描绘依法治教的时代画卷

直至今日，双鬓斑白的教育部法律咨询专家委员会委员、首都师范大学特聘教授劳凯声依然对40年前那次意义非凡的大会感慨万千。

1978年12月18日至22日，岁尾的雨雪洗刷过后，北京的天气清新而明朗，中国共产党召开了十一届三中全会。在会上，党和国家领导人以及社会各界人士共同认识到，社会必须要有法律，依法治国是国家和谐发展的唯一选择。在此契机下，教育界也开始思考，我们国家的教育需要有一个完整的教育法律体系。

这五个不同寻常的日子改写了中国的命运和前途，也催促着我国教育立法的脚步。

自此，中国教育开始了曲折而漫长的立法之路，一个涵盖全口径的教育法律体系正在慢慢成形。

艰难曲折：教育法律体系见端倪

从十一届三中全会开始，法制建设在经过长期的曲折和徘徊之后，一个大规模的立法进程展开了。教育界在拨乱反正的基础上，重新颁发了大、中、小学《工作条例》，逐步开始恢复学校的教学秩序。长期与法制隔阂的教育领域，以十一届三中全会制定的宏伟蓝图为基础，也开始向着依法治教的伟大目标进发，出现了重大的突破。1980年，2月12日，第五届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过了《中华人民共和国学位条例》，该法以促进我国科学专门人才的成长，促进各门学科学术的提高和教育、科学事业的发展，以适应社会主义现代化建设的需要为立法目的，是新中国成立以来第一部由最高权力机关制定的有关教育的法律。

而在1982年12月，第五届全国人民代表大会第五次会议制定了新的宪法，这是我国法制建设史上重要的里程碑。

宪法为我国教育法制建设奠定了最重要的基础，因此也是教育法制建设进程最重要的里程碑。宪法对我国教育事业具有重要的指导和规范作用：一方面，宪法规定了教育法的基本指导思想和立法依据；另一方面，宪法规定了教育教学活动的基本法律规范。

1986年4月，第六届全国人民代表大会第四次会议通过了《中华人民共和国义务教育法》，它以法律的形式规定国家实施九年义务教育，对提高民族素质，推进社会主义现代化建设，加强教育法制都有重要的影响。

此外在20世纪80年代，国务院还制定了部分教育行政法规，并对新中国成立以来制定的上百件教育行政法规进行了整理和汇编工作。

“中国教育法制建设的过程，也是我研究法律、了解法律的成长过程。”劳凯声是中国教育立法的先行者之一，参与了很多教育规范性文件的调研和起草工作，他和很多同行一起，在改革的大潮中摸着石头过河，从无到有，从外行变内行，一砖一瓦为搭建起教育有法可依的横梁贡献力量。

在我国现有的多部法律中，人们把《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）这部特殊的法律，形象地称为中国教育界的宪法。

20世纪80年代至90年代中期，在紧迫的社会转型要求和教育自身改革发展的迫切需要之下，教育立法却还处在相对滞后的状态。

彼时，我国一批教育界人士意识到，加快教育法制建设的步伐，确保教育事业尽快踏上法制轨道，迫切需要制定一部教育工作的根本法、母法。

可以想象，《教育法》的建立不是一件探囊取物的事。

顾明远先生主编的《我国教育法制建设的回顾与展望》中提到，《教育法》作为一部教育领域的基本法律，起草和修改的过程是艰苦而漫长的。从起草开始到审议通过，经历10年时间，13次易稿，寄托了社会各界对教育的厚望，倾注了无数人的智慧和心血。

《教育法》制定的10年期间，原国家教委除进行广泛、深入的调查研究，召开一系列专题研讨会外，还召开过5次全国性的研讨会，许多专家直接参与了起草、修改工作。社会各方面对这部法律的起草工作非常关注，纷纷献计献策。仅1994年3月，有关部门就收到了书面意见函几百件，各方面提出的修改意见1 000多条。国务院法制局、全国人大各有关专门委员会、全国政协有关委员会、各民主党派等也进行了大量的调研和征求意见工作。

这些意见对《教育法》的最终颁布产生了重要影响。

当时，一个被热烈讨论的问题是，《教育法》的价值取向到底是什么？

起草小组的意见分为两派，一派认为，《教育法》的价值在于更好地管理教育，另一派认为其意义在于保障公民的受教育权利。

劳凯声站在后者一边。他坚定地认为，保障公民的受教育权才是这部教育大法的根本使命。

教育权利关乎千家万户，社会各界对于《教育法》的起草也百倍关注。从1994年开始，《教育法》基本完成初稿，进入了修改送审阶段。草案被送至全国各省各级教育行政部门、民主党派、部分高校，交至教育界和法律界的专家学者、一线人员手中。广开言路，解决争议。

次年3月，《教育法》在第八屆全国人大第三次会议上最终审议通过。教育优先发展的地位、平等的受教育权利、教育的社会主义性质等，第一次得到了法律形式的确定。

1995年4月17日，原国家教委主任朱开轩在北京市学习《教育法》报告会上作报告时说：“可以说《教育法》是民主集中制原则的具体体现，是集体智慧的结晶。”

1995年9月1日，《教育法》正式施行。

《教育法》的颁布和施行，是我国教育法制建设步入正轨的重要标志，一个以法治教的新局面正在逐步形成。《教育法》作为国家的基本法律，把党和国家关于教育改革与发展的方针、政策用法律形式全面确定下来，上升为国家意志。《教育法》以基本法、母法的形式，确立了我国教育的基本法律原则和法律制度。以《教育法》为依据，我国又制定了《职业教育法》《高等教育法》以及《民办教育促进法》《教育督导条例》《少数民族教育条例》《学校保护条例》等一批教育法律、法规。同时，还建立和完善了教育执法监督制度，加强了教育执法工作。

因此可以说，《教育法》的颁布和施行使我国的教育法制建设步入正轨，一个以法治教的新局面正在逐步形成。《教育法》的颁布和施行，是我国全面走上“依法治教”轨道的重要标志。

直面问题：实现教育“动态”法治

随着法制建设的不断开展，依法治教已初见端倪，法律与人民群众之间的关系也开始变得日益密切。随着法律知识的逐步普及和法律制度的日渐完善，人们开始尝试运用法律的武器来维护自己的受教育权利。从理论到行动，法律开始大踏步走进生活，法律知识、法律意识、维权能力、法律的影响力开始成为我们生活中的一部分。

1999年9月，北京市海淀区人民法院受理了一起特殊的案子。

北京大学1992级博士生刘燕文起诉北京大学拒颁博士学位证书损害了其受教育权利。

这是我国第一起以行政诉讼方式介入教育领域的案件。事件一经报道，立刻在教育界和司法界引起震动。

这是司法审查在教育领域的首次应用。

然而，争议也由此开始。有人认为，学术自由的权利属于学校，法律不该介入；也有人认为，法官要做的不是判断刘燕文论文是否达标，而是要对北京大学是否存在程序违法作出公正判断。

另一起案件也引起广泛关注。

2001年8月，山东省滕州市学生齐玉玲被人冒名顶替上学案宣判。山东省高级人民法院根据最高院批复作出二审判决：陈晓琪停止对齐玉苓姓名权的侵害；齐玉苓因受教育权被侵犯而获得经济损失赔偿48 045元及精神损害赔偿5万元。

两起案件的巨大争议声中，越来越多教育界和司法界人士意识到，教育法制不是一些行为规范的简单总和。在完善教育法律体系的同时，还要构建出一个和法律规范相适应的法律文化体系，才可能真正实现教育的法治。这对彼时的中国教育来说是一个很大的问题。

“对任何一个领域而言，法律作为一种规范条文对人们的行为提出要求，而这种规范的背后必定是一种文化。也就是说，我们的法律必须以一定的法律文化来作支持，这样的法律才是有生命力的、有效力的法律。”劳凯声说，法学界曾经讨论过两个概念，一个是“法制”，另一个是“法治”。“法制”犹如刀制，是静态的，存在形态是一套行为规范的集合体。而“法治”犹如水治，是以一定文化作为支撑的动态过程而形成的法律系统。

当时，中国尽管已经形成了教育法律的基本框架，但相对应的法律文化还未能够构建起来。

“最重要的三大法律文化，我们还有很大的欠缺。有了这三件东西，这套法律才能真正成为对社会有用的动态的法律规范。”劳凯声说。

事实上，这三件东西就是人们的三大法律观念。一是权利法律观。教育法应该以保护公民受教育权利为基本义务和价值取向，这样的教育法才是中国教育所需要的。二是平等法律观。法律面前人人平等，即百姓口中常说的教育公平、教育平等。三是訴讼法律观。在现代社会中，应该通过一种公力救济的法律机制，而不是私力救济，来维护自己受教育的权利。

《教育法》《教师法》等一系列教育法律的颁布，代表着我们已经有了一套静态的法律规范，中国教育迈入了有法可依的新阶段。然而，如何来遵守、实施、救济，这是一个很大的法治工程。

修正鼎新：体系日趋完善

2003年开始，每年全国两会记者采访的现场，全国人大代表周洪宇都格外“抢手”。

湖北省人大常委会副主任周洪宇是呼吁农村义务教育全免费的第一人。2003年2月，周洪宇到孝感市考察，在当地一所小学看到校园的基础设施非常简陋。“有几张课桌只有3条腿，缺失的桌腿是用砖头垒起来的。当时我心里很不是滋味。”他回忆道。

一个月后，周洪宇在网上与网友交流教育热点话题，一位网友发帖问道：“代表大人，您知道农村义务教育有多苦吗？”周洪宇被这个问题深深刺痛。

“你疯了吧？哪儿论得上义务教育免费？”2003年全国两会上，初当人大代表的周洪宇提出农村义务教育完全免费制的建议，身边的代表难掩吃惊。

然而，锲而不舍的执着让周洪宇的“疯狂”照进了现实。2006年6月，《义务教育法》修订通过。义务教育阶段不收取学费、杂费，被作为一条重要原则予以法律上的确立。法律同时明确，国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施。

《义务教育法》的修订是时代和社会发展的必然要求，而它仅仅是我国在21世纪初期，教育法律“一揽子”修订计划中的一个。

2000年后，中国社会迈入了一个深度变迁的过程。社会结构由总体化走向多元化，由计划性走向市场化。初期制定的法律规范已经难以应对新的社会发展形势，彼时已有的教育法律在新情况下出现了一些空白。民众要求修订教育法律的呼声越来越高。

2000年至今的十几年间，尤其是2010年以来，我国教育法制建设取得了新的重要进展，突出代表为几部重要法律的修订完成。此次重点修订的法律主要有三部：《教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》。

法律的制定很难做到尽善尽美，但此次修订解决了很多当前教育领域比较重要且热门的问题。几乎每一个教育从业者都能轻松地列举出此次修订中那些关键之处的调整。比如：修订后的《教育法》删除了原本第25条的“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校或机构”；新《高等教育法》确定了党委书记为第一责任人，党委领导下的校长负责制；《民办教育促进法》修订版规定了民办教育的分类管理制度，解决了多年来没能解决的民办学校营利问题。

教育部政策法规司原司长孙霄兵是此次《教育法》修订的亲历者和见证人。对于《教育法》30余年来从无到有、从初建到完善的发展过程，他深有感触：“此次修订充分体现了党的十八大和十八届三中、四中、五中全会对教育的新要求，贯彻落实了国家教育规划纲要的有关决策部署，反映了教育改革发展的新实践和人民群众的新期待，也回应了教育领域的热点问题，同时还吸收了学术界、教育实践领域的研究和实践成果。”

面向未来：依法治教任重道远

“太重要了。”如今，劳凯声这样评价教育法律对于中国教育改革的发展和促进作用。“最近40年间，中国教育的改革发展可以说是跌宕起伏的，我身处在教育领域里，能够感觉到改革变化的潮流之强劲，有时我自己都感觉快跟不上了。”

这样的感触来源于我国改革开放40年间的深厚积淀。

我国的教育体制改革大致从1985年开始，那年，中共中央下发文件《关于教育体制改革的决定》，教育领域把它看作是中国教育体制改革的发端。直到今天，這场改革也没有人宣布结束。

改革的车轮持续不断向前推进，而在这场持久的改革中，有一个重要的东西是一以贯之的，那就是通过立法来解决改革中出现的问题。通过简政放权来重新建构国家与教育、政府与市场的关系，这是教育体制改革最重要的目标。在这个过程中，法律起到的作用不可比拟。

2012年11月，党的十八大对依法治国提出了新理念、新思想、新战略，开启了中国特色社会主义法治的新时代。这是我国法制建设进程中的重要阶段，也是教育法制建设的重要助推力。20世纪80年代以来，我国教育法制建设的进展令人欣慰，但在持续、深入发展的教育体制改革面前，又面临着巨大的挑战。

填补空白是教育法制建设迎接挑战向前推进的重点工作之一。

“在《教育法》所规定的四个独立学段中，唯独学前教育没有立法，不能有效地发挥规范和保障当前以及未来学前教育发展的作用。”全国人大常委会委员、北师大教授、中国教育政策研究院副院长庞丽娟，10余年来一直致力于呼吁与推进我国《学前教育法》研制与出台。

近年，“全面二孩”人口新战略、脱贫攻坚战略对学前教育发展提出了新挑战新要求。

“适应国家新战略、新形势，制定高位、专门的《学前教育法》，对前述问题作出明确、妥善的规定，对政府依法有效地协调学前教育发展与社会各方面的法律关系、规范各方面主体行为、有效调动与规范社会各方面积极性和资源，显然是更有利的。”庞丽娟说。

数年来，她带领中国教育政策研究院相关研究团队，针对《学前教育法》立法的必要性、可行性，就我国学前教育公共服务建设与改革发展中的主要问题、深层次难题，特别是关键性体制机制问题、改革探索、立法诉求与对策建议等深入山东、河北、甘肃、江西、浙江、山西、广西、云南、新疆等地开展实地调研。

在庞丽娟一行人的努力下，党的十九大召开之后的2017年12月，第十二届全国人大常委会把立法视野望向了学前教育。

如今，广受关注的学前教育立法已列入十二届全国人大常委会立法规划。

“这样一来《学前教育法》的建立就是板上钉钉的事了。”劳凯声谈起学前教育这块教育法律的空白充满信心。

当然，教育法制建设非一日之功，而是要经过几代人的长期努力才可以实现。40年来，中国的法制建设取得了很大的成就，但我们的法制建设还有很长的崎岖的路要走。今日，人们关注的教育问题正在法律的规制下一点点趋向完善，而这不仅仅是教育法制建设一家之责，我们的教育法制还要仰仗国家整体法制建设的推进。

历史的经验告诉我们，教育的发展需要一个良好的环境，需要法律的保障，一个法制完备的教育体系才可以称之为富有效率的、充满活力的教育体系。因此，在改革和发展教育事业的同时，必须十分重视教育立法，建立和健全教育法律体系。

劳凯声深谙这一规律。就如他说的那样：“新时代下的中国社会发展巨变，百姓对教育有了更高的、更多元的诉求，这些诉求都需要依靠法律的保障才能实现，从这一方面来说，我们的法律建立和实施还有很多工作可以做。”