论检察机关在涉海“公益维护”诉讼中的主体地位

竺 效，梁晓敏

(中国人民大学 法学院，北京 100872)

一、引 论

现有实践中，一般认为针对海洋自然资源或海洋生态(环境)本身损害而提起的求偿之诉都属于公益诉讼，都旨在维护公共利益，有鉴于此，为了行文表述简练，本文暂将此两类诉讼统称为：涉海“公益维护”诉讼。[注]但笔者不赞同这种观点，仅为本文表述而使用之。具体诉讼性质的讨论，详见本文第二部分。根据现行法，我国检察机关是法律监督机关，同时也是环境民事公益诉讼的适格原告，其是否可以作为涉海“公益维护”诉讼的诉讼主体则是一个需要从理论和实践双重角度加以讨论的课题。在已有的实践中，检察机关多以两种主体身份参与涉海“公益维护”诉讼。其中，第一类为人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起海洋生态(环境)公益诉讼。例如，2017年5月被告人驾驶山东荣成伟伯渔业有限公司经营的6艘渔船以及挂靠该公司的6艘渔船以非法捕捞的方式于禁渔期在禁渔区内非法捕捞水产品，严重破坏海洋生物多样性和海底生物栖息地。江苏省灌南县人民检察院基于被告的违法行为向灌南县人民法院提起刑事附带民事公益诉讼，既以非法捕捞水产品罪追究被告的刑事责任，同时提起附带民事公益诉讼，请求判令被告及荣成伟伯渔业有限公司修复受损害的海洋生态(环境)，或赔偿生态(环境)修复费用[1]。第二类则由人民检察院以检察建议方式督促依法行使海洋行政管理权部门提起环境民事公益诉讼，人民检察院作为支持起诉单位参加该诉讼。例如，广东省中山市人民检察院在履职过程中发现行为人在水产养殖过程中围垦倾倒垃圾，导致垃圾中病原微生物进入海水影响海洋生态系统平衡。经中山市检察院提出检察建议，中山市海洋与渔业局向广州市海事法院提起海洋生态环境保护公益诉讼，并请求检察机关在调查取证、出庭应诉中予以支持[2]。

上述两类涉海“公益维护”案件中检察机关的主体定位是否合适，要解答该问题，须首先准确解读两个相关的司法解释。依据《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2018〕6号)(以下简称《检察公益诉讼司法解释》)的规定，检察机关以履行法定职权的方式通过司法途径救济受到损害的国家利益和社会公共利益。而《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》(法释〔2017〕23号)(以下简称《海洋自然资源和生态环境损害赔偿司法解释》)则规定，依法行使海洋环境行政监督管理职权的机关提起海洋国家损失诉讼。事实上，从前述两个司法解释的主体内容可推知其核心功能定位，即《检察公益诉讼司法解释》旨在明确检察机关提起公益诉讼的司法规则；而《海洋自然资源和生态环境损害赔偿司法解释》则旨在确立海洋自然资源和海洋生态(环境)要素损害的司法规则。可见，两个司法解释针对的对象不同。而细细研读司法解释条款可能会失望地发现，海洋自然资源和海洋生态(环境)损害赔偿诉讼所拟救济的利益是否为社会公共利益，以及检察机关是否可以提起海洋自然资源或海洋生态(环境)损害赔偿诉讼，均不能从这两部司法解释中找到直接、明确的答案。有鉴于此，我们需要通过法理分析加以解读，以便未来更准确地适用相关条款，推动检察机关依法准确地参与涉海“公益维护”司法活动。

笔者认为，诉讼所保护的利益是决定诉讼类型的核心因素，诉讼类型又决定着诉讼主体的种类。因此，下文拟着手分别探讨海洋自然资源和海洋生态(环境)损害赔偿诉讼的诉讼类型，进而在此基础上探讨海洋自然资源和海洋生态(环境)赔偿诉讼中检察机关的诉讼主体地位。

二、海洋自然资源和生态(环境)损害赔偿的诉讼类型二分

对于海洋行政主管部门依照《海洋环境保护法》第89条第2款提起的诉讼是否属于公益诉讼，理论界存在两种观点。第一种观点认为“依法行使海洋环境管理权的国家机关请求赔偿环境损害(如清污费、恢复生态治理费用、资源损失等)”[3]属于公益诉讼。根据《海洋环境保护法》第89条第2款[注]原文为“第90条”，此处笔者根据最新法条序号进行更新。规定提起的诉讼所保护的客体是环境公共利益，因此属于环境民事公益诉讼[4]。第二种观点则认为《海洋环境保护法》第89条第2款所规定的诉讼不是公益诉讼。持这种观点的学者又有两种不同的理由。其中，一种理由认为，应当将诉的主体与诉讼对象之间是否存在“直接”利害关系作为认定诉讼类型的标准，例如依法行使职权的部门是国家利益的代表，其针对污染或者破坏行为导致的损害提起诉讼，具有直接利害关系，因此应属于普通民事诉讼[5]27。还有一种理由则认为，应当从受损的权利类型来认定诉讼类型，例如有学者主张有关机关针对海洋油污损害造成的渔业资源损失和海洋生态损害提出索赔的权利基础为国家所有权，因此该诉讼不属于公益诉讼[6]。

《海洋自然资源和生态环境损害赔偿司法解释》正文并没有直接认定海洋自然资源和海洋生态(环境)损害赔偿诉讼的类型，而仅在第12条第1款规定，“人民法院审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件，本规定没有规定的，适用《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》等相关司法解释的规定”。这一款是司法解释的适用衔接条款。基于前述条款的规定，并结合相关法律、规范性文件以及司法解释发布主体的解读，本文认为《海洋自然资源与生态环境损害赔偿司法解释》包含两种诉讼类型：一种是救济国家损失的国家利益诉讼——海洋自然资源损失赔偿诉讼，其本质为私益诉讼；另一种则是救济海洋生态(环境)本身损害的环境民事公益诉讼。

有关海洋自然资源赔偿和生态(环境)损害赔偿的诉讼主体的规定主要来源于《海洋环境保护法》第89条第2款，其救济对象为“因破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区而造成的国家损失”。《宪法》和《物权法》规定自然资源属于国家所有。《物权法》规定的自然资源所有权是民法上的自然资源国家所有权，其主要功能在于彰显自然资源的民法权属。将国家作为自然资源的民法权属主体主要源于国家代表利益的普遍性。在这种意义上，国家以私法形式履行其目标及任务，具有与其他私主体相同的权利能力[7]42。具体而言，国家的民事活动由相关行政职能机关具体实施。因此，也有学者将行政机关实现自然资源国家所有权的权利称为行政法上的自然资源国家所有权[8]。自然资源国家所有权由国务院代表行使，实践中，国务院通过法律规定或者授权由对某一自然资源承担主管职能的行政机关具体行使相关职权[9]。因此，依据《海洋环境保护法》第89条第2款，行使海洋环境行政监督管理权的部门代表国家对责任者提出赔偿请求可以转述为：具体行使行政法上自然资源国家所有权的海洋环境行政监督管理部门对损害民法上自然资源国家所有权的主体提起私法上的赔偿请求。

国家财产具有维护国家运行、存续和公共服务的功能，“作为自然资源所有权的权利主体，国家不得仅为自己的利益行使自然资源所有权，而是要受制于公共目的的约束”[7]36。作为权利主体，国家不享有放弃救济受损财产权利的处分权。自然资源国家所有权损害救济民事主体的财产损害[10]，这种权利的私权属性有别于公益诉讼所保护法益的公共性；同时基于自然资源本身蕴含的公共目的使之区别于传统民法上的私人财产权。因此，为表明其特殊性，有学者将救济自然资源财产损害的诉讼称为国家利益诉讼[11]。综上所述，依照《海洋环境保护法》第89条第2款和《海洋自然资源和生态环境损害赔偿司法解释》的规定，行使海洋环境行政监督管理权的部门针对海洋自然资源损害造成的财产损失所提起的诉讼，实质上以救济受到损害的国家利益为目的。

为了明确自然资源的财产属性，并维护自然资源的财产价值，自然资源所有权实现了从宪法概念向民法概念的转换。相关主体通过民事诉讼途径救济受损的民法意义上的自然资源国家所有权。除财产价值外，自然资源国家所有还包括自然资源蕴含的生态价值[12]。国家对自然资源的经济价值享有所有权，同时对自然资源的生态价值拥有管理权[13]98。依照目前的行政组织构架，自然资源经济价值所有权和自然资源生态价值管理权分别由不同的政府部门行使。在实践案例中这种行政组织架构也较为常见，例如在2011年“康菲溢油事故”中原农业部和国家海洋局分别就溢油事故造成的天然渔业资源损害和海洋生态损害提出索赔[14]。自然资源的生态价值管理权与宪法上规定的国家有保护生态(环境)义务[注]《宪法》第26条第1款规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。构成了国家保护生态(环境)权力与义务的两个方面。基于此，国家行政机关一般通过行政管理权中的处罚权能对侵害自然资源生态价值管理权的行为进行规制，但是由于行政处罚权机能存在局限性，行政责任不能实现对自然资源生态价值的完整救济[15][16]64-66。在穷尽行政救济仍然无法弥补生态(环境)损害的情形下，行政机关可以提起环境公益诉讼[17]。这实际上是国家作为行使自然资源生态价值管理权的公权力主体转而成为通过司法途径寻求生态(环境)利益救济的公益维护主体的路径转换。由于生态(环境)利益惠及整体社会成员，同时为了缓解国家机关救济生态(环境)利益资源匮乏，在制度设计上我国现行法将财产上附着的生态(环境)利益纳入社会公共利益范围，规定人民检察院在符合法定条件情况下作为权利主体提起救济生态(环境)损害的环境民事公益诉讼，以解决这类抽象的“国家”主体性质转换后的司法制度安排和衔接问题。由此在制度架构上形成了目前我国救济生态(环境)利益原告资格的多元结构。

由于自然资源同时具有经济价值和生态价值，国家机关代表国家可以同时针对受到损害的财产利益和生态(环境)利益进行救济。在具体实践中可能会产生行使相应职权的国家机关在救济国家利益损害时已经实现对生态(环境)利益救济，这种情况下会出现国家利益诉讼对公益诉讼的阻却[11]。但是，反向而言，由于自然资源国家所有权具有权利专属性，因此其他主体通过环境公益诉讼的方式对生态(环境)利益的救济不能僭越权限实现对国家利益救济的效果。

综上所述，自然资源包含财产价值和生态价值[13]30，对自然资源本身造成的损害可以分为对自然资源财产利益的损害和自然资源生态(环境)利益的损害[18]。前者由国家利益诉讼救济(实质属于国家作为所有人的一种私益诉讼)；后者则由环境民事公益诉讼救济。因此，《海洋自然资源和生态环境损害赔偿司法解释》调整的诉讼包含两种：第一种是以体现为自然资源国家所有财产价值的国家利益为保护对象的海洋自然资源损害赔偿诉讼；第二种则是以体现为自然资源生态(环境)价值的社会公共利益为保护对象的海洋生态(环境)损害诉讼。这种海洋自然资源和生态(环境)损害赔偿诉讼类型的“二分法”主张，在司法解释中可以得到印证。《海洋自然资源和生态环境损害赔偿司法解释》解读中相关负责人确认“海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼，作为一种环境侵权诉讼与环境民事公益诉讼，总体上也属于《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》的适用范围”[19]，可以说，这已经在侧面揭示了该司法解释的制定主体承认海洋自然资源和海洋生态(环境)损害赔偿诉讼法理性质上的“二分法”。

三、海洋自然资源损害赔偿诉讼主体的“主从二元结构”

海洋自然资源损害赔偿诉讼以救济因海洋自然资源财产损失国家利益损害为目的。与传统的私益诉讼和环境公益诉讼不同的是，这种类型诉讼所救济的利益是“带有公共目的的私权利”。依据法律规定，国家是自然资源财产权的权利主体。法律授权行使环境海洋行政监督管理权的机关代表国家行使行政法上的自然资源国家所有权，即依法行使海洋环境行政监督管理权的机关代表国家实现“私权利”。暂不考虑法律监督主体的职责问题，仅因为这种财产利益的实现同时承载着“公共目的”这一点而言，检察机关参与海洋自然资源损害赔偿诉讼具有必要性。依据前述两种主体在海洋自然资源损害赔偿诉讼中的地位和职能的区别，本文将二者分别称为海洋自然资源损害赔偿诉讼排他性起诉主体和督促起诉主体。

(一) 海洋环境行政监督管理机关的排他性起诉主体资格

海洋自然资源损害赔偿诉讼所保护的利益是因污染海洋环境、破坏海洋生态行为而受到损害的海洋自然资源财产利益。海洋自然资源财产损失侵犯了国家作为自然资源所有权人对于海洋自然资源享有的财产权利或者预期享有的财产利益。依据民法上的自然资源国家所有权理论，国家作为民事主体享有类似于私主体救济私人财产权益受损的损害救济请求权[16]147。

《海洋环境保护法》第89条第2款规定的赔偿责任是一种侵权民事责任[20]135。针对这种侵权行为提起的索赔诉讼是基于物权损害而提起的私益诉讼[5]27。这项私益诉讼适用相关民事诉讼规则，其中最基本的一项要求为：诉讼主体与受损权益具有直接利害关系。法律规定或者授权对某一自然资源承担主管职能的行政机关代表国家行使所有权职能，因此这类机关与受到损害的权益之间存在直接利害关系。以“塔斯曼海”轮溢油污染案为例，天津市渔政处提出渔业资源损失赔偿请求。法院认定“我国领海内的资源属于国家所有，主管机关维护国家资源不受损害。天津市所辖海域的国家海洋渔业资源遭受损失，天津市渔政处有权代表国家要求责任者赔偿损失”。[注](2005)津高民四终字第45号。

2017年12月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称《改革方案》)，依照原环境保护部有关负责人对《改革方案》的解读，“政府侧重对国有自然资源的损害提起索赔”[21]。基于海洋资源的特殊性，《改革方案》将海洋损害赔偿排除在适用范围外。但是作为国有自然资源的一种，海洋自然资源损害索赔也应遵循这种思路。海洋自然资源损害赔偿诉讼以保护国家海洋自然资源的财产利益为目的。财产利益是自然资源国家所有权收益权能的体现。权利主体对于物权的收益权能具有排他性，因此，基于《海洋环境保护法》第89条第2款主体授权的唯一性规定，依法行使海洋环境行政监督管理职权的机关具有海洋自然资源损害赔偿诉讼的排他性的起诉主体资格。

(二) 检察机关的督促起诉主体资格

基于自然资源国家所有权的制度架构，国家海洋自然资源所有权原则上应遵循民法上私权主体对其财产所享有的财产权利的一般规则。在此基础上，同时也必须承认，自然资源国家所有权本身也带有“公共目的”，即自然资源国家所有权权能应当能够保障国家所有权制度为实现社会公共福利、保障国计民生、促进社会进化的目的[22]。在损害救济方面，这种公共目的体现为：作为自然资源所有权主体的国家不享有完全等同于传统私法主体在损害救济方面对其财产利益享有的完全处分权。从民法上自然资源国家所有权角度可以解释自然资源国家私权属性，但是民法上自然资源国家所有权的私权属性不能消解国家财产的公共目的。因此传统私法主体享有的对财产损害救济的处分权并不适用于自然资源国家所有权，即国家所有的自然资源财产权益受到损害后，基于自然资源财产权所蕴含的公共目的，代表国家行使相关职权的机关不能选择放弃对自然资源财产损害的救济。

依法行使海洋自然资源行政监督管理权的机关针对损害海洋自然资源的行为提起所谓救济“国家利益的诉讼”，但如果依法行使海洋自然资源行政监督管理权的机关没有对海洋自然资源损害提起赔偿诉讼亦会损害国家利益。后一种情形下因行政机关不依法起诉以救济受到损害的自然资源财产利益而受损害与威胁国家利益，进而可能使该特殊财产利益上所含有的公共目的落空。[注]2017年修正后的《行政诉讼法》第25条第4款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2018〕6号)第21条并没有对可诉的“四大领域”与“两种利益”的关系作出明文规定。依据最高人民检察院民事行政检察厅副厅长(挂职)刘艺教授的解读，环境生态服务功能属于社会公共利益，自然资源中产权部分属于国家利益。此信息来源于笔者在2018年4月25日参加的在中国人民大学法学院举办的“比较行政法高级论坛——检察公益诉讼的反思与发展”学术讲座，主讲人为刘艺教授。依法行使相关职权的行政机关行使的行政法上自然资源国家所有权具有公法性质，因此相关行政机关不救济受到损害的自然资源违背其法定职权。

依据《宪法》规定，检察机关是国家利益的代表。《行政诉讼法》(2017年修正)第25条第4款和《检察公益诉讼司法解释》第22条均规定，人民检察院在履职中发现在国有财产领域负有监督管理职责的行政机关不作为，致使国家利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。“就检察机关提起行政公益诉讼而言，……没有救济之意，只有追诉和监督之意。”[23]15因此，如果代表国家行使相关职权的机关未及时救济自然资源财产损害会造成国家财产利益所负载的公共目的之落空，依据现行法的规定，检察机关应当通过检察建议启动督促程序，甚至后续启动相应的行政公益诉讼以督促相关行政机关履行维护国家利益并间接保护公共利益的职责。

综上可见，海洋自然资源损害赔偿诉讼主体存在“主从二元结构”，即依法行使海洋环境行政监督管理职权的机关是海洋自然资源损害赔偿诉讼的排他性起诉主体，检察机关是海洋自然资源损害赔偿诉讼的督促起诉主体。

四、海洋生态(环境)损害赔偿诉讼的多元起诉主体结构

依据我国目前的制度架构，生态(环境)利益纳入社会公共利益范畴，从而形成了多类主体均具有诉讼主体资格的公益诉讼法律构架。但是由于立法限定了海洋生态(环境)损害赔偿诉讼主体，导致在较长一段时间内，主张海洋生态(环境)损害诉讼属于环境民事公益诉讼的观点内部存在起诉主体一元说与多元说的分歧。一元说认为，依法行使海洋环境行政监督管理权的部门是提起海洋环境公益诉讼的唯一适格主体[4,24]。多元说则认为，海洋环境公益诉讼的起诉主体应当采用多元起诉主体模式。例如，石春雷主张海洋环境行政主管部门和检察机关均有权代表国家提起海洋环境公益诉讼[25]。一元说和多元说讨论不同问题：一元说针对的问题为海洋生态(环境)损害赔偿诉讼的起诉主体问题，多元说更侧重于不同诉讼主体顺位安排。

(一) 包含检察机关的多元起诉主体框架

目前，学者对于一元说的理解从不同角度切入：有学者从经济利益和生态(环境)利益载体同一性出发，认为自然资源及生态功能受到损害时，“以自然资源国家所有权人(国家)的代表人身份而提起旨在保护资源性环境公益的环境民事诉讼(可间接保护生态性环境公益)”[24]；还有学者从环境行政职权及诉讼实施效果的角度分析认为，由环境行政机关行使诉权最合理[4]。

是否可以因自然资源经济利益和生态(环境)利益载体相同，而对两种利益进行简单的混同救济，进而采用海洋生态(环境)损害赔偿诉讼主体一元说观点？笔者认为，答案是否定的。因为这种混同救济既忽略了自然资源生态(环境)利益的独立价值，又忽略了两种利益归属主体的重要差异。传统法较为注重对自然资源合理利用，在物权法上表现为注重自然资源所有权和用益物权；在经济法及各种自然资源单行法上则表现为侧重运用行政手段通过对行为主体或者行为本身的规制来管控自然资源利用。海洋作为生态系统的一个重要组成部分，其生态价值在传统法中较少体现。作为环境法体系的组成部分，《海洋环境保护法》生态保护的范围涵盖海洋生态系统、海洋生物天然集中分布区和生存区、海洋自然历史遗迹和自然景观保护。[注]《海洋环境保护法》第20条规定，“国务院和沿海地方各级人民政府应当采取有效措施，保护红树林、珊瑚礁、滨海湿地、海岛、海湾、入海河口、重要渔业水域等具有典型性、代表性的海洋生态系统，珍稀、濒危海洋生物的天然集中分布区，具有重要经济价值的海洋生物生存区域及有重大科学文化价值的海洋自然历史遗迹和自然景观。对具有重要经济、社会价值的已遭到破坏的海洋生态，应当进行整治和恢复。”这种蕴含“生态保护内容”[20]40的海洋资源范围明显大于作为物权保护对象或者行政规制对象的海域资源的范围。海洋资源生态价值保护具有独立意义。海洋资源生态价值惠及全体社会成员，因此这种价值具有公共性特征。海洋自然资源的财产价值转化体现为民法上的自然资源国家所有权，虽然这种财产价值具有公共目的，但是其私权的基础属性明显。因此，海洋资源生态价值转化产生的社会公共利益与海洋自然资源体现的作为私益的财产价值有根本区别。不能以自然资源的生态(环境)价值和经济价值的同一载体特性来忽视两种价值的权益主体及其受损求偿主体的差异。国家所有的自然资源中所蕴含的生态(环境)价值需要通过特定途径进行及时、完整的保护。所以，国家对自然资源的经济价值设定所有权的同时，也产生了国家对于自然资源生态(环境)利益进行保护的义务[26]。

此外，是否可以在承认两种价值指向主体不同的情况下，基于环境行政职权和诉讼实施效果而采取海洋行政监督管理部门作为起诉主体的一元设计？笔者认为，答案也是否定的。第一，排除检察机关作为海洋环境民事公益诉讼的诉讼主体违反有关现行法律民事公益诉讼主体的规定。众所周知，生态(环境)利益辐射范围惠及全体社会成员，但同时由于生态(环境)利益的受众较为分散，因此将生态(环境)利益纳入社会公共利益范畴。虽然，国家具有维护社会公共利益的原初目的。但为了缓解行政机关在维护社会公共利益资源方面的资源匮乏，通过资源配置创设规则创制了作为政策性诉讼的环境公益诉讼制度[27]。其实，同时也须客观承认行政机关对其履行生态(环境)保护监督管理职能的保障手段应以行政命令、行政许可、行政处罚、行政强制等行政措施为主；且行政机关面对原本就未能高效、娴熟使用各项行政措施及其组合的前提下，额外多了司法求偿措施的手段选项，可能使得执法的统一性、高效性以及通过交叉监督而形成的公正性、公平性更受挑战。因此，宜在制度设计上采用多元诉讼主体模式，以实现权力合理分工配置及相关监督、补充。第二，生态(环境)利益受众的广泛性也必然导致海洋环境行政监督管理部门不具有公共利益代表的排他性，具有一定逻辑顺序的、能够互为补充和督促的多元主体结构，必然更有利于海洋环境公共利益损害的赔偿救济。此外，以环境行政职权和诉讼实施效果而主张原告主体的一元说，在较大程度上是基于诉讼便利角度的考虑。若基于此考虑而采用一元说观点，完全切断检察机关作为诉讼主体对生态(环境)利益救济的可能性，实际上会造成为片面追求诉讼便利性而放弃海洋环境公共利益救济的高效性、完整性，因为单一主体可能缺乏足够的动力和压力以保证及时和全面，而如果有另一竞争性的索赔主体的存在，则情况将因此而改观。

综上所述，检察机关可以依法提起海洋环境民事公益诉讼具有法理上的必要性。作为海洋环境公益诉讼，海洋生态(环境)损害诉讼主体应当采用多元说，即海洋行政监督管理部门和检察机关均可以作为诉讼主体。

(二) 检察机关的补充起诉主体资格

如前文所述，海洋生态(环境)损害诉讼应当采用多元说观点。简单采用多元主体的规定，但不细求各类主体之间的求偿顺位关系，恐不利于多元、有序、高效、充分的司法救济局面的形成。在理论上，检察机关在民事公益诉讼中履行法律监督职能，其地位不同于一般的民事诉讼主体[23]81。因此不能笼统地认为检察机关是海洋环境公益诉讼的起诉主体。在司法实践中，检察机关有时作为起诉主体[1]，有时则作为支持起诉主体[2]，若没有一般性规则，将在一定程度上会造成海洋生态(环境)损害赔偿诉讼不经济，导致司法资源浪费。

依据《检察公益诉讼司法解释》第13条的规定，人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护等损害社会公共利益的行为，拟提起公益诉讼的，应当依法公告。公告期满，法律规定的机关不提起诉讼的，人民检察院可以向人民法院提起诉讼。据此规定，在海洋生态(环境)损害赔偿诉讼中，具体可以依据检察机关进入海洋环境民事公益诉讼的路径不同，作出不同的制度安排。具体而言：

第一，在海洋生态(环境)损害赔偿诉讼中，由依法行使海洋环境行政监督管理权的机关针对海洋生态(环境)损害提起诉讼，检察机关可以作为支持起诉主体参与诉讼。自然资源生态(环境)损害发生后，相关国家机关掌握管理信息，并且依职权率先开展相关预防、鉴定评估工作[28]。理论上而言，依法行使监督管理权的国家机关针对自然资源生态(环境)损害提起环境民事公益诉讼效率最高。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(高检发释字〔2015〕6号)第10条第(二)项也规定，人民检察院对审查终结的民事公益诉讼案件可以依法支持法律规定的机关提起民事公益诉讼。因此，在海洋环境监督管理部门依法提起的海洋生态(环境)损害赔偿诉讼中，人民检察院可以作为支持起诉主体。

第二，在海洋生态(环境)损害赔偿诉讼中，检察机关可以单独成为海洋环境公益诉讼的原告。环境民事公益诉讼是以解决国家机关维护社会公共利益资源匮乏困境而创设的政策型诉讼。在社会公共利益维护上，检察机关是维护社会公共利益的补充诉讼主体。检察机关提起环境公益诉讼均需要履行诉前程序,“高度重视诉前程序作用，能通过诉前程序解决的问题，尽量在诉前解决”[29]。如果经过诉前公告程序，法律规定的机关不提起诉讼的，人民检察院再向人民法院提起诉讼。此时，检察机关的原告资格具有补充性，即“检察机关只有在适格主体不提起诉讼的情况下，才可以针对海洋环境污染行为提起民事公益诉讼。”[25]

综上所述，基于检察机关提起海洋生态(环境)损害赔偿的环境民事公益诉讼的补充主体地位，检察机关在海洋生态(环境)损害赔偿诉讼中首先可以作为支持起诉主体进入诉讼程序；若法律规定的机关不提起诉讼，则检察机关应作为补充起诉主体，提起海洋环境民事公益诉讼。

五、结 论

涉海“公益维护”诉讼包含两种诉讼类型，检察机关应以不同的诉讼主体地位参与其中。其中，海洋自然资源损害赔偿诉讼是救济国家所有的自然资源损害的私益诉讼，依据《行政诉讼法》《检察公益诉讼司法解释》的规定，检察机关应是督促起诉主体；而海洋生态(环境)损害赔偿诉讼是救济社会公共利益的环境公益诉讼，依据《海洋环境保护法》《民事诉讼法》《检察公益诉讼司法解释》的相关规定，检察机关应是补充起诉主体。

就司法解释的适用关系而言，《海洋自然资源和生态环境损害赔偿司法解释》适用于针对海洋自然资源和海洋生态(环境)损害提起的诉讼。由于涉海诉讼的特殊性，检察机关依法提起海洋自然资源和海洋生态(环境)损害赔偿诉讼，除适用《海洋自然资源和生态环境损害赔偿司法解释》所确立的领域诉讼行为的司法规范外，还应适用《检察公益诉讼司法解释》所确立的特定主体的司法规则。例如，在海洋自然资源损害赔偿诉讼中，检察机关作为督促起诉主体针对海洋监督管理机关的不作为提出检察督促后的行政公益诉讼，应当适用《检察公益诉讼司法解释》中规定的督促起诉程序和行政公益诉讼的相关规则。又如，在海洋生态(环境)损害赔偿诉讼中，检察机关可以作为补充起诉主体进入诉讼程序，《检察公益诉讼司法解释》所规定的诸如“公告规则”(第13条)、“起诉材料规则”(第14条)、“不得反诉规则”(第16条)、“立案不重复公告规则”(第17条第2款)、“刑事附带民事公益诉讼的管辖规则”(第20条)等应同样适用于此类海洋生态(环境)损害赔偿诉讼案件。但鉴于本文的主题和篇幅所限，本文暂不就此展开论述。