破解幼儿园行政许可的制度障碍

矣勇

举办幼儿园需要具备哪些条件，应向哪一级部门提出申请，需要提交哪些材料，擅自举办幼儿园的又会遭到怎样的处理……随着《云南省幼儿园行政许可管理办法》（以下简称《办法》）的出台，这些问题都有了更加明晰的答案。

我省尚有1 381所幼儿园未取得办园许可证，这些幼儿园共有在园幼儿9.8万名。正因如此，作为我省首部规范幼儿园行政许可管理的省政府规章，将于2018年11月1日施行的《办法》甫一出台，就受到了社会各界特别是学前教育界的广泛关注。

就在《办法》正式施行的前两天，由省教育厅、省司法厅联合召开的《办法》颁布实施新闻发布会上，省司法厅副厅长杨瑞碧、省教育厅副厅长赵德荣分别就民众关心的有关问题回答了记者提问。

从立法的角度规范幼儿园行政许可工作

记者：《办法》于2018年9月17日经第十三届云南省人民政府第19次常务会议通过，10月8日由阮成发省长签署省政府第215号令公开发布，自2018年11月1日起正式施行。《办法》是在什么样的背景下出台的，有着怎样的现实意义？

杨瑞碧：幼儿园教育是基础教育的重要组成部分，在幼儿教育中居核心地位。幼儿园教育不仅是基础教育问题，更是民生问题。民生是最大的政治。多年来，省委、省政府高度重视幼儿教育工作，制定政策措施支持幼儿教育事业发展，取得明显成绩。1993年5月25日，省人民政府批准《云南省幼儿园登记注册管理办法》，于當年9月1日起施行。2012年11月29日，省第十一届人民代表大会常务委员会第三十五次会议通过《云南省学前教育条例》，明确了设立学前教育机构行政许可的条件和要求。为了促进和规范民办教育的发展，维护民办学校及其举办者、校长、教职工和受教育者的合法权益，2012年7月29日省第十一届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过《云南省民办教育条例》，自2012年10月1日起施行。根据上述省政府规章、地方性法规，省发展改革、教育、财政等部门制定了《云南省幼儿园收费管理办法》《云南省举办幼儿园基本条件》《云南省举办学前班基本条件》《云南省民办教育机构管理办法》《云南省民办学前教育机构设置指导标准》等。这些规定对规范和管理幼儿园工作，支持幼儿教育事业发展发挥了重要作用。

目前，法律、法规没有对幼儿园行政许可进行专门立法，虽然教育法和学前教育、民办教育等法律法规对相关教育机构作出原则性规定，但并不能适应幼儿园教育发展的需要。同时，我省幼儿园管理立法工作仍然存在不足：一是《云南省幼儿园登记注册管理办法》已不适应幼儿园发展需要，其规定的乡镇教办作为审批主体已不存在，新增公办幼儿园难以正常登记。据不完全统计，1 381所幼儿园的9.8万在园幼儿未能纳入学前三年毛入园率统计，我省学前三年毛入园率全国排名倒数第一，难以实现85%的目标。二是我省现行规定公办幼儿园实行登记注册，民办幼儿园实行办学许可，二者审批条件、程序不一，两种管理体制不协调。三是《云南省学前教育条例》明确了学前教育机构设立条件，但有关程序、申请材料不够明确。四是《云南省幼儿园登记注册管理办法》等规定与《幼儿园工作规程》《幼儿园建设标准》《托儿所、幼儿园建筑设计规范》的要求不一致。

综上所述，有必要制定规范教育行政部门实施幼儿园行政许可的规章，从立法的角度明确教育部门在幼儿园行政许可工作中的管理制度，充分发挥其在幼儿园管理中的法治保障作用。

赵德荣：党的十八大以来，在国家的大力支持和省委、省政府的坚强领导下，全省各地、各部门认真贯彻落实国家和省的决策部署，采取一系列有效措施改革发展学前教育，全省学前教育呈现出快速发展的良好势头。

目前，全省学前三年毛入园率为71.15%，全省共有幼儿园8 286所，在园幼儿120.41万人，其中农村幼儿占70.15%，少数民族幼儿占36.03%。与2012年相比，全省学前三年毛入园率提高22个百分点；幼儿园增加3 518所，在园幼儿增加27.2万人，全省学前教育经费收入占教育总收入、支出占教育总支出的比重分别提高2.57%、3.78%。

纵向看，5年来，云南省学前教育改革发展取得的成绩是显著的，在同时期全省各级各类教育中是发展最快、增量最大、成效最显著的。但是，由于起步晚、底子薄，目前学前教育仍是全省教育体系中的“短板”，处于爬坡过坎的关键期，全省幼儿园数量少、入园难、入园贵、监管弱等问题依然存在，特别是幼儿园行政许可存在诸多制度障碍。

获得行政许可是幼儿园取得合法地位，当地教育行政部门将其纳入学前教育体系管理的必要途径。《云南省幼儿园登记注册管理办法》于1993年印发，至今已25年，由于制文依据、登记注册机关等发生了变化，很多条款已经不适应我省学前教育发展需求，幼儿园在登记注册时遇到诸多问题和困难，甚至无法正常办理行政许可手续，不能及时获得合法身份。《办法》的出台，有利于打破幼儿园行政许可的制度障碍。

体现“放管服”，进一步规范幼儿园行政许可

记者：请问《办法》的立法思路是什么？有哪些亮点？

杨瑞碧：《办法》的立法思路是：以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以人民为中心，重视和解决民生问题，按照“放管服”改革精神，加强幼儿园行政许可管理，建立幼儿园管理的长效机制，有效开展幼儿园教育工作，为社会提供优质服务。

《办法》共21条，主要包括五大方面的内容：一是明确政府及其有关部门在幼儿园行政许可工作中的职责。明确县级教育行政部门负责幼儿园行政许可管理工作，机构编制、民政、市场监督管理等部门依法履行幼儿园有关管理职责。明确乡镇人民政府、街道办事处协助县级教育行政部门做好相关工作。

二是突出解决农村幼儿园设立困难的问题。依据《云南省学前教育条例》第十四条、第十五条规定，细化了农村幼儿园行政许可条件，明确政府及其有关部门、乡镇人民政府应当支持乡村利用闲置校舍、公共活动场所等设施举办幼儿园，并加强指导、管理和监督。明确县级教育行政部门可以根据国家标准，拟定村庄规划区内村（社区）幼儿园的园舍、配套设施设备、教职工等具体标准，报县级人民政府批准后实施。

三是细化幼儿园行政许可程序。解决公办、民办幼儿园行政许可程序中差别化对待问题，明确申请设立幼儿园需要提交的一般材料和申请联合设立幼儿园的特别材料。明确县级教育行政部门在10个工作日内作出是否许可的决定，要求颁发办学许可证书时书面告知被许可人办理登记手续。明确幼儿园变更、合并、终止幼儿园的程序。明确县级教育行政部门作出幼儿园暂停或者停止招生、终止办园等决定的，应当自决定之日起3日内向社会公告，公告期不少于30日。

四是加强幼儿园行政许可监督。明确教育行政部门应当加强对幼儿园教职工的培训，建立幼儿园行政许可监督制度和信息管理系统，实行动态管理，依法履行监督职责，加强监督检查，及时调查处理投诉、举报。明确对擅自举办幼儿园或者举办者不依法举办、变更、终止幼儿园的行为进行处罚的主体和依据。

五是着力解决擅自举办幼儿园多、处理难等问题。明确由县级以上人民政府组织教育、民政、市场监督管理等有关部门，对擅自举办的幼儿园进行专项综合治理，并向社会公布结果。明确《办法》施行前擅自举办幼儿园的，应该在《办法》施行之日起6个月内申请办学许可，逾期不申请或者申请未取得许可的，不得继续办园，由县级教育行政部门依法作出停止招生或者停止办园的决定。《办法》施行后擅自举办幼儿园的，由县级教育行政部门依照《中华人民共和国教育法》《云南省民办教育条例》的规定予以处罚。

记者：《办法》出台后，我省教育行政部门将从哪些方面加以落实？

赵德荣：下一步，省教育厅将重点从四个方面落实好《办法》。一是尽快印发实施细则，进一步明确申请举办幼儿园需提交的材料，制发办园许可证证样等，确保各项政策规定能及时、稳妥落地。二是采取多种形式，加大培训力度，让各地教育行政部门和幼儿园准确理解《办法》的各项规定，确保政策执行不走样。三是指导县级教育行政部门根据国家标准，拟定村庄规划区内村（社区）幼儿园的园舍、配套设施、教职工等具体标准，报县级人民政府批准后实施。四是督促各地严格落实幼儿园准入审批制度、年检制度、办园等级动态核定等制度，建立地方政府领导、相关部门联合执法机制，对无证办园进行全面排查，分类治理，督促整改，积极稳妥解决无证办园问题。经整改达到《办法》规定标准的颁发办园许可证；整改后仍未达到基本要求的，当地政府应依法予以取缔，妥善分流和安置幼儿。

监管与扶持并重，鼓励社会力量举办幼儿园

记者：我们了解到，《办法》瞄准我省幼儿园行政许可工作方面存在的一些实际问题，加以制定。那么，目前我省学前教育主要存在哪些困难呢？

赵德荣：从2011年起，国家实施了一期、二期、三期学前教育三年行动计划，我们顺势而为、制定规划、明确目标、强化措施、加强引导，以多种渠道努力增加学前教育，特别是农村学前教育的资源总量，努力缓解“入园难、入园贵”的问题，全省学前教育特别是农村学前教育的改革发展呈现出非常好的态势。但我们还面临着十分严峻的形势，集中体现为“入园难、入园贵、不规范”的问题还没有得到根本解决，改革发展的任务还很繁重。

一是普及程度低。全省平均学前三年毛入园率全国排名垫底，只有71.15%，全省还有3 805个行政村没有任何学前教育机构，全省只有1 631个城镇居住小区配建了幼儿园，配建率仅为30%，实现全省规划目标还需要下大力气。

二是普惠程度低。目前全省普惠性幼儿园覆盖率只有69.3%，其中民办园在园幼儿75.4万名，占全省在园幼儿总数的54%，公办在园幼儿人数还不到一半。全省要实现80%左右的普惠规划目标，还需要花大功夫。

三是规范程度低。据不完全统计，全省还有1 381所各种主体举办的幼儿园没有取得办园许可证，导致将近10万名在园幼儿不能纳入全省教育事业的统计，黑园大量存在，隐患非常大。全省还有7 211个学前班，在班幼儿将近11万人，全省一级幼儿园460所，只占总数的5.6%。“小学化”现象依然突出，严重违背学前教育规律现象普遍存在。

解决好“三低”问题是当前和今后一段时期贯彻落实全国教育大会精神，推进全省农村学前教育改革发展工作的中心任务。与“三低”问题相关的各项具体工作都是我们必须齐心协力攻克的重点和难点。

记者：《办法》施行后，我省也将进一步加大对类似“黑园”的整治力度。请问，我省今后将如何加强对学前教育机构的监管工作？

赵德荣：一是以审批程序为抓手，严把入口关。《办法》将公办和民办幼儿园的行政许可工作进行统筹管理，从法规的高度规定了设立幼儿园的门槛。按照“属地管理”和“谁审批、谁负责”的原则，督促各地教育行政部门认真组织开展对本地幼儿园的监管工作。

二是以年检工作为抓手，规范民办幼儿园管理。按照“谁审批、谁年检”和“分级管理、分级负责”的原则，积极督促各地教育行政教部门严格执行民办幼儿园年审制度，将民办幼儿园的办学方向、依法办学、办学投入、教学管理、安全管理、财务管理、师生权益等列入年检评估的内容。同时，评估组采取听、查、看、访、谈等方法，深入幼儿园进行客观公正的评估。

三是以等级建设为抓手，提升幼儿园办园水平。我省的办园水平综合评价工作从1997年以来一直持续开展。幼儿园的等级评价实行分级评价，省教育厅负责评估认定一级一等幼儿园，州市评估认定一级二等、三等幼儿园。目前，全省一级幼儿园共460所，其中一级一等92所，一级二等134所，一级三等234所。2017年底全省已如期实现了每个县（市、区）至少有1所一级幼儿园的目标。

四是监管与扶持并重，积极支持民办幼儿园。通过购买服务、综合奖补、结对帮扶、教研指导等方式，支持普惠性民办幼儿园发展。实施优质公办幼儿园对口帮扶薄弱民办幼儿园制度。2012年至今共安排中央财政普惠性幼儿园奖补资金3.05亿元，省级财政奖补资金1.15亿元。全省认定的普惠性民办幼儿园已达1 610所，比2014年增加了660所，增幅达41%，普惠性民办幼儿园在园幼儿达31.87万人。

记者：《办法》提出，坚持政府主导、社会参与、公办民办并举的原则，鼓励社会力量以多种形式举办幼儿园。请介绍一下我省在扶持民办幼儿园发展方面的主要举措。

赵德荣：一是全力推进办园体制改革试点工作。高度重视“探索政府举办和鼓励社会力量办园的措施和制度改革”国家级试点工作，2015年和2016年先后遴选了8个省级学前教育改革实验区，省财政共安排实验经费1 600万元，其中昆明市和巍山县被教育部确定为国家级学前教育改革实验区（全国共有36个），省财政共计安排500万元支持开展实验工作。各实验区纷纷出实招、用真力，切实推进实验工作。

二是鼓励民办教育机构多种形式举办幼儿园。积极探索国有民办、民办公助、公私合营等办园模式，确保新建幼儿园按时足額招生，争取大幅提高学前三年毛入园率。

三是加大对普惠性民办幼儿园的扶持力度。2012年至今共安排中央财政普惠性幼儿园奖补资金3.05亿元，省级财政奖补资金1.15亿元，对4 500所（次）普惠性民办幼儿园进行了奖补。各州市积极采取措施扶持民办普惠性幼儿园发展。如昆明市对社会力量举办的幼儿园，完成等级认定、接受政府定价并被政府确定为普惠性幼儿园的，按每生每年1 000元给予补助，对创建为省一级幼儿园的给予每所20万元的一次性补助；丽江市玉龙县采取每招收30名幼儿安排一名公办教师到园任教的方式扶持民办幼儿园。

四是提升民办幼儿园保教水平。优先安排民办幼儿园园长到省级园长骨干教师培训基地参加任职资格培训。实施优质公办幼儿园对口帮扶薄弱民办幼儿园制度。要求所有民办幼儿园2020年前完成等级评定工作，以评促建，提高民办幼儿园整体保教水平。