新能源汽车财税政策效应研究

廖家勤，孙小爽

(暨南大学 经济学院，广东 广州 510632)

一、引言及文献综述

在全球经济普遍下行和能源环境约束的背景下，传统经济发展已不可持续，以高人力资本投入、高科技投入和轻资产为特征的新经济是未来的发展方向。为推进产业结构升级和经济发展方式转变，提升自主研发能力和核心竞争力，抢占未来经济与科技的制高点，世界主要发达国家都不约而同地制定规划发展新兴产业，我国也准确地把握住了经济发展新形势，于2010年发布了《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，确定了包括新能源汽车在内的7大战略性新兴产业。

新能源汽车作为新兴产业之一，是实现交通运输领域节能减排的重要战略布局。我国是全球最大的汽车消费市场。中国汽车工业协会数据显示，2015年中国汽车产销量均超过2450万辆[1]，创全球历史新高。汽车产业是我国国民经济的重要支柱产业，随着经济改革和新型城镇化的推进，未来相当长时间内，汽车新购需求和保有量必将呈增长趋势。与此同时，能源及环境对发展的瓶颈制约也愈加凸显。2015年中国石油消费对外依存度达到60.6%[2]，能源安全，尤其是油气资源的安全，已经成为我国经济发展的重大隐患，大力发展新能源汽车是实现我国汽车工业转型的必由之路，也是维护我国能源安全的战略选择。

处在发展初期的新兴产业，由于技术进步以及使用方面的外部性特征，依靠市场很难得到有效发展，为解决市场失灵，政府通过实施产业、科技、财税等方面政策支持新能源汽车发展就显得尤为重要。从2001年开始，我国政府相继出台了一系列发展新能源汽车的扶持政策；与此同时，学术界对新能源汽车的研究也日渐丰富，取得了一大批研究成果。产业政策取向方面，曾鹏分析了我国新能源汽车主要技术类型的发展现状及政策环境，指出我国新能源汽车存在市场推广力度不够、零部件产能不足、政策扶持力度不够等问题，并提出加大自主研发力度和对消费者的鼓励、坚持节能减排政策等建议。[3]曾耀明对比分析了中外新能源汽车产业政策，提出政府要综合运用各种政策，加大基础设施的建设和关键零部件技术的研发。[4]李文辉通过对新能源汽车产业链的整体分析，从技术、人才、产业联盟、经济激励等方面提出了完善产业链架构的对策。[5]张政、赵飞基于发展目标导向差异的视角，分析比较了中美新能源汽车产业主体特点和产业发展模式，从重塑发展价值取向、激活市场基础配置功能等方面探索了未来促进我国新能源汽车产业发展的对策。[6]财税激励政策方面,李泉、王小雪运用实证分析方法，用上市汽车企业财务报表数据分析了企业税负、政府补贴对上市公司的影响，得出降低企业税负、增加政府补贴、加大研发投入等方式，可有效促进新能源汽车企业发展的结论。[7]顾瑞兰对我国新能源汽车财税政策支持的效果进行了评价和分析，并借鉴发达国家经验，提出了新能源汽车研发领域、市场推广领域、制度建设领域的财税支持政策建议。[8]占锐认为新能源汽车财政补贴有利于刺激私人消费，是拉动新能源汽车市场需求的一项关键政策。[9]方海洲、胡研分析了税收优惠对新能源汽车生产和消费环节的影响，提出发挥税收优惠政策激励作用，企业要充分挖掘现已出台的税收优惠政策潜力，政府要及时出台或完善相关税收优惠政策。[10]

目前，我国新能源汽车发展已步入“十三五”规划政策执行元年。随着产业政策开始调整政府与市场的关系，新时期相关财税政策也应适时调整。

二、新能源汽车相关财税政策效应分析

(一)相关财税政策梳理

近年来，我国已经形成了涵盖产业、科技、交通、财税、基础设施等多个方面的新能源汽车政策支持体系，其中财政补贴、税收优惠等相关财税政策法规构成了政策支持体系的重要部分(见表1和表2)。

表1 近年来我国发布的新能源汽车补贴相关政策法规

(二)新能源汽车补贴政策效应分析

新能源汽车补贴属于专项政府补贴，采用何种补贴方式决定了补贴由生产者(整车企业和零部件企业)还是消费者受益；在市场竞争环境中，各相关利益主体的行为也会因此发生改变，最终会影响产品市场和产业的发展。下面具体分析新能源汽车不同补贴方式的政策效应。

1.对生产者和消费者的补贴

对新能源汽车生产者补贴后，会引起市场供求变化，由于市场“看不见的手”的作用，补贴最终会在生产者和消费者之间进行分配。具体分析如下(见图1)。没有补贴时，供求均衡点为E1(Q1，P1)，当政府为鼓励新能源汽车生产而对生产者补贴时，供给曲线S向下移动至S*，移动的距离为财政补贴的数额。新的供给曲线S*与需求曲线D相交，得到新的均衡点E2(Q2，P2)，均衡价格下降，均衡数量增加。分析新能源汽车补贴产生的经济效应发现，政府支付的补贴共计(P*-P2)Q2，享受补贴后，生产者得到的价格增加了(P*-P1)，消费者支付价格下降了(P1-P2)，生产者和消费者分别获得(P*-P1)Q2和(P1-P2)Q2数量的补贴，二者相加正好是补贴总数额。因而，消费者也分享了政府对生产者的补贴。至于两者各自获得多少补贴，则是由供求弹性决定的。

因此，政府对新能源汽车生产者补贴，降低了其生产成本，可以引导生产者增加生产，降低销售价格，拉动消费需求。对消费者补贴，可以降低新能源汽车的相对价格，刺激消费者增加消费数量。其具体的影响效应与补贴生产者相类似(见图2)。目前我国新能源汽车补贴政策主要就是对消费者的补贴，消费者按销售价格扣减补贴后支付。

下面从供给和需求两方面分析当前我国新能源汽车市场现状。从供给方面看，新能源汽车供给缺乏弹性，因为其核心技术不成熟，生产者因享受补贴成本降低也难以在短期内实现规模化生产，补贴引导新能源汽车产量增加的作用有限。另外，由于核心生产技术不成熟，生产未形成规模效应，补贴后企业生产成本不会大幅下降，自然也未必会对汽车售价做相应幅度的下调。从需求方面看，新能源汽车与传统汽车的高需求弹性不同，它的需求弹性可能并不高，因为目前配套设施和产品性能都是影响需求的重要因素，即便消费者得到了价格补贴，消费需求也不会受到很大影响。

可见，我国现行的新能源汽车补贴政策促进生产和刺激消费的作用有限。此外，由于缺乏相应的监管机制，补贴过程中出现的地方保护主义和“骗补”行为也影响了补贴政策效应的发挥。

2.对整车企业和零部件企业的补贴

零部件企业和整车企业之间也存在供求关系，但与完全竞争市场中的供求关系不同，它们的生产和销售不是由供求状况决定的。在我国汽车产业中，零部件企业一直依附于整车企业，其生产活动受整车企业控制，零部件产品的产量和价格，由双方事前通过协商谈判、签定契约确定。从微观上看，说零部件企业和整车企业之间是一种上下游企业间的纵向关系更为准确，为此，下面用威廉姆森(Williamson)的“资产专用性理论”*1971年，威廉姆森(Williamson)在分析治理结构中的纵向一体化问题时，正式提出了“资产专用性”的概念，即在不牺牲资产价值的情况下，资产可用于不同用途和由不同使用者利用的程度。分析对二者补贴的影响效应。

在新能源汽车产业中，零部件企业掌握着电池、电机、电控等实现新能源汽车电动化的核心技术，资产专用性强，在技术进步的前提下，甚至可以运用专用资产自主进行整车设计，削弱整车企业在整车设计领域固有的“垄断性”。而目前，关键技术的进步仍需要大量研发资金的投入，零部件企业因资产专用性强，容易形成沉没成本，资金投入的技术回报受限较多，因此，在与整车企业交易谈判时“筹码”少。相比较而言，整车企业的资产专用性弱，与零部件企业谈判时“筹码”多。在完全市场中，为节约成本、提升交易价值，零部件企业倾向于选择通过内部合约的方式实现销售，而整车企业更倾向于通过外部契约的方式实现采购，双方博弈的结果是交易的低效率。

如果补贴整车企业。整车企业的“谈判筹码”会因补贴资金而增多，为提升自身实力，整车企业会将更多资金用于核心技术的研发，其资产专用性也由弱变强，这时技术和知识是企业的核心竞争力,为保持市场地位和赚取利润，整车企业会选择尽量让交易在内部进行。[11]而原本就不具备谈判优势的零部件企业，因整车企业实力增强，在谈判中地位更低，在这种“资本统治技术”、“零依附整”的不对等交易中，两者形成产业一体化。这种产业结构虽然稳定，但缺乏市场竞争，使得零部件企业研发动力不足，生产效率低下，难以与整车企业形成合作共赢、健康高效的零整关系模式。

如果补贴零部件企业。零部件企业将资金用于产品创新和技术升级，资产专用性增强，技术优势更加突出，在与整车企业谈判时筹码增多，零部件企业更容易通过市场交易与整车企业建立平等合作的关系。这种由市场决定的供给关系使零部件企业很重视新技术和新产品的研发，也促使整车企业在自身领域寻求创新，更有利于产业发展。

以上分析表明，补贴零部件企业更有利于促进新能源汽车技术进步、市场完善和产业发展。但是，从我国目前情况来看，鼓励政策多集中在对整车企业以及消费者的补贴，缺乏对零部件企业的支持。

(三)新能源汽车税收政策效应分析

新能源汽车税收政策效应不仅体现在生产上，还体现在消费上，同时生产和消费相互作用，推动着新能源汽车市场的发展。

1.税收优惠对新能源生产的影响

我国涉及到企业生产活动的税收优惠主要是通过所得税减免来实现的。如果对新能源汽车相关企业征收所得税时给予税收优惠，可以增加企业的税后收益，引导生产资源流向企业，促进生产，实现资源的合理有效配置和产业结构优化。

如图3所示，Q和R分别表示企业的产量和利润，R是Q的函数。在完全市场中，企业生产Q1的产量获得最大利润R1。假设政府给予新能源汽车企业所得税减免，享受税收优惠后，企业利润函数会相应发生变化，企业生产Q2的产量获得最大利润R2，企业税后利润增加，也进一步扩大了生产，提高了产量。

目前，我国对新能源汽车生产企业的税收优惠主要是给予符合条件的高新技术企业税收减免，对列入鼓励类范围的新能源汽车投资项目自用设备(投资总额内)、研究开发用电动样车、关键零部件进口环节的税收优惠，这对促进企业生产和研发有积极作用。然而，现行税收优惠对新能源汽车企业的支持仍有待加强。首先，对相关企业实施的主要是直接税收优惠，给予税收减免，缺乏直接优惠与间接优惠的结合，税收优惠方式单一，支持力度不大；其次，给予新能源汽车企业税收优惠的同时，对于高耗能、高污染的传统汽车企业没有进行有效的约束，新能源汽车税收政策缺乏税收激励与约束机制的有效结合。

2.税收优惠对新能源汽车消费的影响

新能源汽车税收优惠对消费的影响主要体现在对新能源汽车消费行为给予一定的税收优惠而产生的消费产品结构的调整。

首先分析没有新能源汽车税收优惠的情形。如图4所示，消费者的购买能力决定了其最初预算线为AB，当AB与无差异曲线U相切时，消费者用既定收入消费X和Y两种商品，获得最大效用，最优购买组合为E(X1，Y1)。如果政府对新能源汽车消费给予税收优惠，这意味着X的相对价格降低，消费者收入不变，但可消费更多X商品，反映在图中，是预算线AB围绕A点向右旋转变为AC，AC与新的无差异曲线U1相切，消费者获得最大效用的新的最优购买组合为E1(X2，Y2)。可见，在实施税收优惠后，消费者更倾向于选择减少Y商品的消费，增加X商品的消费。

目前，购置新能源汽车可以享受车船税、车辆购置税等税收优惠，购车成本减少，会刺激消费需求。然而，在享受税收优惠后，消费者在购车环节要负担的增值税、消费税以及附加税等税负仍然较高；购买进口车，不仅享受不到购车补贴，还要承担进口环节的增值税、消费税和关税。除税收负担外，消费者在用车过程中还要支付公路过路费、停车费等各种费用，综合税费负担过重，这在一定程度上抑制了新能源汽车的购买。

(四)新能源汽车政府购买政策的效应分析

政府采购本身就是具有政策功能的直接消费行为，意义在于消费示范作用，繁荣消费市场。当政府实施新能源汽车采购时，也会在传统汽车和新能源汽车之间进行重新分配，从而也影响到两类产品的生产结构。

假设社会只生产新能源汽车X和传统汽车Y两种产品。在图5中，CC为生产可能性曲线，表示既定的资源和技术条件下X和Y两种产品最优产出量的轨迹。初始状态时，X产品相对于Y产品的价格为P，反映了产品转换率，在CC曲线上有一点E1，该点的切线斜率恰好为-P，E1决定了X和Y的产量分别为X1和Y1，此时社会资源实现了最优配置。如果政府实施新能源汽车采购，则X产品的社会需求增加，生产有利可图，进而促进生产资源在两种产品间重新分配。X产品相对于Y产品的价格上升为P′(P′>P>0)，新的生产消费均衡点为E2，与初始状态相比，X的产量增加了(X2>X1)，而Y的产量减少了(Y2

2014年7月13日，五部委联合发布了《政府机关及公共机构购买新能源汽车实施方案》，提出2014年至2016年，中央国家机关以及纳入新能源汽车推广应用城市的政府机关和公共机构购买的新能源汽车占当年配备更新总量的比例不低于30%，以后逐年提高。[12]此前，虽然国家鼓励新能源汽车的公共采购，但未出台具体的公务车采购政策，由于缺乏强制性约束，地方政府在采购上仅以试探性为主，执行政策的积极性不足，政府采购导向作用发挥不够，市场也没有出现火热迹象。

2016年伊始，各地方政府纷纷制定了相应的采购计划，利好政策不断。高比例的政府采购推广计划，不仅使得自主品牌迎来空前的发展机会，更因其示范作用，会带动整个新能源汽车市场的蓬勃发展。

三、制约我国新能源汽车发展的因素分析

经历两个阶段的推广应用，我国财税等支持政策的效应逐步显现，新能源汽车市场也有了相应的表现(见表3)。2011年到2014年新能源汽车市场逐步扩大，销量由8159辆增长到74 763辆。到2015年，更是呈现出高速增长的态势，年产销量分别达到340 471辆和331 092辆，同比分别增长3.3倍和3.4倍，基本完成了《节能与新能源汽车产业发展规划(2012～2020年)》中至2015年电动汽车累计产销量50万辆的目标。

表3 2011～2015年我国新能源汽车产销量情况

数据来源：中国汽车工业协会企业产销数据；中国汽车工业信息网。

但从整体上看，新能源汽车政策支持效应还不够明显，2015年新能源汽车销量占全国汽车销量的比例仅1.3%左右，且多是政府公共部门的购买。制约着我国新能源汽车产业发展的因素主要有以下几个方面。

一是价格问题。由于节能技术的使用以及高昂的动力电池价格，导致生产成本居高不下，再加上销量少，难以形成规模效应，反映在消费环节上是新能源汽车售价高于同级别的传统燃油汽车。此外，消费者在使用一定期限后还会面临新能源汽车核心零配件价格高、更换和维修的成本大等问题。新能源汽车购车补贴在一定程度上让价格降了温，但新能源汽车目前仍然没有形成定价体系，既不清楚车企的生产成本，也很难衡量每款车的售价是否合理，政府的高额补贴客观上也推高了新能源汽车的定价。所以，新能源汽车价格总体上依然高于消费者预期。同时，很少会有消费者愿意为了追求环保而支付更多，从而限制了新能源汽车产业的发展。

二是续航问题。电池是新能源汽车实现动力化的核心。我国目前电池厂太多，产能太分散，在动力电池产业领域缺乏龙头企业，整体技术水平落后于发达国家。受电池材质和技术的制约，目前市场上主流纯电动车行驶里程约为200公里，续航里程有限，一般只能满足日常的城市内行驶，难以实现跨城市间的通航。另外，续航里程虚高，特别是新购置的电动汽车使用一段时间后续航里程会出现很明显的下降问题，消费者抱怨以及投诉的事件也屡见报端。这大大影响了消费者的驾驶体验，甚至加重了驾驶者的“里程焦虑”。

三是配套问题。充电桩等配套基础设施的完善是新能源汽车普及的前提。但是，目前我国新能源汽车充电基础设施铺设进展缓慢。截至2015年底，我国已建成充换电站3600座，公共充电桩4.9万个， 以车桩比例1:1，桩适度超前的原则来看，充电桩数量严重不足。在使用的充电基础设施主要集中在公共交通领域，私人用车领域的布局较少。由于充电标准不同、车型互不兼容、支付方式不统一等问题，无法实现充电设施之间互联互通，也极大制约了新能源汽车的进一步发展。

目前新能源汽车财税政策效应主要体现在价格上，即消费者购买新能源汽车在优惠政策后实际上少支付了一部分价格，因此，财税优惠政策对少部分对价格敏感的消费者有一定的激励作用。但是，如果不解决技术问题和配套问题，消费者购买后使用极其不方便，则即使价格降低，消费者也不会购买。

四、进一步促进我国新能源汽车发展的财税政策建议

基于前文的分析，完善新能源汽车财税政策思路为：一方面维持现行政策，从价格方面激励，同时采取退坡机制，逐渐减少补贴优惠力度；另一方面财税政策要着力于供给侧结构性改革，激励新能源汽车关键技术创新，激励新能源汽车充电设施建设。

(一)优化财政补贴政策

1.扩大补贴范围，提高补贴门槛。现行的补贴都是通过给整车企业或者给消费者补贴等办法，最终落实在汽车的价格上，应将补贴进一步引向零部件企业和用车环节，包括电池、电控、电机、充电设施建设与使用、停车等方面，以及在这些方面有明显优势的企业与产品，而不是普降甘霖、雨露均沾，要大力支持核心零部件企业研发生产和配套设施建设。

2.加强对补贴方式、发放渠道以及实施状况的管理与监督。在市场作用下，新能源汽车补贴并不可能完全变成消费者的福利，而是被生产者所分割，如果再不能保证补贴金额能够全额发放到位，那么，消费者最终获得的补贴效益就会更低，甚至为零、为负。因此，有必要加强对消费者补贴的管理与监督，打击“骗补”和寻租行为，确保补贴资金发放的切实到位、补贴政策的高效实施。

(二)完善政府采购制度

1.借鉴美国政府采购的经验，筹集专项资金，建立“清洁城市计划”等相关竞争性资助项目。提高公共机构购买新能源汽车的补贴幅度，针对公车改革，加大对政府和公务员(无论是否取消公车改发补贴)消费新能源汽车的补贴力度，属于公务用车范围内的给予更多编制上的支持，引导公共机构及政府加大新能源汽车的采购。此外，竞争性资助资金也要向运营、专用配套设施建设方面倾斜，进而提高政府及公共机构采购新能源汽车的使用率。

2.进一步搭建完善的政府采购网络信息平台，规范新能源汽车政府采购，让政府和相关新能源汽车企业共享采购信息、平等参与竞争，实现政府采购高效率。同时，鼓励政府机关及公共机构探索更加灵活的采购模式，如租赁、车辆共享以及按揭购买等，并给予相应的政策支持。

(三)完善税收政策

1.建立以油耗或碳排放为基础的绿色税收体系。首先，我国目前汽车消费税设置差别税率的排量标准过于单一，不能真实反映税收对环境污染和能耗的惩罚性作用。目前完善汽车消费税可考虑依据汽车动力能源、排量、二氧化碳排放量三方面的综合税率课征，污染环境的汽油、柴油税率高，节能环保的氢能、电能、太阳能税率低，排量和二氧化碳排放量均与税率正相关。其次，我国政府应加快步伐尽早制定完善的燃油税法案，区分燃油种类，根据所用燃料的差异设定不同级别的税率，提高燃油税率，增加消费者燃油使用的成本，对高耗能、高污染的传统汽车企业予以约束。

2.为新能源汽车制定专门的税收政策。首先，对新能源汽车企业给予企业所得税和增值税优惠，促进企业研发与生产。在企业所得税方面，允许新能源汽车相关企业对技术研发或生产制造中所使用的关键设备采取加速折旧的方法，或给予投资抵免优惠；对新能源汽车相关企业取得的相关财政补贴收入，免征企业所得税。在增值税方面，将整车企业及其零部件企业的增值税税负统一降低或规定在一定期限内将增值税返还给企业。其次，全面营改增后，对充电基站适当降低增值税税率，并免征城市建设维护税；鼓励企业从事充电桩、充电站建设投资，并给予房产税、城镇土地使用税等税收减免，促进新能源汽车基础设施建设。最后，免征新能源汽车消费税，适当降低商业银行等金融、信贷机构向消费者发放新能源汽车消费贷款形成的贷款利息收入的增值税税率，为消费者购买新能源汽车提供税收优惠政策。

[1]王瑞.2015年汽车产销均破2450万辆再创新高[EB/OL].[2016-01-15][2016-05-10].http://auto.sohu. com/20160115 /n434635513.shtml.

[2]杜燕飞.报告称2015年中国石油对外依存度首次60%[EB/OL].[2016-01-26][2016-05-10].http://fin- ance.china.com.cn/roll/20160126/3563489.shtml.

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