监察机关留置问题研究

杨宇冠，高童非

(1.中国政法大学 诉讼法学研究院，北京 100088；2.中国政法大学 刑事司法学院，北京 100088)

在监察委员会各类调查措施当中，留置是引发最多关注的一个。十九大报告指出：“制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代‘两规’措施。”[1]2018年3月20日，十三届全国人大一次会议通过了《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)。《监察法》使用了较大的篇幅对留置进行了规定：第43条对留置的审批程序和期限进行了规定；第44条对被留置人员享有的权利、折抵刑期问题进行了规定。“留置”是具有中国特色的监察制度的一个重要组成部分，是一种威力强大的、全新的强制性措施。鉴于监察法颁布的时间不长，相关实施细则还未出台，如何完善适用留置措施，是法学界亟需研究的问题。

一、留置措施的性质

十九大报告明确了“留置”的前身为纪委办案时采取的“两规”措施。“两规”通常又被称作“双规”。1994年3月颁布的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第28条第3项规定，纪委在调查取证时可以“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明。”除了两规措施外，先前行政监察机关还可以采取“两指”措施。1997年通过的《行政监察法》第20条规定：监察机关有权“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明，但是不得对其实行拘禁或者变相拘禁。”[注]演变的梳理参见谭世贵：《监察体制改革中的留置措施：由来、性质及完善》，载《甘肃社会科学》2018年第2期。所以，“两规”是纪委采取的措施，“两指”是行政监察部门采取的措施，二者最主要的区别是行使的主体不同，但是自1993年起中央纪委与监察部合署办公，因此在实践中一般还是很难区分“两规”和“两指”措施。

(一) 从党内措施转变为国家监察措施

监察体制改革之前，纪委使用的“两规”措施存在诸多的问题：首先，“两规”是党的纪律检查机关采取的调查措施，是针对涉嫌违纪的党员采取的党内纪律措施，但是实践中为了尽快调查腐败案件，即使不具备党员身份但是涉嫌行贿等腐败犯罪的嫌疑人也会被采取“两规”措施，这就造成“两规”措施的适用对象超越了规定的界限。其次，要求相关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明，实际上就是限制了人身自由，更何况这种限制通常会持续相当长的时间，沦为变相羁押。我国《立法法》第8条规定，对限制公民人身自由的强制措施和处罚只能由全国人大及其常委会制定和通过的法律进行规定，而纪委采取“两规”措施的依据是党内法规，不是由全国人大及其常委会颁布的法律，因而“两规”措施是缺乏法律依据的。此外，由于纪委“两规”规定比较粗糙，没有设置严格的程序，对“两规”运用又缺乏有效的监督制约机制，在实际使用中纪委的裁量权很大，这造成了被“两规”人员的权利难以得到有效保障，对于这些不规范的调查行为，甚至是侵犯公民基本权利的行为又缺少有效的救济机制。此次监察体制改革用新创设的留置[注]“留置”在《人民警察法》有规定，对于有违法犯罪嫌疑的人员，警方可以进行盘问和留置，留置期间不超过24小时，但是这里的留置与监察机关的留置有着本质上的区别，二者并无制度上的沿革关系。取代“两规”“两指”是将原先纪委监察机关限制人身自由的权力纳入法治轨道。有学者指出，用留置取代“两规”“两指”“符合《立法法》的要求，是用法治思维和法治方式惩治腐败的重要举措，也是法治文明和法治精神的体现。”[2]

留置措施作为监察法新设立的一项调查举措，虽然源自纪委的“两规”措施，但其性质已经与“两规”有了很大的差别。留置是监察法明确授权监察委员会采取的调查措施之一，它不再只是一项党内措施，而是可以针对《监察法》第15条规定的所有监察对象，以及对涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员即便不在监察对象范围之内也可以采用。留置成为国家监察权的一部分，而不只是党的纪律检查机关的一项职权。综合来看，留置是一项类似于刑事诉讼法中逮捕的强制性措施。[注]也有学者认为留置与拘留或监视居住更为接近，有关留置与逮捕等强制措施的关系可见秦前红、叶海波等：《国家监察制度改革研究》，法律出版社2018年版，第183页。需要明确的是，留置虽然与逮捕比较相近，但是其性质不同。司法机关的逮捕权有来自宪法的授权，依照《宪法》第37条之规定，只有法院和检察院有权决定逮捕，并且逮捕只能由公安机关执行，留置措施是来自监察法的授权，由监察机关决定并执行，不能将二者等同。[注]有关留置措施合宪性的研究参见张翔、赖伟能：《基本权利作为国家权力配置的消极规范——以监察制度改革试点中的留置措施为例》，载《法律科学(西北政法大学学报)》2017年第6期。

(二) 留置是限制人身自由的强制性措施

首先，监察机关的留置是一种隔离审查措施，在一定期限内，被留置者人身自由被严格限制或剥夺，其会见、通信等权利被严格限制，与外界的联系几乎被切断。被留置者在此期间必须配合监察机关的调查，接受调查人员的讯问。所谓刑事诉讼中的强制措施，是指公安机关、人民检察院和人民法院为保证刑事诉讼的顺利进行，依法对刑事案件的犯罪嫌疑人、被告人的人身自由进行限制或者剥夺的各种强制性方法。可见，留置显然就是监察机关采取的强制性措施。

其次，《监察法》第43、44条规定了留置期间折抵刑期的问题，如果被留置对象最终被判处管制的，留置1日可以折抵管制2日；如果被留置对象最终被法院判处拘役或者有期徒刑，则留置1日折抵1日刑期。有关留置折抵刑期的规定与《刑法》第41、44、47条关于先行羁押期间折抵管制、拘役和有期徒刑的折抵刑期完全一致。从以上两部法律的表述上看，立法者也认可留置的强度和严厉性与羁押相同，而刑法中规定的羁押主要就是刑事诉讼中办案机关采取的拘留、逮捕等强制措施，因此这也反映出监察机关的留置措施与拘留、逮捕是处于同一个层级的。

最后，监察机关职务犯罪调查权与侦查权是同类的权力，监察机关对职务犯罪的调查活动虽然不是侦查，但监察机关事实上承担了改革之前检察机关职务犯罪侦查工作。监察机关可以采取多项针对财产的调查措施，其中查封、扣押、查询、冻结都是刑事诉讼法中授权侦查机关行使的侦查措施。作为监察委员会唯一专门针对人身自由的调查措施，留置措施替代了原先刑事拘留、指定住所监视居住、逮捕等刑事强制措施，成为监察机关有权行使的限制人身自由的强制性措施。

二、留置的适用条件

既然留置措施是类似于逮捕的强制性措施，对留置措施的适用就必须有十分严格的标准和程序。监察法规定的可以采取留置措施的对象范围很广，既包括涉嫌职务违法的监察对象，也包括涉嫌职务犯罪的监察对象，此外还涉及监察对象范围之外的有关人员，例如部分涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员就不属于《监察法》第15条划定的人员范围。监察机关有权对非党员非国家工作人员采取留置措施，实际上较“两规”“两指”而言权限大幅扩张。因此对非监察对象采取留置措施在审批等程序上应当要严于对监察对象的留置，例如不应将这些人员留置在监察机关的办案场所。

(一) 需要采取留置措施的条件

对于留置适用的条件监察法也设定了一定的标准，首先被调查人必须涉嫌严重职务违法与职务犯罪，其次是监察机关已经掌握了部分证据但仍需要进一步调查，最后还需要满足一定的条件，即涉及案情重大、复杂；被调查人可能逃跑、自杀；被调查人可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据；被调查人可能有其他妨碍调查行为，以上条件满足一项即可。法律规定的留置条件与刑事诉讼法中刑事拘留的条件十分相似，但留置却并非应对紧急情况的短期羁押，而是无需进一步审查即可达到逮捕的法律效果，所以在适用条件上应当有更高的要求。留置运用于职务犯罪调查的“准刑事程序”中，需要在案件进入职务犯罪调查之前履行类似于刑事立案的手续，进而开启留置等强制调查措施的大门。此外，留置的适用应当设置社会危险性标准，否则对其进行长期的隔离缺乏正当性基础。对于没有社会危险性的被调查人，在不妨碍调查的情况下可以采取监视居住、取保候审等程度较轻的措施，以求对被调查人人身自由的限制与其违法犯罪行为相适应，同时也可以增加调查措施的灵活性，以便更有效地打击腐败犯罪。

留置与刑事诉讼的拘留、逮捕等刑事强制措施在适用条件上有所差异，对比《监察法》22条与《刑事诉讼法》79条关于逮捕的规定，其中区别在于，监察法采取留置措施没有要求留置对象“可能判处徒刑以上”，以及具有社会危险性。在具体情形中，监察法没有规定“可能实施新的犯罪的；有危害国家安全、公共安全或者社会秩序的现实危险的；可能对被害人、举报人、控告人实施打击报复的”。虽然存在以上区别，但总体上区别不大，鉴于监察法已经制定并通过，短时间内修改的可能性不大，所以关于留置的标准可以在监察委员会的实践中掌握，也就是说，监察委员会领导集体研究留置问题时应当遵守监察法的规定，还可以参考刑事诉讼法的相关规定，以作补充。

(二) 监察机关不采取留置措施的情形

监察法设置了监察机关采取留置措施的情形，理论上说，如果被调查人不满足这些条件，不存在可能妨碍调查的行为监察机关就不应当采取留置措施。由于监察法只赋予了监察机关这一项限制人身自由的调查措施，没有“取保候审”等对人身自由限制程度较轻的调查措施，那就意味着这种情形下，监察机关对被调查人可以不限制人身自由。

国家监察体制改革后，在实践中已经出现了监察机关在职务犯罪调查中不采取留置措施的案例。例如2018年海口市纪律检查委员会和监察委员会办理的一起案件中，对被调查人吴某就未采取留置措施直接向司法机关移送起诉。根据海口市纪委书记、监委主任介绍，对其不采取留置措施主要基于其“两个主动”和“两个稳定”：“两个‘主动’，系吴某在被立案后积极配合调查工作，主动交代纪检监察机关还未掌握的违纪违法行为；真诚悔罪悔过，主动全额退赃。两个‘稳定’，系调查期间吴某的供述保持稳定，不存在反复和翻供的表现；在接受谈话时的思想状况和精神状态也保持稳定，不存在逃跑、自杀等倾向。”[注]相关报道参见段相宇：《快查快结留置不是突破案件必需手段》，中央纪委国家监委网站：http://www.ccdi.gov.cn/yaowen/201805/t20180530_172791.html，访问时间2018年6月20日。海口市监察委员会的这一做法符合监察法的规定，吴某所涉案件不符合法定采取留置措施的条件，就不应当采取留置措施。相反，从以上案例也可以看出，如果要认定被调查人符合采取留置措施的条件就需要从案件的情况以及被调查人的行为和态度等方面入手，提供相关材料认定存在妨碍调查的法定情形。不过为了防止发生意外情况，特别对于涉嫌职务犯罪的被调查人，监察机关可以考虑适用一些对人身自由限制较轻的措施，在尽可能减小对被调查人人身自由进行限制的前提下保证案件调查、起诉和审判工作的顺利开展，例如，限制出境、限制离开特定的地域，甚至可以要求不得离开居所等。

三、留置的批准程序问题

根据《监察法》第43条的规定，监察机关采取留置措施的决定由监察机关领导人员集体研究后作出，再报上一级的监察机关批准或备案。这其中牵涉到两个方面，第一是交由领导人员集体讨论是否采取留置措施这一事项应当由何人、通过何种程序提请讨论；第二是参与讨论的领导人员人数要求和讨论后作出决策的机制问题需要进行研究。

(一) 提请采取留置措施的主体

对于谁提请领导集体研究留置，监察法中没有明确规定，对此可以参照《人民检察院检察委员会议事和工作规则》，如果承办部门认为有案件或事项需要提请检察委员会审议，需要先由承办的检察官提出办理的意见，由承办部门的主要负责人签署明确的意见，再交由分管的检察长审核之后报检察长决定。[注]参见最高人民检察院发布的《人民检察院检察委员会议事和工作规则》第10条。监察委员会提请留置可以采取这个模式，即由承办人提出意见、部门负责人签署、分管领导决定提交监察委员会领导研究决定的流程。

关于提请时需要的证据材料，根据监察法对于留置条件的规定，提请材料应当明确对被调查人采取留置措施是符合哪一项标准，并提供相应的材料，以证明该人符合监察法中的留置条件，例如需要证明被调查人存在逃跑、自杀、串供、毁灭证据等妨碍调查的行为。

(二) 集体研究的人员组成和决策方式

根据《监察法》第43条的规定：“监察机关采取留置措施，应当由监察机关领导人员集体研究决定”，除了留置的决定外，按照监察法的要求，被调查人认罪认罚的，监察机关向检察机关提出从宽处罚建议需要集体研究决定；被调查人有揭发他人职务违法犯罪行为并查证属实或提供重要线索等有助于调查的行为，监察机关向检察机关提出从宽处罚建议需要集体研究决定；对调查过程中的重要事项，应当集体研究后按程序请示报告。监察机关对重大事项决策采取集体研究的方式符合其“委员会”的性质。但也需要注意到，地方监察机关集体研究的决定都需要按程序报上一级监察机关批准备案或请示报告。

对于留置决定的集体研究人员由哪些领导组成，有无法定人数的要求，监察法没有明确规定。在实际工作中，此问题应当按照宪法规定加以明确。《宪法》第124条第2款规定了监察委员会由主任、副主任若干人和委员若干人组成。鉴于各级监察委员会的组织架构和职权不一样，所以宪法没有明确规定监察委员会领导机构的具体人数。这个问题应当由有关部门根据实际情况需要设定副主任和委员的职数。具体到对留置的研究决定问题，应当明确参加研究决定的领导是必须全体出席，还是可以设定一个法定有效人数。我们认为，全体出席固然很好，但考虑到监察委员会领导们工作繁忙，因此也可以设定法定人数。

决定留置的集体研究决定应采取何种方式，是少数服从多数还是一致决定还是主要领导决定。鉴于留置牵涉到被调查人的人身自由等重大问题，集体研究最好采取一致同意的方法决定，但在实践中可能存在困难，所以可以采取根据多数人意见决定的方法。需要特别指出的是，多数人应当是指全体领导人数中的多数人，而不是实际与会人数的多数。例如监委会领导共有十人，与会者七人，多数同意指六人以上，而不是四人以上。[注]监察委员会领导人员决策的机制可以参照合议庭和审判委员会决策的机制，相关研究以及改革路径参见杨宇冠：《论中国刑事诉讼定罪证明标准——以排除合理怀疑为视角》，载《浙江工商大学学报》2017年第5期。另外，笔者认为：监察委员会主任如果意见与多数人不一致，还可以将该申请提请上一级机关决定。

四、留置的场所、期限

监察机关对被调查人采取留置措施的期限和场所监察法作了部分的规定，但是还有一些问题规定得不是十分具体，为监察实践留下了较大的探索空间。鉴于留置的时间、地点等问题直接关系到监察机关对公民基本权利进行限制的限度，因此相关法律法规应当在总结实践经验的基础上加以明确。

(一) 留置的场所问题

国家监察体制改革之前，检察机关承担职务犯罪案件的侦查工作，如果认为犯罪嫌疑人需要采取逮捕措施的，由检察机关负责审查批捕的部门进行审查，批准后交由公安机关执行，被逮捕的犯罪嫌疑人统一关押在看守所。原先纪委在违纪案件中采取“两规”措施则通常关押在监察机关办案场所。监察体制改革后，在当前实际运作中，监察机关主要将采取留置措施的被调查人关押在看守所或原先纪委的“两规”场所中。[注]参见《积极探索实践形成宝贵经验国家监察体制改革试点取得实效——国家监察体制改革试点工作综述》，中国政府网：http：//www．gov．cn/xinwen/2017-11/05/content_5237440．htm，最后访问时间：2018年3月22日。监察法没有明确规定留置措施的场所，而是规定“留置场所的设置、管理和监督依照国家有关规定执行。”那么无论是关押在看守所还是纪委办案场所的做法都是合法的。

对于留置的场所问题，有学者指出“应当明确看守所是留置的统一场所”[3]；还有学者建议，“考虑到司法资源的有限性及羁押场所的中立性要求，留置场所应设于看守所。”[4]笔者认为，一般来说监察机关采取留置措施后，被调查人应当关押在看守所，因为看守所经过长期的建设和完善已经拥有了较为齐全的设施设备和规章制度，将被调查人留置在看守所更有利于保障其人身安全，防止意外事件的发生。同时，将看守所定为留置场所也可以减少监察机关投入看守工作的成本和由此带来的责任和压力。在特殊情况下，出于方便监察机关调查的考虑，特别是留置的初期也可以将职务犯罪案件主要被调查人留置在监察机关办案场所，与该案相关的其他人员，特别是监察对象以外的人，如涉嫌行贿犯罪或共同职务犯罪的涉案人员应当关押在看守所。

(二) 留置的期限问题

发现被调查人另有违法犯罪事实的，留置的期限可否重新计算是一个值得探讨的问题。《监察法》第43条第2款规定：“留置时间不得超过三个月。在特殊情况下，可以延长一次，延长时间不得超过三个月。省级以下监察机关采取留置措施的，延长留置时间应当报上一级监察机关批准。监察机关发现采取留置措施不当的，应当及时解除。”与之对照，《刑事诉讼法》第158条规定：“在侦查期间，发现犯罪嫌疑人另有重要罪行的，自发现之日起依照本法第一百五十四条的规定重新计算侦查羁押期限。”如果监察机关在办理职务犯罪案件时，发现被调查人有其他之前尚未掌握的重要罪行时，是否也可以按照刑事诉讼当中的规定重新计算羁押期限就值得探讨。笔者认为如果留置的期限应当连续计算而不应当重新计算，因为监察法并未规定留置的期限可以重新计算，另有重要罪行应当包含在监察法规定的“特殊情况”之中，属于可以延长三个月的情形。有学者也提出：“重新计算会使得类似于公安侦查部门与起诉部门之间互借时间的现象出现在监察案件的调查过程之中，使得留置期限不超过6个月的限制被架空。”[5]这个问题也应当由相关部门加以明确。

五、被留置人的权利保障问题

监察法在严厉打击腐败犯罪的同时，也注重对被留置人员的权利保障。例如《监察法》第44条规定了采取留置措施后通知家属的时间，要求监察机关在讯问被留置人员时应合理安排时间和时长，保障其饮食、休息和安全，提供医疗服务。[注]相关细则还要求监察机关留置过程中，应当保障被留置人员的人身权、财产权和申辩权等合法权益，尊重被留置人员的人格和民族习俗。参见瞿芃：《中央纪委国家监委出台规定规范监督检查审查调查措施使用》，载《中国纪检监察报》2018年7月26日第1版。并且《监察法》第40条规定了不得对被调查人采取威胁、引诱、欺骗及其他非法方式收集证据，不得侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚，如果实施了上述行为应当根据监察法相关规定对监察机关及其工作人员进行追责。以上规定都体现了监察法对被留置人员权利的重视，但是这些规定具体落实和完善还需要加以探讨。

(一) 通知家属的形式和内容

关于留置之后通知单位和家属的形式和内容，《监察法》第44条第1款规定：“对被调查人采取留置措施后，应当在二十四小时以内，通知被留置人员所在单位和家属，但有可能毁灭、伪造证据，干扰证人作证或者串供等有碍调查情形的除外。有碍调查的情形消失后，应当立即通知被留置人员所在单位和家属。”此法条没有主语，按照上下文理解应当是由决定留置的监察机关的相关办案人员通知家属和单位；该条也没有说明通知的形式，鉴于留置是牵涉到人身自由的重大事项，宜用书面通知；最关键的是通知的内容，在通知单位和家属被调查人被留置的时候，是否应当告知其涉嫌的违法犯罪行为。笔者认为，应当告知被留置人所在单位和家属其所涉嫌的违法犯罪行为，还应当说明该人被关押的地点。另外，可能有些职务犯罪的被调查人年龄较大，或身患疾病，有关部门还应当询问家属是否需要为被调查人提供必要的药品和其他生活必需品。此外，笔者建议：留置期间经监察机关同意，被调查人家属和单位相关人员可以探视，这样可以起到协助调查的作用，也可以教育感化被调查人，促使其配合调查。

(二) 律师帮助问题

对于监察机关办理涉嫌职务犯罪案件中的被调查人是否可以得到律师帮助的问题，监察法没有规定。监察法使用职务犯罪调查来代替侦查，使调查行为不受刑事诉讼法的直接规制，律师也无法以刑事诉讼法为依据，不能如同在刑事诉讼侦查阶段那样为相关人提供帮助，包括行使“申请侦查人员回避和申请复议、提供法律帮助、代理申诉和控告、申请变更强制措施、向侦查机关了解犯罪嫌疑人涉嫌的罪名和案件有关情况并提出意见、会见、通信、向犯罪嫌疑人了解案件情况、提供法律咨询”等一系列职权。

当被调查人处于留置状态，失去人身自由的情况下，他们处于绝对弱势地位，陈光中教授等学者指出：“被调查人一般缺乏相应的法律知识，被留置后处于无援的状态，因而允许被调查人在被留置后聘请律师，以确保他具备必要的防御能力，这是程序公正和人权保障的基本要求。”[6]还有学者指出：“虽然涉嫌职务犯罪的人群可能比普通公民受教育水平会高一些，但这不能证成对该群体赋予较低权利保障的合法性。”[7]笔者认为，在监察机关办理的案件中，违纪案件的被调查人没有律师帮助是可以理解的；但是，对于职务犯罪案件的被调查人是否能够得到律师帮助问题，还需要进一步研究。笔者认为，监察机关办理职务犯罪的被调查人是否可以得到律师帮助也不能一概而论，鉴于许多职务犯罪案件涉及国家机密，律师介入可能影响案件的调查，或者涉及国家机密，是否让律师介入需要慎重考虑，建议监察机关建立律师介入审查机制，对当事人申请律师帮助的要求进行审查，根据案件本身情况、涉密程度和律师情况而定。

联合国制定的《保护所有遭受任何形式拘留或监禁的人的原则》第11项规定：“被拘留人应有权为自己辩护或依法由律师协助辩护。”[8]237联合国制定的《关于律师作用的基本原则》第7条要求：“各国政府还应确保，被逮捕或拘留的所有的人，不论是否受到刑事指控，均应迅速得到机会与一名律师联系，不管在何种情况下至迟不得超过自逮捕或拘留之时起的四十八小时。”[8]378可见，在留置期间中的被调查人得到律师帮助是符合实际需要和国际准则的，在我国与其他国家开展反腐败国际合作的案件中，被调查人得到律师帮助，也有利于相关国际合作的展开。

六、留置与刑事强制措施的转换

监察机关经调查认为犯罪事实清楚，证据确实、充分并将案件移送检察机关后，如果原先被调查人没有被留置，则检察机关可以直接根据刑事诉讼法的规定决定是否对犯罪嫌疑人采取强制措施，以及采取何种强制措施。如果原先犯罪嫌疑人已经被监察机关采取留置措施，这就涉及留置与刑事强制措施之间的转换问题。

(一) 关于留置与拘留的衔接问题

监察机关将案件移送检察机关后，检察机关需要根据具体案件和被调查人的情况，决定是否采取强制措施以及采取何种强制措施。对此《监察法》只是在第47条中规定监察机关将案件移送检察机关后，检察机关按照刑事诉讼法之规定对被留置的对象采取强制措施。显然此规定内容不够明确。刑事诉讼法中的强制措施有若干种，究竟采取哪种强制措施较为适宜是个需要认真研究的问题。鉴于逮捕的条件比较严格，而取保候审等措施可能影响进一步的审查起诉，笔者认为可以考虑在被调查人移送审查起诉之时，检察院可以对其先行拘留，视情况再作进一步处理。

《刑事诉讼法》对于检察机关采取拘留措施的情形规定在第163条，[注]该条规定：“人民检察院直接受理的案件中符合本法第七十九条、第八十条第四项、第五项规定情形，需要逮捕、拘留犯罪嫌疑人的，由人民检察院作出决定，由公安机关执行。”考虑到监察委员会与检察院的衔接问题由留置转为拘留，所以该条款应当作出适当修改，增加以下内容：“对于监察机关采取留置措施的案件，人民检察院应当对犯罪嫌疑人先行拘留。”鉴于刑事诉讼法关于拘留的规定是在监察法通过前制定的，所以留置转拘留没有包含在内。为了做好监察法与刑事诉讼法的衔接工作，刑事诉讼法对于拘留的条件应当作出修改，例如在拘留的适用条件方面应增加规定：“对于监察机关采取留置措施的案件，人民检察院应当对犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自动解除。人民检察院应当在拘留后的十日以内作出是否逮捕、取保候审或者监视居住的决定。在特殊情况下，决定的时间可以延长一日至四日。”如此规定也与目前的监察和检察实践的情况相符。

需要明确的是，如果犯罪嫌疑人先前未被留置，就不需要对其先行拘留，可以直接作出是否采取强制措施的决定。监察机关未采取留置措施的案件一般不涉及极其严重的犯罪，犯罪嫌疑人也不存在影响起诉和审判工作的情形，因此通常来说检察机关应当对其不采取强制措施或采取取保候审等限制人身自由程度较轻的强制措施。

(二) 审查后决定采取刑事强制措施

刑事诉讼法赋予办案机关有权采取的限制人身自由的强制措施有拘传、取保候审、监视居住、拘留、逮捕等，其中每个措施适用的条件和情形有所不同。各强制措施的适用条件与留置、拘留不同，因此检察机关应当对是否符合逮捕、取保候审、监视居住等条件再次进行独立的审查，不能认为其符合留置等条件先行拘留后就必须采取逮捕等刑事强制措施。

我国各种刑事强制措施服务于不同的目的，在强度上具有层次性。总体概括而言，逮捕是对罪行较为严重具有较大社会危险性的犯罪嫌疑人采取的强制措施，对于罪行较轻或社会危险性不大，以及存在患有严重疾病、生活不能自理，怀孕或者正在哺乳等不宜羁押的情形，以及羁押期限届满，案件尚未办结，需要采取取保候审的可以采取监视居住措施。拘留是对可能作出妨碍侦查行为的现行犯或者重大嫌疑分子采取的紧急限制人身自由的强制措施，而拘传则是侦查机关对未被羁押的犯罪嫌疑人强制其到案接受讯问的一种刑事强制措施，主要目的是为了通过讯问查明案件情况，收集言词证据。刑事诉讼中的各项强制措施均有不同的适用情形，办案机关需要根据犯罪嫌疑人、被告人个人情况、社会危险性、所涉罪行的严重程度、侦办案件的需要等各类情况综合判断采取何种强制措施。

同时需要指出的是，监察法规定的调查措施中，仅有留置一项人身强制措施，与刑事诉讼法赋予侦查机关有权采取的强制措施相比较为单一。在今后监察法修改或制定相关实施细则时，可以考虑参照刑事诉讼法的规定，针对不同的情形设置不同的强制措施，以体现层次性和多元性，做到强制措施的严厉程度与犯罪嫌疑人涉嫌罪行与社会危险性相适应，符合比例原则的要求。[注]有关监察权运行应符合比例的论述可见汪海燕：《监察制度与〈刑事诉讼法〉的衔接》，载《政法论坛》2017年第6期。

(三) 退回补充调查与强制措施的变更问题

对于退回补充调查的调查对象是否需要变更强制措施也是一个需要解决的问题。对监察机关已经采取留置措施的被调查人，当案件移交检察院之后，其身份转化为犯罪嫌疑人，根据刑事诉讼法的规定采取限制人身自由的强制措施之后，如果检察机关审查后认为需要补充调查，将案件退回监察机关。该人是否也应当重新转交监察机关，并且重新回到被“留置”的状态？这个问题监察法没有规定，但需要特别重视和进行认真研究。笔者认为，当监察机关将案件移交检察机关后，案件即进入刑事诉讼程序，犯罪嫌疑人就不应再回到留置状态。如果检察机关没有撤案，该人的身份就是刑事诉讼中的犯罪嫌疑人，应当根据刑事诉讼法的规定决定是否采取限制人身自由的强制措施。如果检察机关将案件退回监察机关补充调查，也将相关人员重新回到留置状态，这就形成了程序倒流，会导致手续繁琐、效率低下。如果嫌疑人的留置是监察机关办案场所，频繁转移羁押场所更是会耗费大量时间和经济成本，还会产生安全隐患。事实上，案件一旦移送检察机关即进入了审查起诉阶段，虽然退回补充调查的调查主体是监察机关，但案件依然处于审查起诉阶段，只是退回补充调查的时间应当按照法律规定执行，并不占用检察机关的审查起诉时间。如果能明确这一点，已经羁押在看守所的嫌疑人就没有必要再回归到留置场所了，检察人员也可进入看守所对在押人员进行补充讯问，监察机关补充调查结束后无需再次履行移送审查起诉的手续。因此笔者建议，对于退回补充调查的犯罪嫌疑人不再退回监察机关重新采取留置措施，而是由检察机关决定是否采取强制措施，以及采取何种强制措施。