浅述湖北省政策性银行贷款营造林项目的组织与管理——以湖北长江经济带国家储备林建设暨生态扶贫项目为例

陈 玮 陈 章 胡 静

(1.湖北省林业调查规划院 武汉 430079;2.宜都市林业局 宜昌 443000)

利用国家开发银行、农业开发银行等政策性银行的金融资本，依托融资平台，实施PPP运作模式，推进包括营造林在内的林业生态建设，营造绿水青山，实现长江经济带绿色发展。

1 组织管理

1.1 成立项目工作领导小组

成立湖北长江经济带国家储备林建设暨生态扶贫项目工作领导小组，由湖北省林业厅、国家开发行及湖北省长江产业投资集团有限公司联合组成项目工作领导小组，组建省级项目建设工作专班，抓好项目组织实施，做好项目储备、贷款审查和资金监管等工作。项目建设领导小组的主要职责是：制定有关项目实施的方针、政策、办法；负责各相关政府部门的协调；解决工程实施过程中的重大问题。省级项目建设工作专班负责项目的统筹协调、计划和资金管理工作[1]。

1.2 实施PPP运作模式

依托湖北省长江产业投资集团有限公司，出资成立PPP项目公司，完善法人治理结构，加强内部控制，建立规范的操作程序和完善的信息披露机制，保持规范有序、持续发展的有效途径，以市场化分散贷款融资风险，理顺政府与市场关系，以市场化界定地方政府的最优经济边界，挖掘政府可利用的资源、资产，增加平台的投融资实力，最大限度地撬动社会资本。省级投资平台牵头组织，建立和完善营造林投资机制，风险分担机制，搭建和落实市、县级融资平台；鼓励各地积极争取地方党委、政府及相关部门支持，搭建和落实市、县级融资平台。省林业厅将积极协调有关金融机构，对条件成熟的市、县和项目，优先予以支持。

融资平台的主要职责：①负责对项目的国开行贷款进行统贷统还，并收取一定管理费，用于项目建设日常管理和维护。②负责审核贷款资金提款申请，并将审核意见报省林业厅、国开行。③汇总并编报年度储备林建设项目贷款资金支出预算，汇总并编报月度和年度项目资金财务报表。④根据与国家开发银行签订的借款合同，向省林业厅报送还本付息资金计划，确保按期足额偿还国家开发银行贷款本息。⑤负责对还款风险补偿金及融资管理费的计提管理和使用进行监督管理。⑥负责组织有资质的专业机构对用款人已实施项目进行检查验收，并将审核意见报省林业厅。⑦负责项目建设日常管理、数据统计、报表编制及储备林基地的长期日常管理和动态监测。

1.3 落实项目实施主体

该项目建设实施主体是国有林场、集体林场、造林大户、林业专业合作社，同时充分利用现有扶贫政策，吸纳贫困户参与项目建设，并采取承包经营、土地入股等多种形式，直接间接增加贫困人口经济收入，助推林业生态扶贫。

项目实施主体即项目用款人负责项目的具体实施和贷款偿还，其主要职责如下：

(1)根据项目建设工作专班下达的项目年度造林抚育建设投资计划或林场(企业)年度项目造林及投资实施方案，组织实施造林抚育活动，根据资金需求及时上报资金使用计划。

(2)编制项目年度预算及建设方案，组织实施项目建设，确保项目建设进度，控制费用性支出，合理、有效使用国家开发银行贷款资金。

(3)及时编制季度财务报表，报告项目建设进度，按季度完成检查验收等工作。

(4)及时上报还本付息计划并按期还本付息，确保按期偿还国家开发银行贷款本息。

2 项目管理

该项目建设将全面推行计划管理、合同管理、工程管理、资金管理、信息管理、档案管理等管理模式，保证项目建设顺利实施。

2.1 贷款模式

2.1.1 确定借款主体

(1)该项目实行“谁用谁还、抵押担保、契约管理、检查验收”的建设投资模式，由省人民政府指定借款主体(即融资平台，简称“借款人”)向国开行统一借款还款。融资平台接受省林业厅、国开行的指导和监督。

(2)林业产业化龙头企业承贷。“分贷分还、借用管还、政府回购、委托代建”。由各级政府委托相关机构，通过招标程序，确定服务供应商作为借款主体，政府通过年度预算支付，作为专项资金用于借款主体还本付息。林业龙头企业与银行建立信贷关系 ，担保方式主要以企业所拥有的林场产权、林业企业控股权、土地房产或其他权益作抵押。

2.1.2 确定用款主体

用款主体(简称“用款人”)，即实际用款人，专指利用银行贷款从事国家储备林建设的国有林场、企业等项目实施单位。

2.2 计划实施

(1)基地建设实行项目申报制度，用款人于每年逐级向省项目建设工作专班上报下一年度的建设计划。

(2)融资平台根据各地上报计划对申请贷款人材料和抵押资产进行审查、评估。

(3)省级项目建设工作专班根据融资平台审查、评估结果下达下一年度项目建设计划。

(4)基地建设实行先设计后施工。建设主体应按批准的年度项目建设计划，组织编制年度作业设计，由省项目建设工作专班或授权单位组织审批。年度作业设计一经批准，不得随意变更，确需变更的，必须由实施单位委托原设计单位补充变更内容，报原批准部门审批。

(5)基地建设实行良种壮苗造林，推广容器苗、菌根育苗。按照国家有关规程、标准及地方标准，组装推广最新科技成果，提高科技贡献率。

(6)加强项目支撑保障体系建设，包括种苗基地、经营道路、防火设施设备、有害生物防治设施设备、灌溉设施设备、科技推广等。

(7)检查验收实行自查与核查相结合，由有资质的的林业调查设计部门承担项目核查工作，核查结果作为资金拨付依据。

(8)建立项目管理信息系统，对项目实施、经营、资源管理、贷还款等情况进行动态监管。信息管理的主要内容包括建设、经营、技术、管理、资源动态变化、贷还款情况等内容。

2.3 工程管理

(1)实行自营工程和招投标制。针对本项目建设地点分布广且山高路远、实施主体多且经营管理体制不一致等特点，项目营造林工程不采取统一招投标方式进行，而由项目实施主体自行组织施工；对有条件的实施主体建议对主要单项工程通过招投标的形式来确定施工单位和选择施工队伍。对批量大的、主要的设备购置均要求实行统一招标采购。

(2)实行项目年度检查验收和竣工验收管理制度。每年12月由省级项目建设工作专班委托单位和借款人联合对当年实施的项目建设进行年度检查验收，在项目按批准的设计建成后，实施单位按《林业建设项目竣工验收细则》要求进行组织竣工验收，省林业厅根据项目实施年报，在实施单位自检的基础上进行检查验收，以确保工程建设质量。

2.4 风险管理

(1)建立风险准备金机制。为保障按时偿还贷款，项目建立风险准备金机制。风险准备金由省财政资金、借款人、用款人共同设立。国开行实行专户管理，若出现不足，省级项目建设工作专班将优先安排部门预算资金进行补充，确保还款期第一年风险准备金，后续专户余额不低于当期应偿还本息额度。

(2)实施抵押物资产评估及贷款担保。贷款抵押物由第三方评估机构对抵押的林木等资产进行有效评估，确保抵押物的真实性和有效性。同时，为有效降低贷款融资成本，借款人也可结合自身优势，成立独立的林木资产评估机构，对主要抵押物—林木资产进行评估。当用款人资产不足以贷款抵押时，寻求有经济实力、有意愿的担保机构为项目建设贷款提供担保。

(3)实施林木资产保险。贷款抵押物—林木资产必须全部投保林业综合保险，商品林保险金额90元/公顷·年，公益林保险金额90元/公顷·年。对于不可抗拒自然灾害造成损失的，由省级项目建设工作专班、财政厅、国家开发银行会同相关保险机构进行现场核定，采取减免债务本息和给予资金补贴等多种措施，帮助支持用款人灾后重建，恢复生产。

(4)落实造林检查验收制度。为确保项目造林成果达到预期目标，化解贷款风险，项目造林采取林场(企业)全查、省级抽查的检查验收制度，验收合格后方可提供全部贷款资金。国家开发银行和国家林业局共同委托相关林业调查规划设计院开展复查。各级项目实施单位依托省、市、县(区)级林业部门，根据国家储备林基地建设作业设计、检查验收、档案管理等办法开展技术服务和项目检查验收。

(5)化解贷款利率风险。由于造林项目投资回收期长、营造林经济效益低和风险性高的特点，贷款利率高低直接影响项目经济效益和借款人、用款人的投资积极性。项目贷款列入现行政策给予贷款贴息外，积极争取国家延长贴息年限，争取省财政给予配套贴息。

(6)长期系统监测项目资产。建立项目管理数据库，并按年度更新项目森林资源数据及其他资产情况，确保项目资产完整、安全，掌握项目还贷能力，直至项目全部还本付息。

2.5 物资管理

根据项目建设计划和要求，制订做好项目物资配置和采购供应计划，及时进行组织和采购，实行项目物资专人管理、统一采购和供应调配，确保工程建设物资的供应。做好物资消耗定额和储备定额，并定期对项目建设物资的使用情况进行检查监督。

2.6 信息管理

以项目实施林场、企业的现有信息、资料、档案的收集、保存系统管理为基础，充实、调整、提高办公自动化程度，完善信息管理、服务网络，提高服务效能，做好项目资料分类保存、信息处理、档案管理工作。项目信息管理主要包括项目建设所有来往文件、项目管理、技术经济、试验测定、研究动态、科研成果推广应用、质量效益评价及种苗生产销售档案等。并尽可能依靠现代化技术实现项目信息无纸化，信息化。

2.7 合同管理

合同管理主要是对在工程建设过程中，借款合同、林地租赁合同、种苗、肥料、物资、设备采购合同，以及建设单位与施工单位、监理单位、承包人签订营造林承包合同等进行管理。合同内容应包括合同签订双方的权利、义务、免责条款以及承担的法律责任等。同时，根据项目工程建设进展需要，及时补充完善合同内容、条款，并依据合同履行情况进行索赔或获取合理补偿，保证双方的利益，确保项目实施的质量和预期目标的实现。

2.8 采伐管理

(1)树种主伐龄级根据用材林主伐年龄规定及项目设计确定。

(2)项目建设涉及林木采伐的，根据林木采伐有关管理规定，林业主管部门应足额保证指标，及时发放采伐许可证。

(3)项目建设涉及珍稀树种采伐的，按国家有关规定执行。

(4)项目建设过程中采伐收益归用款主体所有，并优先用于项目还贷。

2.9 监督检查

(1)省级项目建设工作专班加强融资平台的监管，对融资平台在贷款资格评估、资金使用等进行不定期监督检查。

(2)各级林业部门和融资平台对建设主体抵押资产、项目实施情况不定期监督检查。用款人的抵押资产不能重复抵押。

(3)实行自查与核查相结合的检查验收方式，融资平台委托具有资质的林业调查设计部门承担项目核查工作；省林业厅负责融资平台建设项目的核查。

(4)项目建设实行全过程质量跟踪监测和成效监测，建立成效监测体系，对森林资源、造林实施、建设成效实施动态监测。

(5)凡出现下列情况的，省林业厅视情节轻重，给予通报批评，采取缓建、停建等调控措施。①弄虚作假骗取贷款的；②贷款预付资金到位半年以上无正当理由未开工或建设严重超工期的；③擅自挤占、截留、挪用贷款资金的；④建设质量不达标限期整改无效的；⑤无正当理由未按规定报送基地建设信息的。(6)任何单位和个人都有权直接向各级林业行政主管部门反映种苗、资金、质量、采伐等问题。省林业厅和融资平台设立举报电话，鼓励社会各界对利用国家开发银行贷款建设国家储备林基地项目进行全过程监督。

3 资金管理

项目资金借款人负责资金的管理，使用人负责资金具体使用，各级政府对资金进行监督管理。贷款要用于储备林建设，由使用人负责贷款偿还。认真执行资金管理的核算制度和实行资金统一使用审计制度，保证专户存储、专款专用，严禁挪用、挤占和截留，保证储备林建设项目顺利实施。

3.1 贷款原则和内容

3.1.1 贷款原则

(1)统借统还原则。融资平台统一向国家开发银行申请贷款，并负责统一还款。

(2)专款专用原则。贷款资金必须严格按照规定的范围使用，不得用于项目范围外的建设项目。

(3)按期偿还原则。项目用款人要认真履行还款义务，按照合同约定按时还本付息。如不能按时还款，由融资平台负责安排还款资金。

3.1.2 贷款内容

(1)确定借款主体。省人民政府指定湖北长江经济带国家储备林建设暨生态扶贫项目的融资平台，向国家开发银行申请国家储备林基地建设项目贷。

(2)确定贷款期限。中长期贷款期限不超过25年(宽限期不超过8年)，具体以国家开发银行信贷政策为准。

(3)确定融资结构。融资结构包括：项目资本金(项目单位自筹资本金比例不低于总投资的20%，项目资本金含国家财政补贴)以及国家开发银行长期贷款。

(4)确定信用结构。包括但不限于融资平台及项目用款人以其依法享有林地、林木等合法资产向国家开发银行提供抵押担保。

(5)确定风险准备金。风险准备金由省财政厅、借款人、用款人共同设立，具体金额以省政府批复意见为准。

3.2 贷款使用

(1)借款人、用款人申请提款时，项目资本金需按国家开发银行信贷政策以及贷款合同相关要求及时到位。

(2)由省级项目建设工作专班、融资平台确定各项目年度用款计划，项目用款人在计划内根据项目进度提出用款需求，并按国家开发银行信贷管理规定提交相关材料，经国家开发银行审核后贷款统一拨付至融资平台，再融资平台将贷款资金划转至项目用款人。

3.3 贷款偿还

(1)用款人需于还款日前15日将还款资金统一归集至融资平台还款账户，由融资平台审核后统一偿还贷款。

(2)如项目用款人在还款到期日前15个工作日仍未筹足还款资金，由融资平台安排还款资金。

3.4 财政补贴资金

(1)项目造林、抚育符合国家储备林造林技术及检查验收相关条件的，列入国家储备林基地建设范围，享受国家造林、抚育补贴，作为项目资本金的一部分，其补贴标准、补贴资金申请及管理按照省财政厅、林业厅相关文件等执行。

(2)项目造林、抚育贷款符合国家林业局《林业贷款中央财政贴息资金管理办法》有关贴息对象和范围，中央财政予以贷款贴息。贴息资金申请及管理按照《财政部、国家林业局关于印发〈林业贷款中央财政贴息资金管理办法〉的通知》(财农〔2009〕291 号)执行。

3.5 监督与管理

(1)各项目单位应严格按照项目实施计划和作业设计要求实施项目，加强造林检查验收工作，严格检查验收程序，建立健全档案资料，完善提款报账文件，严格贷款申请、审批程序，根据项目规定的开支范围，及时支付应支付的费用。

(2)国家开发银行、省级项目建设工作专班、融资平台将定期检查贷款资金使用情况，如发现不按项目规定指定用途使用贷款资金的行为，国家开发银行将提前回收贷款。

(3)财政补贴资金属于财政预算资金，资金预算、申请、下拨、使用和决算等管理执行现行有关制度规定，接受财政、审计、监察、稽查等部门监督检查。

(4)贷款资金按照专项管理、分账核算的原则管理，依据规定的项目和指定的用途使用，不得截留、挤占、挪作他用。项目会计核算按照建设单位现行会计核算制度进行核算。

(5)省级项目建设工作专班和审计部门根据职责对项目建设过程中的招标采购、资金使用进行监督检查和年度审计，发现截留、挪用和挤占项目资金，改变项目建设内容、国有资产流失等问题，负责通知国家开发银行停止发放贷款，并提前回收已发放贷款。同时，依法移送有关部门追究相关人员的行政和法律责任。