PPP模式下工程定额的有效供给与实现路径研究

邓子瑜+尹贻林

摘要： 近年来，由于我国工程建设领域新的融资模式、建设模式不断涌现，使得我国工程定额体系的全面性与及时性面临严峻挑战。本文拟从理论分析出发，探究定额的经济学属性，以及其由私营部门提供的可行性。并通过将PPP模式与工程定额相结合，提出基于PPP模式的工程定额供给方式，为我国工程定额体系的发展提供可行路径。

Abstract： In recent years， due to the continuous emergence of new financing models and construction models in the field of engineering construction in China， the comprehensiveness and timeliness of China's engineering quota system are facing severe challenges. This article intends to proceed from the theoretical analysis to explore the economic attributes of quotas and their feasibility provided by the private sector. Through the combination of PPP model and engineering quota， this paper puts forward the mode of engineering quota supply based on PPP model， which provides a feasible route for the development of engineering quota system in China.

关键词： 工程定额；PPP模式；实现路径

Key words： engineering quota；PPP mode；implementation path

中图分类号：TU723.3 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2018）02-0001-03

0 引言

作为建设项目在不同阶段确定和计算工程造价的依据，定额不仅在建设工程市场经济中有着重要的指引作用，并且是解决项目纠纷的重要参考依据。在目前建筑市场信息不完备的情况下，定额作为社会平均生产力水平的反映，有效地解决了项目招投标阶段价格组成缺乏依据的情况；此外，根据我国价格法相关规定，双方产生合同纠纷时，若不能达成补充协议，可按照合同有关条款或者交易习惯确定工程价款，由此，定额还起到了解决纠纷的作用。虽然目前已经取消了定额在非国有投资中的强制地位，但目前仍是我国建设工程中最广泛的参考依据。

工程定额作为我国工程造价管理中的重要组成部分，本应在建设项目造价控制过程中起到关键作用。但现如今，由于定额信息缺乏及时更新与补充，许多定额子项的施工工艺发生了变化，定额消耗量与实际不符，却一直在沿用。此外，全国基础定额的更新补充跟不上形势发展，无法及时满足工程计价的需要。政府部门在定额的编制过程中，存在工作量有限、决策机制复杂与官僚主义等多种问题，难以使定额的编制与更新速度达到最优化。基于上述背景，本文对工程定额的经济学属性进行分析，探讨采用政府与社会资本合作（PPP）模式，引入私营部门参与工程定额的编写工作，解决现实中工程定额的供给效率问题。

1 工程定額的现状分析

在工程定额的编制过程中，无论是初次制定、全面修订或者是局部修订，均需经过一个复杂的编制过程，即经过准备阶段、初稿编制、征求意见、审核、批准发布五大步骤。经过多年努力，我国已初步建立起较为完善的工程定额体系。但也存在一些问题：一方面，我国现阶段工程定额体系并不完善，很多省市和行业定额与指标不全；另一方面，定额更新不及时，存在年久失修等情况，我国的定额指标急需完善与补充。

1.1 缺乏完善的工程定额体系

我国新型融资市场的发展，对定额指标体系提出了更高要求。以PPP项目为例，评价一个项目是否适宜采用PPP模式进行实施，首先要站在项目全生命周期的角度进行PPP项目物有所值（VfM）评价，即项目全生命周期费用的测算，其主要包括建设成本和运营成本两部分内容。所以，这两项成本测算的合理性和准确性直接关系到项目VfM评价是否可以通过，项目是否可以采用PPP模式进行实施以及实施中对投资的控制。

基于财政部政府和社会资本合作中心（CPPPC）公布的信息，对排名较靠前的市政类PPP项目（市政道路、轨道交通、公交、景观绿化、供电、污水、垃圾、地下综合管廊）、片区开发类PPP项目（厂房建设、城镇开发建设）的运营定额、指标体系建立情况进行统计分析。其中轨道交通PPP项目、公交类PPP项目、园林绿化PPP项目、综合管廊PPP项目均缺少全国性的运营定额/指标体系，而市政道路PPP项目、供电PPP项目、污水PPP项目、垃圾PPP项目等虽有全国性的运营定额/指标体系，但是各地发展情况不一，并没有建立起完善的地方性运营定额/指标体系。

1.2 已有工程定额缺乏及时更新

工程定额在稳定性和时效性方面具有要求，基础定额的相对稳定年限在5至10年，预算定额的相对稳定年限在3至5年。但目前，部分定额使用的时间过长，许多定额项目的施工工艺、技术、材料发生了变化，却一直在沿用。以城市轨道交通项目为例，除已颁布城市轨道交通工程概预算定额的省、市之外，没有颁布该预算定额的省、市至今仍采用2008年住建部颁布的《城市轨道交通工程预算定额》或2011年颁布的《城市轨道交通工程概算定额》。

2 工程定额采用PPP模式供给的可行性分析endprint

过去，工程定额的编制往往由政府完成。一方面是因为其对编制定额人员的要求较高，编制人员不仅需要丰富的施工经验，还需要具有复杂的数学和统计学基础；另一方面，信息采集成本较高，私营部门难有足够的能力去完成定额的测定工作。但随着互联网+、云计算、BIM等技术的涌现，降低了定额的编制难度，并且由于私营部门长期接触实际项目，已获取大量基础数据，使得私营部门更有能力去完成定额编制工作，提高定额测定工作的准确性。

2.1 定额具有明显的纯公共物品属性

公共物品理论是经济理论的热点话题之一，通过了解工程定额的公共物品属性，有助于解决工程定额在市场中有效供给的问题。经济物品的分类标准不尽相同，经典的公共物品理论通常从物品的消费特性来界定物品属性。截至目前，排他性与竞争性的研究依然是公共物品理论的主流研究方法之一[1]。

工程定额具备公共物品的一些特性：首先，作为公开的造价信息，任何人对定额的消费均不会减少其他人对定额的使用，可就是说，任何人对定额的消费利益和其他人所获取的消费利益无关，因此定额具有非竞争性。其次，定额具有非排他性。根据目前国家政策的相关规定，工程定额测定费已经取消，仅收取少数的工本费，定额的购买不需要任何凭证或资料，向社会全面放开。因此，可将工程定额定义为纯公共物品。

2.2 定额可以由私营部门进行供给

对于公共物品的私人提供，科斯在其著作《经济学中的灯塔》通过对英国灯塔制度的研究表明：私人可以提供公共物品。他认为，政府的手段并不能完美的解决市场失灵的问题，这时候应该对政府和私人之间提供的优劣进行比较，并有所倾向的采用私人供给的方式。Auster认为，完全垄断者难以使得公共物品的生产达到最优化，只有通过竞争方式产生才能实现该类物品的最优供给[2]。工程定额采用私营部门供给，将具有以下优点：第一、私人提供将更加具有效率。根据萨瓦斯的民营化理论，私营部门的供给效率高于政府供给。政府在问题的把控上考虑得更多的是稳定与安全。而私营部门则更多的考虑效率问题。第二、私营部门可以充分发挥在相关领域的专业水平，例如工程造价咨询公司可以利用其长期扎根于造价领域所获取的相关数据，再与实际相结合，实现工程定额的有效供给。第三、有利于私营部门打造自身品牌效应。承担工程定额的编制与修订工作，不仅可以获取相应的报酬，为私营部门扩充其盈利模式，更重要的一点在于其所打造的品牌效应，可以为私营部门获得可观的社会声誉，提升潜在价值。因此，私营部门愿意以较低的价格参与到定额的编制工作中去。

由上述内容可知，定额由私营部门提供具有一定的可行性。但必须强调的是，工程定額作为一种公共性资源，是工程投资与工程造价管理的基本依据。因此，监管工程价款形成和结算是政府提供良好社会营商环境职能义不容辞的责任。政府应该加强工程价格监管机制（合同价格形成的监管、合同价款调整的监管以及工程价款支付的监管）。即使由私营部门负责工程定额的提供工作，政府仍有义务对其进行监督和管理，从而为建筑市场的稳定发展提供良好秩序。

3 工程定额采用PPP模式提供的实现路径分析

随着建设工程市场投融资模式的不断发展，PPP模式在我国公共事业领域的发展中起到了越来越重要的作用。在工程定额领域采用PPP模式引入私营部门，不仅有利于缓解政府债务，提高建设效率，还能为私营部门提供市场，从而实现多方共赢[3]。

3.1 运作模式

在运作模式方面，若该项目为新建项目，可采用BOT（建设-运营-移交）模式进行融资建设，由私营部门负责该定额的编制与定期修订工作。若仅为存量项目，则可采用TOT（移交-运营-移交）模式，私营部门仅负责定额的修订工作。在项目运营方面，私营部门应对以下两部分内容予以及时修订：1）相关技术规程和技术规范发生局部变化而不能满足现行工程计价需求的定额；2）不再适用于现行工程计价需求的定额。此外，私营部门应定期向社会征求相关意见，根据各方对该定额反馈的意见进行修订工作。并且关注新技术、新工艺、新材料、新设备的应用，做到工程定额的及时更新。由于定额的制定与维护并非长期且每日连续的劳动过程，因此建议将多个类型的工程定额 “打包”成一个PPP项目，交由私营部门负责该项目的编制与修订工作。

3.2 私营部门的选择

在PPP模式私营部门的选择方面，应当从技术能力、财务能力、管理能力以及合作能力四方面考虑私营部门是否有能力胜任本PPP项目[4]。

第一、技术能力。具备基本的定额编制能力是采用PPP模式的基础，私营部门应根据技术规范数据、基础定额资料、以及现行的代表性图纸及定额资料，提高定额编制的科学性与及时性。

第二、财务能力。在PPP项目中，私营部门不可避免的需要予以资金投入，且需要一定年限才能回收成本并实现盈利，因此社会资本需要具备一定的资金实力，以保证自身的现金流能够稳定而有效的运转。

第三、管理能力。私营部门可采用大数据、BIM技术、信息平台等管理技术，将信息数据进行整合并分析。该能力将成为私营部门获取工程定额PPP项目的重要竞争手段。

第四、合作能力。作为公共物品，监督工程定额的形成与修改是政府义不容辞的责任，因此，私营部门应与政府部门具有良好的沟通合作能力，保证定额的编制工作顺利完成。

3.3 补贴方式

根据财政部门的相关文件规定，将PPP项目的补贴方式分为政府付费、可行性缺口补助以及使用者付费。由上文可知，工程定额是纯公共物品。除少量工本费之外，工程定额禁止收取额外费用。因此，工程定额无法像准经营性项目或经营性项目一样获取稳定的资金收入，属于非经营性PPP项目，需要采取政府补贴的方式为私营部门提供资金回报。政府部门应将运营补贴与PPP项目绩效评价相结合，制定切实可行的补贴公式以及调价机制，培育一个良性的项目投资环境。此外，实施机构应积极与财政部门相协调，将定额编制相关经费纳入同级财政预算，保住项目的顺利运行。

3.4 项目移交

由于项目运营过程中存在有限理性以及信息不对称等原因，PPP移交过程中必须对项目进行移交管理，以确保项目资料的完整性。在该阶段中，除确保工程定额PPP项目能符合政府回收的基本要求之外，应该重点对工程定额数据期满移交范围、移交标准以及移交程序进行监管。此外，在私营部门向接收人移交权力之前，应解除和清偿设置的所有债务、抵押质押、留置、担保物权及其他性质的请求权。若在工程定额的编制与修订工作中发生项目公司违约事件，政府部门有权提前终止并进行回购。

4 总结

工程定额是工程项目管理的基础，是计算工程造价的重要依据。本文从工程定额的经济学属性出发，认识到工程定额作为一种纯公共物品，若转由私营部门提供，能通过市场竞争实现“挤出效应”，激发定额供给活力，提高定额供给效率，由此为工程定额从传统的政府组织转由私营部门供给提供可行依据。在此基础上，本文将工程定额与PPP模式相结合，采用政府与社会资本合作的方式，转变政府职能，由原先的提供者向监管者进行转变。本文亦从PPP项目操作层面，分析工程定额采用PPP模式时的运作模式，潜在社会资本、项目补贴方式等核心关切点，为工程定额与PPP模式相结合提供可行路径。

参考文献：

[1]沈满洪，谢慧明.公共物品问题及其解决思路——公共物品理论文献综述[J].浙江大学学报（人文社会科学版），2009（06）：133-144.

[2]R. D. Auster， “Private Markets in Public Goods”，Quarterly Journal of Economics， Vo1.91， No.3 （1977），pp.419-430.

[3]伍迪，王守清.PPP模式在中国的研究发展与趋势[J/OL]. 工程管理学报，2014，28（06）：75-80.

[4]刘宏，孙浩.基于模糊网络分析的PPP项目社会资本选择[J/OL].财会月刊.endprint