基于城市环保基础设施PPP项目的VFM定性评价研究

韩立红++徐一元++宋文浩++张俊杰

摘要： 近年来我国重视环保问题，采取措施不断完善环保基础设施。PPP模式是新型的融资模式，有利于政府吸引社會资本进行环保基础设施建设。文章以财政部物有所值指引为基础，结合物有所值（VFM）评价体系，以日照市第一生活垃圾焚烧发电厂为例进行相关的指标、权重、评分标准的确定，来定性的分析PPP模式比传统模式是否优越，同时经过评价体系对项目分析，对该体系的可行性进行了验证。

Abstract： In recent years， China has attached importance to environmental protection issues and taken measures to continuously improve the environmental protection infrastructure. PPP model is a new financing model， which is beneficial for the government to attract social capital for environmental protection infrastructure construction. In this paper， on the basis of the value for money （VFM） guidance of the Ministry of Finance， combined with the VFM evaluation system， the index， weight， standard for evaluation score of the first garbage incineration power plant in Rizhao City are determined， so as to make the qualitative analysis of the superiority of PPP model compared with the traditional model， and through the analysis of the project evaluation system the feasibility of the system is verified.

关键词： PPP；物有所值（VFM）；定性分析；城市环保基础设施

Key words： PPP；Value for Money （VFM）；qualitative analysis；urban environmental protection infrastructure

中图分类号：F832.4 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2018）02-0017-04

0 引言

近年来，我国各个部门不断地采取各种方式推广PPP模式，特别是在环保基础设施建设领域的应用。PPP模式优点较多，特别是在缓解地方政府财政压力、增加财政收入、加快循环发展提高效率方面发挥了较大的作用。但是依据现有数据，我国在基础设施项目中应用PPP模式比例相对较小，仅有10～15%，所以我们需要在PPP项目前期进行合理分析才能做出正确的决策。通过学习国外在这方面的有效经验，可以发现物有所值（Value for Money VFM）理论在这方面的应用较为高效。但是我国此类项目的理论经验相对较少，对VFM的定量评价研究缺少必要可行的基础数据，采取定量评价相对困难，所以主要用定性评价来评估项目的可行性。

环保基础设施在改善环境方面发挥着巨大的作用，能够有效改善人们的生活工作环境，响应国家倡导的可持续发展战略。我国各部门采取各种有效措施，不断推动其发展，在城市环保基础设施建设和运营过程中不断出现PPP项目，这样不但有利于降低政府的财政负担，也使政府转移了相当一部分的风险，同时有利于提高社会资本收益，因此在环保基础设施项目中我们要谨慎运用PPP模式。文章将探讨城市基础设施PPP项目的定性评价指标选择和权重的确定，通过各种理论和数据进行分析项目的物有所值，并且进一步说明定性指标体系在后期执行的可行性和合理性，保证项目决策无误。

1 VFM评价法的国内外研究综述

1.1 国内外关于VFM的文献综述

VFM评价方法最早是英国提出的，并且将其运用到PPP模式下项目在建设和运营方面的可行性评估，不断地用来判断其是否比传统模式更加有效，更加有利于项目决策者做出更加合理的决策。英国财政部（HM Treasury）颁布的《资金价值评价指南》中介绍了由三个阶段构成的标准化VFM评价程序，这三个程序分别是投资评价阶段和项目评价阶段以及采购评价阶段。德国成立了联邦竞争中心（Federal Competence Centre）后极大地推动了PPP模式在德国的发展。其中VFM在采购流程中应用到了三个方面：一是VFM在数据和基础依据方面依托PPP的定性描述，有利于VFM形成正确的评判。二是PSC值的粗略估计，将PSC的定性和定量结合起来综合分析。三是综合整理得到最终的PSC定量描述，根据中标者的投标报价数据，论证VFM的可行性。除此之外其他国家也不断发展和完善VFM评价机制[1]。

国内学者袁竞峰[3]等经过一系列的数据分析和实例论证，结合我国目前的发展背景，提出了包括规避合理风险、降低全寿命成本、提高产出和鼓励创新、增强市场竞争力等因素的等定性评价体系。王千惠[4]提出符合实际的定性评价可以采用多种方式，其中较为高效的是专家咨询和问卷调查两种方法。李家嵘[5]认为单方面以定量评价不足以全面论证项目的可行性，需要和定性评价相结合，通过构建定性分析体系来补充非量化型的因子。

综上所述，对于VFM的定性评价国内外主要将研究重点放在指标的选择的和评价方法等方面，但因国情不同，我国在指标权重方面的研究还不全面，需要更多的实践数据和理论支撑，同时对于不同的行业进行此类定性评价还需要深入的研究。endprint

1.2 关于城市环保基础设施的研究

随着可持续发展战略计划的不断深入，城市环保基础设施成为我国基础建设的重点之一，经济体制改革使社会资源更加灵活，PPP模式在这方面也得到了较广泛的应用。郭伟等认为PPP模式不但能够解决政府在环保基础设施方面的资金困难问题，也能够是政府在基础设施管理方面提高效率。蒋贤品认为将PPP模式引入到环保基础设施建设中，可以不断地给环保项目输入新鲜的血液，尽快实现融资架构和升级优化。虽然学者都分析研究了城市环保基础设施各阶段的重点，但缺乏此类项目的VFM评价的相关内容。

2 物有所值（VFM）的定义

VFM评价理论最早由英国提出，在公共基础设施项目采购模式的比选中应用物有所值（VFM）的理论，并且不断丰富评价内容和完善评价体系，形成了一整套的较为规范的评估指南。目前国内外还没有对此统一的定义，我们可以总结表1中不同国家和组织对物有所值定义。

依据表1可以看出，对于应用PPP模式的项目就是一种整合资源的优化组合，这种最经济高效的组合方式也能很好地满足客户或者项目的目标。通过对比可以看出，VFM不只是单纯地注重提高效益和节约成本，同时还会综合如何考虑降低项目的成本、提高质量、提高利润、增加收益率等。我们这里研究的是PPP模式下的环保基础设施项目，我们不能仅仅只考虑其经济效益，我们更要重视评估其社会效益和社会影响，在宏观上实现物有所值。VFM的主要理念就是通过对比PPP模式和政府传统的采购模式，综合考虑成本、质量、效益等因素，对项目采用PPP模式是否合理做出正确评判。以此降低风险发生，由此看来VFM作为PPP项目能否达到目标的评价起到了至关重要的作用[5]。

3 VFM评价方法的选择

目前我们常用于定性评价的方法有多种，常见的有以下几种方法：专家打分法、专家会议法、德尔菲法、头脑风暴法等。根据VFM定性评价涉及的指标多的特点，同时依据我国还在初步推广VFM评价阶段的现状，我国多采用专家打分法进行VFM定性评价，操作流程简单，结果直观且可量化。为达到合理评价结果，我们组成的专家小组涵盖的领域相对广泛，包括金融经济及法律、工程技术管理、PPP领域的专家等[6]，确定好指标权重后結合相应的评分标准，对指标进行评分，最终加权计算得出专家组的意见方案。文章通过问卷调查的方式，以专家打分法为基础进行VFM研究，最后统计得出权重和评价结果。

4 环保基础设施PPP项目VFM定性评价流程

通过查阅相关资料，依据《政府与社会资本合作模式操作指南》和《PPP物有所值指引》可知，PPP模式操作流程分为五个阶段，其中对项目识别、准备、采购等阶段均需要进行VFM评价。物有所值定性评价一般由政府财政部门组织，也可由第三方进行评价作出评价报告，最终的评价结果须有财政部门会同行业主管部门共同确定。

4.1 环保基础设施PPP项目首轮定性评价

①前期准备工作。准备环保基础设施PPP项目的全面可用资料用以进行VFM定性评价，根据实际情况确定项目的评价程序，依据环保设施和PPP融资模式设定指标，同时明确符合环保要求的社会效益以及社会资源收益的评分标准等内容。

②具体操作过程。选定工程技术、财务经济、环保科研等专家成员，组织确定指标的权重，对目标项目进行评分，最后得出专家组的意见。

③汇总得出结论。专家组形成的意见作为主要参考，财务部门根据专家组的意见与同行业的主管部门共同商议得出定性评价，若第一次评价通过则进入采购阶段，反之，不采用PPP模式进行此项目的建设。

4.2 环保基础设施PPP项目次轮定性评价

①定性评价流程。从专家库重新选定成员，多种方式会议讨论进行专家评分，得出新的意见和评分结果。

②汇总得出结论。根据专家新的结论重新评价获得新的成果，与原有结果对比并改进。若通过则进入执行阶段；若不通过，重新设定和调整并进行再次评价，若仍不通过则不采用PPP模式建设。

5 城市环保基础设施项目VFM定性评价指标及权重确定

5.1 城市环保基础设施项目VFM定性评价指标

环保基础设施评价指标包含种类较多，根据《PPP物有所值指引》中的相关内容可以得知，定性评价指标包含不可变动的基本指标和可根据项目实际情况进行变动调整的补充指标。

5.1.1 VFM定性评价基本指标

城市基础设施PPP项目的基本指标能够影响项目的成功与否，应该重视把握此类因素。基本指标主要有：生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争能力、政府机构能力、可融资性。

5.1.2 VFM定性评价补充指标

影响项目成功的因素还包括项目所在行业特点、项目类型以及具体情况等，这些因素也是影响项目发展的次因素，需要及时调整这些因素促进项目更好发展。城市环保基础设施项目的投资大、社会效益范围广、资金回收期长等特点，总结补充指标来进一步完善：整体规模、寿命期时长、资产种类、成本预算精准性、收益增长潜力值、带头示范性等[7]。

5.2 城市环保基础设施项目VFM定性评价指标权重的确定

5.2.1 选择方法

确定指标权重权重的方法有以下几种：

①层次分析法：是指将与决策有关的元素分解成，形成不同层次的目标、准则、方案等，在此基础上进行结合数据，利用计算机对指标权重进行计算。

②环比评分法：一种通过确定各个因素的重要性系数来评价和选择方案的方法。

③熵值法：通过计算熵值来判断指标的离散程度，根据离散程度来分析其对评价的影响的大小。

④专家打分法：通过组织一定的方式征询专家的意见进行处理，经过反复程序处理后，对债权价值和可实现程度进行分析。endprint

根据我国在VFM定性评价方法方面还处于发展初期，理论数据和实践经验都比较匮乏，因此我们选择专家打分法，所得的权重与指标相结合，操作简单且结果简单直观。

5.2.2 权重的确定

文章通过对青岛理工大学等高校的专家学者以及新城地产等企业专家进行调查，以专家打分法为主要方法，根据相关的行业规定确定了城市环保基础设施PPP项目VFM定性评价指标权重范围表，在实际实施中不断地结合项目情况作出合理的调整，选择确定的权重值。

6 日照市第一生活垃圾焚烧发电厂案例分析

6.1 项目背景

日照市第一生活垃圾焚烧发电厂是山东省首批50个政府与社会资本合作PPP项目之一，厂址位于日照市经济技术开发区，总占地面积约120亩。该项目于2012年启动，投资建设方为中国光大国际，特许期25年（不含建设期）。一期投资3.49亿元人民币，建设规模900吨/日。电厂整套系统由垃圾预处理、垃圾焚燒、烟气净化处理、灰渣综合处理、水处理、汽轮机发电等系统组成。项目配置1套12兆瓦汽轮发电机组，年发电量约为8000万千瓦，可为日照市提供清洁电力6880万千瓦时，相当于2.5万吨标准煤发电量，减排10.72万吨二氧化碳。目前该厂主要服务于日照市区[8]。

6.2 定性分析

日照市第一生活垃圾焚烧发电厂是具有代表性的环保类PPP项目，其惠民利民的本质特点确定了其自身的优势，不仅获得政府财政的支持，同时也获得了民众的认可，容易吸引社会资本。同时该项目也需要注意部分问题：项目建设期技术要求、运营管理、融资合作等存在一定的风险和不确定因素，我们结合定性分析表，对项目进行评价，结果如表3。

依据表格得出评价总分为86.75，项目在整体上分析在建设、融资、规模等方面均得出较高的分数，对于部分的不确定因素识别和健全绩效体系等存在问题。

6.3 结果分析

日照市第一生活垃圾焚烧发电厂的VFM定性评价总分为86.75，结果充分说明该项目使用PPP模式，同时从侧面反映出此类项目对该模式的适用性。但对于一些不确定性因素还需要解决，特别是政策变化、技术创新发展、收益能否按预期增长等，需要政府和社会企业组织做共同的努力，根据已有项目情况获得更加准确实际的数据，为VFM定量分析做数据基础，为该项目后期发展和其他项目作出更加有依据的科学参考。

7 总结

PPP模式结合国家政策支持的项目越来越多，我们在项目初期立项等需要VFM定性评价进行决策，实现资源优化利用。日照市第一生活垃圾焚烧发电厂PPP项目VFM定性评价体系中的这类指标，是专家通过行业发展特点和政策结合综合考虑得出的，内容基本涵盖了影响项目的因素。以专家打分法确定指标的权重具有较强的科学性和可信度。通过案例分析，该定性评价体系对环保类基础设施PPP项目适用，为该地区发展类似项目提供了参考。

值得一提的是VFM定性评价所获取的数据存在一定的偏差，指标涵盖内容不全面，很多可能影响项目的因素为体现出来，因此在日后的评价工作中要综合考虑行业内部外部发展，结合资金渠道和社会影响等多因素，进行合理的分析决策，为PPP项目提供合理的参考。

参考文献：

[1]伊超.基于资金时间价值（VFM）的非自偿性PPP项目决策机制研[D].山东：山东建筑大学管理工程学院，2014.

[2]杜静，吴洪樾.城市轨道交通PPP项目VFM定性分析——以济青铁路为例[D].工程管理学报，2016（3）：66-71.

[3]袁竞峰，王帆，李启明，邓小鹏.基于设施PPP项目的VFM评估方法研究及应用[J].现代管理科学，2012（1）：27-30.

[4]王千惠.刍议物有所值理论在PPP项目决策中的适用——缘起PPP热潮下价值分析的缺位及《操作指南》的应用[J].知识经济，2015（14）：32-33.

[5]李家嵘.基于我国国情的PSC评价体系研究—以北京地铁四号线为例[D].北京：清华大学，2011.

[6]高会芹，刘国运，元霞，傅鸿源.基于PPP模式国际实践的VFM评价研究方法—以英国、德国、新加坡为例[D].项目管理技术，2011（3）：18-21.

[7]李静轶.我国环保领域引入PPP模式产业投资基金的应用研究[D].浙江：浙江工业大学，2015.

[8]边兴玉.日照市第一生活垃圾焚烧发电厂项目环境影响报告书简本[R].2012.endprint