查问卷采用主观赋值法，对非常重要、重要、一般、不重要、非常不重要依次赋值5、4、3、2、1。最后将调查对象的打分数值录入SPSS统计软件中，统计分析各项指标的均值和标准差，由此对初步确定的指标进行筛选。

我们首先分析问卷结果是否有意义。量表总分的分布情况如图2所示。从该直方图可以看出，量表总分主要分布在“一般”（3×28=84）右侧，即调查对象的态度倾向于积极。再者，由于五级李克特量表中间值是3，如果问卷打分结果能够显著与3不同，那么我们的调查基本上就是有意义的。因此，本文进行了单样本T检验，假设样本均值与3不存在显著差异（记做H0）。检验结果参见表1、表2。

通过SPSS的T检验分析，得到50个指标均值样本的总数N=50，样本均值M=4.17，样本标准差S=0.52，自由度为49，在95%的置信区间中，Sig值远小于0.01，小概率事件不发生。此时，我们拒绝H0假设，即指标均值样本与3显著不同，问卷结果有意义。

表1单个样本统计量

N均值标准差均值的标准误

样本均值504.16680.519030.07340

表2单个样本检验

检验值 = 3

tdfSig（双侧）均值差值差分的95%置信区间

下限上限

样本均值15.896490.0001.166801.01931.3143

由于通过了T检验，下一步我们利用各指标的平均值及标准差开始对指标进行筛选。如上所述，本文理论设计出的食品安全监管效率评价指标体系中包括50项指标，我们将各指标均值按降序排列，中位数为4.32，标准差按升序排列，中位数为0.743，因此首先剔除同时满足均值小于4.32 、标准差大于0.743的17项指标，然后在剩下的指标中剔除平均值较低和标准差较高的9项指标，最终得出如下表3所示的包含24项指标的云南省食品安全监管效率评价指标体系。

表3云南省食品安全监管效率评价指标体系

指标性质领域评估指标

投入指标

产出指标

经济投入

技术支持

保障体系

行政法规

食品安全

企业运营

公众感知

体系建设

食品安全经费/财政支出X1

食品安全经费的统筹协调水平X2

专职监管人员技术水平X3

监管机构信息化水平X4

食品安全抽检率X5

食品安全监管电子追溯系统完善度X6

企业诚信档案的建设情况X7

食品安全宣传教育投入力度X8

食品安全责任问责机制严谨度X9

食品安全有奖举报制度完善度X10

食品安全事件治理体系完善度X11

对监管机构考核、评价机制的健全度X12

地方法律法规及标准的健全度X13

重点领域监管制度的建设X14

地方特色食品监管制度的建设X15

食品安全质量认证制度的健全度X16

监管机构行政执法力度X17

食品安全市场巡查力度X18

食品安全行政处罚力度、效率X19

重大食品安全事故数/区域人口数Y1

产品质量合格率Y2

食品企业QS达标率Y3

公众食品安全意识水平Y4

食品质量安全相关体系建立情况Y5

从表3可以看出，本文构建的云南省食品安全监管评价指标体系包含了19项投入指标、5项产出指标。这些指标涵盖经济、技术、保障体系、行政法规、食品安全事件、食品企业运营、公众感知、食品质量体系建设八大领域，既有定量指标又有定性指标，既有直接指标又有间接指标，既有理论基础又有专家意见，是一个由相互关联的个体指标所构成的有机整体，这些指标在政府食品安全监管人员中的认可度较高。同时，本文构建的指标一部分能通过现有经济、社会等统计指标直接反映，如X1、X5、Y1、Y2、Y3五项指标可直接与云南省统计年鉴和卫生统计年鉴中相关字段建立起映射关系，或者通过简单计算获取。一部分指标可通过统计分析相关数据后间接反映，如X3、X4、X7、X18四项指标可以从人事数据库、食品药品监督管理局统计中心获得相关数据后再通过综合分析获取。剩下的不能直接获取数据资料的指标，可委托地方政府和食品药品安全委员会等进行调查统计，然后采用专家评分法，由多位专家人士结合调研结果对各指标进行打分，最后取其平均值作为指标值。所以，本文构建的指标均是可获取和可操作的可行性指标。当然，受征询专家的数量和结构、使用的目的和方法的影响，本研究的结论并非是绝对的，笔者仅是在探索适用于云南省的食品安全监管评价指标体系，以期为云南省食品安全的实际监管工作提供一定的理论参考，指标是否真正可行尚需通过进一步的实践检验。

四、结论

云南省食品安全监管工作是个输入输出指标众多的复杂系统，本文结合云南省省情，在确定指标体系选取原则的基础上，深入分析监管主客体和利益相关者三者关系及已有研究成果，首先在理论上构建了一套相对完整的云南省食品安全监管效率评价指标体系，然后统计分析专家学者及食品安全工作人员的问卷调查结果，运用科学方法对该指标体系进行筛选，最终建构了一个较为精简的、包括24项指标的监管效率评价指标体系。在今后的研究中，我们还将在此文基础上不断改进和完善：第一，采取更加科学、全面的方法对监管效率指标体系进行分析，以确定各项指标的权重，从而形成一套更为科学、合理的云南省食品安全监管效率评价指标体系;第二，将实践验证后的食品安全监管效率评价指标体系运用到效率评价模型中，科学评估云南省各地区食品安全监管效率的具体情况，从而为地方政府食品安全监管工作的有效开展及效率评估奠定技术基础。

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