现代城市管理不能“一刀切”

谢志强++++黄磊

【摘要】城市管理“一刀切”问题由来已久，与懒政问题有直接关系，需要体制机制变革的回应和系统整饬。城市管理实现善治，要吸收新城市主义管理理论精髓，坚持现代城市管理理念，着力建成便民高效的现代城市治理体系，从而提升城市服务管理人性化、个性化、精细化、智慧化和社会化水平，激发共谋未来的创新创造活力。

【关键词】城市管理 懒政 善治

【中图分类号】C916 【文献标识码】A

2016年底，我国城镇化率达到57%，已进入城镇化快速发展的中后期。如何完善城市管理体系，提高城市管理能力，解决好城市管理中存在的突出矛盾和问题，是现代城市建设面临的一道难题。

城市管理“一刀切”问题由来已久

改革开放后，随着城市化进程的不断加快，城市问题日益增多，各地不断加强城市管理工作，城市面貌大为改观。但长期以来，也有一些城市管理问题久拖不决，既有发展的阶段性问题、体制机制的问题、管理理念的问题，也有行政文化的问题。其中一个重要原因就是管理者忽视管理对象的差异性、社会实践的丰富性、现实问题的复杂性和长期性，理念上有偏差、思路上有错位，在城市管理中存在“一言堂”“一刀切”“齐步走”的现象。

从历史的向度看，改革开放后，经济结构的调整和户籍政策的松动，客观上加速了人口的自由流动，城市也进入了快速发展期，城市化进程加快。但城市管理准备不足，各项管理疲于应付，给“一刀切”问题的出现提供了生长空间。一些基层地区罔顾国情社情，快速上马“形象工程”“政绩工程”，以“统一思想、统一行动”推动城市建设和城市管理，个别城市甚至提出建设“无摊贩城市”，试图“跑步”建成现代化城市。经过几十年的实践，城市管理确实取得了不少成绩，城市的整体形象是好了，不过表面的光鲜并没有减少城市管理者的困惑和苦恼，过多地强调“管”而不重视“理”，强调“堵”而不重视“疏”，积累了大量社会问题。

从现实的角度看，之所以采取“一刀切”，有诸多原因。有些是因为有“指挥棒”，层层考核，层层加码。很多问题，整治可能造成游商、摊贩生活困难；不整治则会影响市容，甚至影响考核指标；整治不当，舆论指责，政府追责；靠作思想工作，效率又大打折扣。所以，在管和不管之间，基层管理者经常有困惑，但必须作出选择。从这个角度来说，基层管理者也有无奈之处。有些是因为有“危机感”，如果某个地方出现公共安全事件，那么其他地方为了避免类似事情发生，会果断采取措施，简单粗暴地终止一切类似活动或项目。之所以这样做，一是风险不确定情况下的应对能力不足，二是传统执法的惯性使然。还有些是因为“长官意识”，管理者在城市“评优评先”等事情上草率急躁，急于见政绩、见效果，要求“一切活动听指挥，所有工作围着转”，一定程度上忽略了百姓的实际需求，妨碍了商业的正常运营。

从制度的维度看，改革开放早期，中国对快速城市化所带来的问题始料未及。城市管理相关的法律法规不健全，让城市管理陷入“打补丁”式的被动局面。有些地方城市管理部门长期沿袭过去常用的行政管理方式，采取运动式执法、集中式管理，从而产生大量短期行为。工商、环保、卫生、质检、交通等行政部门各自独立行政执法，职能交叉，权力又缺乏有效制约。具体操作上常常陷入“拆东墙补西墙”“按下葫芦浮起瓢”的窘境，导致重复执法、被动执法，效率低下。个别管理者专业化水平较低、素质较差，“七八个大盖帽，管不住一顶破草帽”的现象屡见不鲜，甚至在极端情况下出现暴力执法现象。

“一刀切”背后的懒政逻辑。一些城市举全市（区）之力，在城市管理思路上追求“短平快”“稳准狠”“高大上”，在具体执行中“囫囵吞枣”，由此必然会出现“一刀切”问题，诸如暴力执法、集中整治等令群众啧有烦言。“一刀切”的主要做法是“禁”“罚”“拖”。一些城市为了提升城市形象，采取“禁摩、禁电、禁三轮”的“三禁”政策。但是，摩托车方便、电瓶车环保、三轮车实用，对于普通老百姓而言，这都和生活、出行息息相关，说禁就禁，岂不过于随意？有没有考虑老百姓权益？从“一刀切”式的禁令来看，它的效果并没有受到市民认可，反而遭到了吐槽、质疑。有些城市在管理中“以罚代管”，管理方式简单粗暴，结果罚款不仅没有解决问题，还徒增了老百姓对政府公共服务职能履行不力的怨气。还有的是在管理问题上奉行“拖”字诀，对工作敷衍塞责，把不想作为叫“按惯例”，把不愿履责叫“不能破例”，把不敢擔当叫“没有先例”，于是就出现群众共同呼吁的管理问题无人问津、“流动摆摊”经营项目办证办照难等一系列难题。

现代城市管理要张弛有度

社会要稳定，经济要发展，城市要有序，市民要生存，面对不同的价值取向，很难作简单的取舍。要摆脱目前的执法困境，必须对城市管理和综合执法进行全方位的思考，在现代城市管理中把握好几个“度”。

第一，把握好力度与尺度的关系。一段时间以来，城市管理不可谓不严，力度不可谓不大，但“小摊贩”为什么屡禁不止，矛盾反而愈演愈烈？一个重要的原因就是没有把握好力度和尺度。如果城管以取缔、没收、罚款等方式切断流动摊贩赖以生存的“饭碗”，必然导致这部分人为生存而抗争，“拼命保饭碗”与“粗暴执法”的矛盾将难以调和。问题的核心在于，仅有力度而不注意尺度，只顾行政效率、考核指标而忽视群众利益的行动，必然会事与愿违、事倍功半。城市管理的要旨不是限制、取消和挤压，而是共享、服务和开放，是在不损害公共利益前提下的有序化、规范化、法治化。也就是说，管理的力度要和服务的力度相协调，在加大服务力度的同时把握好管理的尺度。

第二，把握好强度与效度的关系。如何把握强度，如何衡量效度？这是城市能否和谐有序的重要因素。我们常常看到，一些城市投入大量人力、财力、物力用于城市管理，可效果却不尽如人意。频繁执法、重复执法最后都成了无效执法。归根结底，就是没有实事求是地看待分析问题。小摊小贩有着很强生命力，起码说明三个问题：一是制度成本高，办证难、收费贵、限制多；二是有广泛的市场需求；三是无证的机会成本小于办证的机会成本。城市的整洁、文明，管理效果的提升要协调好增加就业、提供便民服务和满足不同层次消费需求这几者之间的关系。只有在城市管理过程中变“堵”为“疏”，更加关注效度和满意度，才能真正在科学执法中根治城市管理难题。

第三，把握好态度与温度的关系。一些地方在城市管理上态度坚决、要求很严，提出“坚决打赢城市管理保卫战”之类的口号，且不问怎么打，从字面意思很容易让人联想：这是不是要把人民群众对立起来搞阶级斗争？显然，这种提法既没有平等思想，也没有服务意识，不免让人产生只唯上不唯实，按长官意志办事的质疑。在一些城市，无证无照经营活动被明令禁止，这显示了政府的明确态度，但缺少的是温情、信任和温度。新公共服务理论认为，管理者既要关注市场、绩效，又要关注法律、行政执法准则、职业道德，更重要的是关注社会价值观、公民利益。因此，需要管理者做的就是采取更合理的举措，既方便群众生活，又彰显法度权威，构建公私之间和市民之间的信任与合作关系。

（作者分别为中共中央党校社会学教研室主任、教授；中共江苏省无锡市委党校副教授）

【参考文献】

①刘新平：《城市管理到底靠什么》，新华网，2016年9月20日。

责编/贾娜 美编/于珊endprint