检察公益“两诉”衔接机制探析——以“检察公益诉讼解释”的完善为切入

巩 固

(浙江大学 光华法学院，浙江 杭州 310018)

随着《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的修改，检察机关在民事公益诉讼和行政公益诉讼两大领域同时得到授权，为其大展拳脚，更好地履行“保护社会公共利益和国家利益”这一法律监督机关的法定职责和神圣使命奠定了合法基础。不过，任务越多关系越复杂，越需要细密规则的规范和指引。检察机关公益诉讼两大类型的“双肩挑”格局不仅极大拓展其业务范围，赋予同时在两条战线作战的繁重任务，使原本稀缺的司法资源更为紧张；并且会直接引发其自身两条战线之间的斗争。即，针对同一案件事实，既可提起民事公益诉讼又可提起行政公益诉讼之时，应当如何处理？此问题貌似简单，实则触及对公益诉讼本质的根本性认识，并涉及不同类型诉讼之关系、案件管辖的分别或集中、诉讼请求与法律责任的选择与合并，以及不同审判程序的层次化运行等诸多问题。一旦进入实践操作层面，将产生诸多困惑，需要细致规则的指引。遗憾的是，近期出台的、作为检察机关公益诉讼主要依据的《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)对此问题并未加以足够充分的关注，其只分别对两类公益诉讼的单独实施作出了指引，对两类诉讼关系的处理则几乎未提及。对于已经上路并将大踏步展开的检察机关公益诉讼新征程而言，此缺憾如同鞋中沙粒，不容小觑，须通过规则完善加以清除。

本文在此就公益“两诉”关系略作分析，并以《解释》的补充完善为切入，为其中“两诉”衔接机制的建立提供具体、可操作的建议，以为立法者提供参考，也抛砖引玉，引起更多理论探讨。正式行文之前需要说明的是，本文讨论所及，主要针对作为公益诉讼主战场的“环境”领域，尽管相关原理和规则并非没有扩及一般的价值。

一、平行抑或排挤？对公益“两诉”关系的基本认识

对民事公益诉讼与行政公益诉讼(以下简称“两诉”)之关系的认识，是制定衔接机制，完善相关规则的前提。“两诉”之间，是彼此独立，并行不悖、各行其是；还是本质同一，只能择一适用？不同的回答将导致不同的制度体系。其正确答案无法在传统诉讼理论中寻得，而须从公益诉讼这一晚近出现的新兴诉讼类型的本质特点出发去探寻。毕竟，“公益诉讼”是以直接维护公益为目的的诉讼，而传统诉讼是以私权保障为核心的。公私之间，失之毫厘，谬以千里。

依传统诉讼理论，民事诉讼是解决平等主体间争议，维护当事人之民事权益的“民告民”诉讼；而行政诉讼是解决行政相对人与行政主体之关系，维护相对人之公法权利的“民告官”诉讼。二者主体不同、客体不同、内容不同、功能不同，几乎是完全不同的诉讼。故哪怕基于同一案件事实，也可分别起诉、单独处理、各自裁判和执行。但这种“各行其是”的处理模式照搬到公益案件中，则难免重复、重叠甚至冲突。

譬如，在一个实践中最常见的环境公益诉讼典型情境——企业违法排污导致环境污染的案件中，无论是直接针对企业提起民事公益诉讼，要求其停止侵害、排除妨碍、消除影响、恢复原状、赔偿损失；[注]参见《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第18条。还是针对负有监管职责的环保部门提起行政公益诉讼，要求其责令企业停止非法排污、进行限期治理、消除污染或支付相关费用，[注]例如，《水污染防治法》第85条规定：“有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，限期采取治理措施，消除污染，处以罚款；逾期不采取治理措施的，环境保护主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担”。在内容和效果上都存在大量重复——停止侵害行为和填补损害后果。如果允许甚至鼓励两诉并立，则明显功能重叠，浪费司法资源，而且也潜藏着因具体救济举措的主导者不一致而导致的冲突问题。譬如，法院在民事公益诉讼判决中直接作出并主导实施的以“恢复原状”名义推行的“作为民事责任的生态修复”，可能与环保部门在行政公益诉讼中被法院判决要求以“消除污染”名义作出的“作为行政责任的生态修复”在实施主体、治理方案、损害数额、完成期限以及监督验收等方面完全不同。此时，无论实际遵循哪一方，都既影响法治的整体公信力，也影响环境公益救济的实际效果。而如果两种责任同时实施，要求污染破坏者基于同一违法行为、同一受损环境同时承担两种形式的“修复”，则其荒谬性显而易见，此不仅是从责任承担的公平性角度而言的，从救济受损环境本身的效率和效益角度来看也是如此。

之所以出现如此困境，根本上由于公益“两诉”在性质上的同一性。尽管在我国，公益诉讼被依循传统诉讼模式生硬切割为“民事诉讼”与“行政公益诉讼”两类，但其实无论哪种，都是对通常以政治机制和行政管制为主要手段的主流公益救济机制的一种“补充”，是在对公共利益负有法定保护职责的监管者或因“管制俘获”或因资源有限导致“执法不力”而引起公共利益受损时不得不借助司法力量进行的一种以“补充执法”为目的的诉讼。由此，尽管原告和被告可能有所差异，但两诉所最终救济的根本利益——受被诉违法行为侵害的环境公共利益——是相同的，围绕该利益救济所施加的法律责任，无论是以民事责任还是行政责任的名义作出，在实际内容和客观功能上也是类似的，其最终都指向对环境侵害的惩罚、矫正和填补，故原则上不应重复。此点在作为现代环境公益诉讼制度鼻祖的美国环境公民诉讼中得到充分贯彻和体现。尽管多数公民诉讼条款同时提供以环境违法者为被告的“私人执法诉讼”和针对未依法履职的环境监管者提起的“强制执法诉讼”两类选项[1]，但在二者关系上使用的却是明确表明排他含义的“或者”一词。为行政机关在诉前、诉中乃至诉后的积极参与所设计的诸多具体制度，如“诉前通知”“勤勉执法”“官方干预”“国家利益保护”等[2]，更使得行政公益诉讼与民事诉讼的并立成为不可能。想想看，哪怕行政机关的积极执法都可以排除公益诉讼案件的受理，更何况以“强迫”行政执法为目标和内容的行政公益诉讼？故而，在美国，无论环境民事公益诉讼，还是环境行政公益诉讼，乃至环境监管者的行政执法，均为对环境公益损害的救济机制，在根本上具有同一性，只是后者是常规的、主流的、第一位的，而前两者是后位的、补充性的而已。在层层过滤机制的作用下，三者实际上是只能择一而行之，不存在重复、重叠之可能。

那么，这是否意味着，我国的民事公益诉讼和行政公益诉讼之间也是绝对排除关系，二者只能择其一呢？从我国司法体制、环境法律制度以及公益诉讼相关法律规定的现状来看，尚难作如此结论。从司法体制角度，我国法院并不像美国法院那样拥有足够充分的权威、裁量空间和灵活手段从而能够在所谓“民事诉讼”中作出与行政执法效果类似且效力更强的判决。[注]美国公民诉讼主要有“禁令”和“民事罚款”两种责任形式，都非常灵活，使判决可以达到与环保部门的行政处罚类似的效果。参见巩固：《大同小异抑或貌合神离？中美环境公益诉讼比较研究》，载《比较法研究》2017年第2期；巩固、陈瑶：《以禁令制度弥补环境公益诉讼民事责任之不足》，载《河南财经政法大学学报》2017年第4期。从我国环境法的现状来看，行政责任力度偏小、重惩罚轻填补，“罚款顶破天仍便宜当事人”等不合理现象的大量存在，也使得以对受损公益的充分填补为指归的民事公益诉讼具有了一定的“超越执法”的独立价值，在法律未规定具有填补功能的行政责任的特定情形下可以通过“生态损害赔偿”追究违法者的损害填补责任，从而起到弥补行政责任填补功能不足的缺陷。而行政公益诉讼对监管者积极履职的“督促”，则具有民事公益诉讼所不具备的政治“问责”效果，引发“杀一儆百”效应。对于警示监管者严格执法具有良好效果。从现行公益诉讼相关法律规定的具体内容来看，作为公益诉讼主要法律渊源的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》均未对两类诉讼的排除适用作任何明确规定，而相关司法解释却分别按照传统民事责任和行政责任的划分严格限定了在民事公益诉讼和行政公益诉讼中所能提出的诉讼请求和责任方式，从而进一步固化了“两诉”各自的优势和缺陷。由此，在现行法律制度体系的整体大环境不变的情况下，对环境公益的充分救济而言，“两诉”仍各有千秋、各显其能，具有在一定情况下同时施行的必要。

综合以上两点，可以认为，就当下中国国情而言，民事公益诉讼与行政公益诉讼既非截然不同，从而可当然并立；亦非水火不容，只能择一而行；而是大同小异、重叠交叉的关系。它们一方面在根本目标和具体内容上具有诸多一致性，从而需要相应机制设计以避免不必要的重复、重叠、冲突；另一方面，它们在特定情形和某些方面又具有差异性和不可替代性，从而需一定范围的并行以发挥各自优势，取长补短，共同服务于公益保护大局。也因此，对“两诉”关系的处理不能陷入非黑即白、非此即彼的二元思维，而须有更加复杂、细化和务实的考量，遵循区别案件类型和诉讼阶段、因时因案而异、对不同情形作不同处理的基本方针。具体来说，应秉持三项基本原则：一是尽量避免并立。对于通过“两诉”之一种即可基本解决问题的案件，应尽量择一行使，能不重复就不重复。二是尽量统一处理。对确有必要“两诉”并举的，应尽量合并审理、统一处理、同审同判，以最大限度地化解冲突、避免分歧。三是尽量提前处理。越及早着手，“两诉”灵活协调的余地越大，越容易集中、统一处理；而率先提起的“前诉”的诉讼程序进行的越远，对补充提起的“后诉”的控制应当越严苛，从而尽量节约司法资源，也体现对司法公信力的高度尊重。

以上述方针、原则为指导，下文将以作为检察机关公益诉讼主要依据的《解释》的完善为切入，分别就案件受理的“诉前”、案件审理的“诉中”和案件审结的“诉后”三个重要阶段的“两诉”衔接机制的具体制度建设进行探讨，提出建议法条。鉴于“两诉”衔接的重要性和复杂性，笔者强烈建议未来《解释》完善时在现在第三章“行政公益诉讼”部分之后增设“民事公益诉讼与行政公益诉讼的衔接”一章，对“两诉”衔接相关问题作出细致规定。本文所提法律建议，均可作为主体部分纳入此章。为行文方便，下文将主要围绕对建议法条的阐释展开。

二、诉前阶段的“两诉”衔接：“有限的”行政附带民事公益诉讼

诉前阶段是指检察机关已针对某公益侵害事实提起或准备提起民事公益诉讼或行政公益诉讼，但尚未被法院正式立案的阶段。在此阶段，案件未被正式受理，案件所用诉讼类型尚未确定，一切皆有可能，故处理余地较大，其基本思路为：对于一般案件，应排除“两诉”并立，避免重复处理；但对确有必要并行的，也不应拒绝，并积极利用现行法中的“附带诉讼”条款，进行统一处理；同时，也通过个别豁免性规定为“附带诉讼”的顺利实施扫清障碍。为此，建议法条如下：

人民检察院在提起民事公益诉讼或行政公益诉讼时，认为单一类型公益诉讼不能充分救济受损公共利益的，可以参照《行政诉讼法》第六十一条第一款的规定,向人民法院提起行政附带民事公益诉讼,由法院一并审理。

人民法院在立案时发现民事公益诉讼或行政公益诉讼不足以保护社会公共利益的，应当向起诉的人民检察院释明可依法提起行政附带民事公益诉讼。

人民检察院提起行政附带民事公益诉讼，应当履行行政公益诉讼的诉前程序。

第一款确立了“两诉”并立的基本审判形式，即“有限的行政附带民事公益诉讼”。所谓“有限的”，是指“两诉”并行的范围和条件是有限的，即仅限于单一公益诉讼类型不能充分救济受损公益时。正如前文所述，由于公益“两诉”的本质同一性，多数环境公益损害可通过一种公益诉讼类型加以救济，但并不排除单一诉讼提供的救济不够充分的情形。譬如，环境侵害行为能够通过环境监管者的严格执法得到终止，但造成的损害后果无法通过行政责任得到填补；或者环境侵害行为有造成严重不可逆的重大损害之虞，需要通过法院的直接判决立即处理的；以及尽管环境后果可以直接通过民事公益诉讼得到救济，但监管者有较为严重的消极、拖延等怠于履职情节或作出违法行政行为，需要通过行政公益诉讼加以“惩戒”和纠正等。在这些情况下，“两诉”各有其不可或缺、无法替代的功能，可以同时实施。

所谓“行政附带民事公益诉讼”是指，在此类案件中，“两诉”的提出和处理是以“行政附带民事”诉讼的形式，而不管检察院在最初办理案件时首先选择的是民事公益诉讼还是行政公益诉讼。之所以选择此种形式，主要原因有二：从公益救济的实施顺序上来说，“行政优先”是一条基本原则。无论从监管部门作为相应领域公共利益的法定代表和第一责任人的应然角色考虑，还是从监管部门作为“专业人士”的能力、资源优势出发，优先采用行政手段解决都是首选之道。对此，不仅公益诉讼本身相对于行政执法具有后位性和补充性，在由法院直接处理公益事务的民事公益诉讼和法院仅督促监管部门、公益事务最终仍由行政手段处理的行政公益诉讼之间，也应当后者优先。以“行政附带民事”的方式处理“两诉”，意味着案件主要通过行政公益诉讼解决，只有行政公益诉讼解决不了的部分才“附带”地通过民事公益诉讼解决，符合“两诉”的合理分工和良性关系。从合法性角度看，行政附带民事公益诉讼有相对明确的法律依据，从而为《解释》的变通性创造提供了一定的规范支持。《行政诉讼法》第61条规定的“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中,当事人申请一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理”尽管该条并非针对公益诉讼，且有严苛的限制条件，但其毕竟确立了中国的“行政附带民事诉讼”制度。《解释》可以此为据，以“参照适用”的形式，进行积极利用。

实际上，此种处理模式在司法实践中已得到一定检验，并取得良好效果。在被最高人民检察院列为指导性案例的“吉林省白山市人民检察院诉白山市江源区卫生和计划生育局及江源区中医院行政附带民事公益诉讼案”中，区卫生和计划生育局不依法履行监管职责，未采取有效措施制止中医院违法排放医疗废水，造成环境损害，检察院即提起行政附带民事公益诉讼，要求判令医院立即停止违法排放医疗污水，确认卫生和计划生育局监管行为违法，并要求其立即履行法定监管职责责令中医院有效整改建设污水净化设施，获得法院支持[3]。在另一起因林业局监管不力引发的毁林案件中，呼和浩特市人民检察院也把作为监管者的赛罕区林业局和作为生态破坏者的湖北拓林建筑安装工程有限公司、新疆石油工程建设有限责任公司以行政附带民事公益诉讼的形式告上法庭，也获得法院受理[4]。最高检《关于深入开展公益诉讼试点工作有关问题的意见》也对此种处理模式大加赞赏和提倡：“在部分公益案件中，既存在公民法人或其他组织侵害社会公共利益的违法行为，又存在行政机关违法行使职权或者不作为的违法行为，在两种违法行为造成同一损害后果，且均符合提起公益诉讼条件的情况下，检察机关可以向人民法院提起行政公益附带民事公益诉讼，既督促行政机关依法正确履行职责，又同时追究社会公共利益侵害人的民事责任，由人民法院一并审理。”对此，《解释》应当吸纳，予以制度化

第二款建立的是行政附带民事公益诉讼的“释明起诉”制度。该款赋予人民法院“释明”权，即在法院经审查认为单一公益诉讼不足以保护公共利益时有义务提醒检察机关以“行政附带民事诉讼”形式同时启动两类诉讼。之所以如此规定，在根本上是因为公益诉讼的公益本质所决定的。在公益诉讼中，原告并非对涉案利益具有终极处分权的实体权利人，法院也并非纯粹中立，不能完全“不告不理”，而应以充分救济受损公益为行动原则。在单一诉讼对公益救济明显不足时，法院有通过“释明”予以提醒追加的权力和义务，故“应当”释明。但法院毕竟是须秉持起码中立立场的审判方，发动诉讼的根本权力还在起诉方。而且公益案件涉及公共事务，往往错综复杂。在特定环境下，只提起一种诉讼对检察机关来说或许是更为现实的选择。如其执意坚持，也不应勉强。故被“释明”的检察机关“可以”选择是否提起行政附带民事公益诉讼，而不是“必须”。

第三款建立了行政附带民事公益诉讼的“诉前程序”制度，具有正反两方面意义。从正面角度，其明确了行政附带民事公益诉讼的“诉前程序”与行政公益诉讼的“诉前程序”的同一性，也即人民检察院只要在向负有监管职责的行政机关提出督促其依法履职的检察建议两个月后仍未实现其救济目标，即可直接向法院提起行政附带民事公益诉讼，而无须再履行民事公益诉讼所要求的“公示催告”程序。之所以如果规定，在根本上是因为两类诉前程序的功能不同。行政公益诉讼的诉前程序意在通过“检察建议”的威慑效果刺激监管部门积极执法，从而达到无须诉讼也能充分救济公益损害的效果。已有实践也已充分表明此种制度设计的合理性和高效率，值得坚持。[注]据最高人民检察院副检察长张雪樵介绍，“超过80%的案件行政机关收到检察建议后，主动纠正了违法行为或者履行了法定职责”。参见王治国、徐盈雁、徐日丹：《张雪樵：公益诉讼制度于保护环境资源意义重大》，最高人民检察院官网，http://www.spp.gov.cn/zdgz/201709/t20170914_200562.shtml，访问日期：2018年5月1日。这实际上仍然是公益诉讼“行政优先”原则的一种体现。民事公益诉讼的诉前程序则有根本不同，其意在让环保组织等其他适格原告优先起诉以节约检察机关的执法资源[5]，但本身并不直接启动对受损公益的救济。而从实践情况来看，由于我国环保组织力量薄弱，有意愿和能力提起公益诉讼的寥寥无几，[注]实证分析显示，2015年新《环境保护法》实施、环境公益诉讼蓬勃开展的第一年里，全国700多家有起诉资格的社会组织中总共只有9家单独或共同提起了环境公益诉讼。参见巩固：《2015年中国环境民事公益诉讼的实证分析》，载《法学》2016年第9期。故该制度实际效果较差。检察机关公示催告的案件多数无人问津最终仍由检察机关起诉，其结果是不仅没有节约资源，反而在诉前程序本身上浪费大量资源——无论是进行公示的资金，还是宝贵的一个月时间。对于检察机关已通过发出“检察建议”的行政诉前程序而深度介入的案件来说，再行公示催告寻找一个莫须有的、对案情并不熟悉的环保组织来充当民诉部分的原告，更是极大浪费资源而无实益，并有因原告数量增加而人为增加沟通、交流成本以及处理不一致的风险。故而，本款对民事公益诉讼的诉前公告程序不加提及，从而实际排除其适用。对此，或许有人认为，民事公益诉前程序是对《民事诉讼法》第55条有关检察机关民事公益诉讼的“后位性”“补充性”的体现，[注]《民事诉讼法》第55条第2款规定，人民检察院“在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼”。不能绕过。但笔者认为，这里的诉讼是“行政附带民事公益诉讼”，其直接法条依据是《行政诉讼法》第25条，可以不受《民事诉讼法》有关起诉条件的限制。毕竟，行政附带民事公益诉讼是以行政公益诉讼为主的诉讼，民事公益诉讼只是附带提起，居于从属地位，在程序上应该以前者为主，包括其案件管辖和审判组织，也均应如此处理。

三、诉中阶段的“两诉”衔接：单独立案、统一审理

诉中阶段是指检察机关或其他适格主体已针对某公益侵害事实提起民事公益诉讼或行政公益诉讼且为法院受理但尚未作出一审判决的阶段。在案件已被受理之后，检察机关还是否能够再就同一案件事实，提起另一类型的公益诉讼。对此，基本原则仍然是不轻易“并立”，但也不绝对拒绝；对于必要的“两诉”并列，仍应统一处理，但考虑到此时已不适合“附带诉讼”，故可在管辖、受理方面作文章，使“两诉”形成实质上的“附带”关系。对此，笔者建议条款如下：

民事公益诉讼案件审理期间，人民检察院有证据表明民事公益诉讼不能充分救济受损公益，另行提起行政公益诉讼的，由审理民事公益诉讼的法院受理，同一审判组织审判。

行政公益诉讼案件审理期间，人民检察院或其他适格原告有证据表明行政公益诉讼不能充分救济受损公益，另行提起民事公益诉讼的，由审理行政公益诉讼的法院受理，同一审判组织审判。

有关案件管辖与审理的规定与本条不一致的，以本条为准。

该条前两款分别规定了单一的民事公益诉讼和行政公益诉讼审理期间又提起另一类公益诉讼时的关系处理。之所以分别规定，是因为民事公益诉讼的起诉人既可能是检察机关，也可能是环保组织或其他由法律授权的机关，为表述清楚及避免混淆，故分别规定。就实质内容而言，其要点有二：其一，仍然坚持后诉的“有限性”，即只有在后诉原告有证据表明正在审理中的前一公益诉讼不能充分救济受损公益的时候才允许提起，其存在理由、可能情形及判断方式与前文所述起诉阶段的情形类似，此不赘述。实际上，经过起诉阶段原告的自主选择和法院“释明”之后，到此阶段又发现补充起诉之必要的并不多见，但理论上并不排除这种可能性，故制度上也应留有一席之地。但前提是原告应当有“证据”，即已有的证据事实表明，就本案具体案情来看，即使前诉提出的诉讼请求全部获得法院支持及充分实施，在本案公益救济方面也仍存在某些方面的严重“缺憾”。

其二，也是此阶段“两诉”衔接的操作形式是“分别立案，共同审理”，而非起诉阶段的“行政附带民事诉讼”。“分别立案”的原因在于，一方面，在前诉已独立提起民事公益诉讼的情况下，后提起的行政公益诉讼不可能再与之形成“行政附带民事诉讼”从而使前诉从属于己；但也不可能成立缺乏法律依据的“民事附带行政诉讼”使自己从属于前诉。另一方面，民事公益诉讼原告的多元化也增加了在前诉处于审判阶段时再统一提起后诉的困难。譬如，检察机关很可能在某环保组织对某环境污染破坏者提起民事公益诉讼之后，又就对该污染破坏者负有监管职责的行政机关提起行政公益诉讼。此时，若强求二者共同提起“附带诉讼”，不确定因素很多，信息交流和合作成本较高；反之亦然。此时，应允许适格原告单独起诉，更为便捷、高效。但在管辖法院和审判组织上，仍应“附随”前诉。原因在于，尽管“两诉”在内容、功能上有所差异并且正是基于这种差异性才允许其并立，但它们在具体内容和根本功能上仍有大量重合空间，需统一处理。如任由两个完全独立、互不通气的法院审判，判决中难免大量重复、重叠甚至矛盾之处，浪费资源，影响公平，无益效率。而如交由同一审判组织在接近的时间先后审理，不仅极大降低审判成本，更重要的是审判者可根据前诉已经或将要实现的公益救济举措来相应地处理后诉，使后诉判决在实质上成为前诉的补充，从而在内容和功能上使“两诉”区别开来且自动形成协调、互补。如此，才真正有利于实现环境公益保护的最大化。

第三款是有关案件管辖与审理的特殊规定，虽然内容简略，但却突破了现行法对环境民事公益诉讼和行政民事公益诉讼的管辖级别差异导致的“两诉”衔接障碍，对前两款规定的顺利实施至关重要。依现行司法解释，环境民事公益诉讼一般向中级法院提起，而行政公益诉讼主要由基层法院受理。这种管辖级别上的鸿沟不消除，“两诉”几乎不可能成功“衔接”。对此，本款有关不同规定以此为准的表述，可有效拆除“两诉”之间的级别壁垒，在“两诉”不得不并立实施时通过管辖、受理的统一来实现其处理的统一。有人或许质疑《解释》是否有权改变已有的管辖规定。但实际上，民事公益诉讼由中院管辖本身就是源于最高院相关司法解释的规定，[注]该规定最早见于最高人民法院2014年12月通过的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第6条，后为最高人民法院、最高人民检察院公益诉讼相关试点文件所重申。不是“法律”的规定，并非不可改变。本《解释》同为司法解释，依“新法优于旧法”原则，完全可以通过特别条款加以变通。

四、诉后阶段的“两诉”衔接：一般禁止、例外补充

在基于某公益侵害事实已经提起一种类型的公益诉讼且已经作出生效裁判后，其他适格主体还能否基于同一案件事实提起另一类型的公益诉讼？基于前述对公益“两诉”的本质同一性的认识，答案应当是明确的，即通常不能。但考虑到公益保护的特殊性和公共事务的复杂性，仍不排除特定例外情形网开一面，以查缺补漏，实现对公益的充分保护。为此，笔者建议条款如下：

民事公益诉讼案件作出裁判后，人民检察院又就同一案件事实提起行政公益诉讼的，一般不予受理；确有证据表明已有裁判不足以充分保护社会公共利益且人民检察院仅不足部分的公益保护起诉的除外。

行政公益诉讼案件作出裁判后，适格主体又就同一案件事实提起民事公益诉讼的，一般不予受理；确有证据表明已有裁判不足以保护社会公共利益且适格主体仅就不足部分的公益保护起诉的除外。

检察机关在办理公益诉讼案件过程中，发现国家工作人员违法行使职权或不作为情节严重的，可向其所在机关或上级部门提出处理意见；发现涉嫌贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪线索的，应当及时移送职务犯罪侦查部门；发现其他刑事犯罪线索的，应当及时移送侦查监督部门。

前两款规定了前诉审结、裁判后的“两诉”处理机制，对此，可从两点加以把握。一是原则上“禁止反复起诉”。同一案件已经司法裁判解决的，不许再行起诉，这是一条基石性司法原则，无论从维持裁判权威，还是节约司法资源角度，都毋庸置疑。问题在于，此种限制可否扩及不同类型的诉讼之上？从传统观点来看，民事诉讼与行政诉讼性质迥异，可各行其是，彼此不受影响。但基于前述对公益“两诉”之关系的分析，公益“两诉”之间在内容、功能上的高度重合决定了二者之间不应“重复”。从公益救济角度来看，在对一种诉讼——无论是民事公益诉讼，还是行政公益诉讼——作出生效裁判的情况下，案件所涉公益也已基本能够得到保护，没有再次起诉的必要。反之，如果允许再提起另一类型的诉讼，尽管名称不一，但内容大部分重合，难免出现前文提及的重复、重叠，无论从尊重司法公信力、节约司法资源，还是环境治理效果的角度，都难言合理，故原则上应予以禁止。当然，“两诉”之间毕竟尚有并不交叉、重复的部分，对“后诉”的禁止的确可能在一定程度上“漏失”部分公益保护，但在前诉正常情况下已为涉案公益提供基本保护的情况下，在保护的充分性程度上略作牺牲与可能导致的资源浪费、公信力挑战等问题相比还是值得的。尤其在前述两阶段已为“两诉”并立分别提供相应机制的情况下，直到前诉宣判之后才又发现提起“后诉”之必要的情形也相当罕见。

当然，公益领域情形复杂，在制度设计上仍有必要为“确有必要”的可能情形留有余地。故此阶段机制设计的第二点原则是“例外补充”，即在出现特定的例外情形——确有证据表明已有裁判不足以充分保护社会公共利益且人民检察院仅就不足部分的公益保护起诉时，仍可允许补充起诉。此规定一方面通过“确有证据”“已有裁判不足以充分保护社会公共利益”的条件约束，极大限缩了可以进行补充起诉的情形。另一方面，也通过“仅就不足部分的公益保护起诉”在内容上把后诉与前诉清楚区分开来，避免可能出现的对同一事物存在两个内容差异的生效裁判的混乱，及由此可能引发的在上诉、执行等方面的一系列风险，也使得前、后两诉在内容和功能上形成有效互补。

第三款规定的是对公益诉讼过程中发现的违法犯罪线索的处理。尽管行政公益诉讼具有一定的“督政”功能并且此点正是其优越于民事公益诉讼的核心价值和独特功能所在，但应当清醒认识到，诉讼对行政主体的督促或者说威慑作用其实是相当薄弱、有限的。实践中，行政公益诉讼主要发生在监管部门不积极履职但并未严重违法和触及犯罪之时，属于“业务监督”而非纪律监督，所施加的“确认行政行为违法”主要还是一种以整个部门为潜在对象的“道义性惩罚”，具有一定的政治责任色彩，其对具体执法人员的刺激性和威慑力还是相当有限的。但公益诉讼的办理过程却可以为启动对执法者更具威慑力的纪律乃至刑事惩罚提供线索。实际上，长期存在的系统性的疏于职守、消极履职往往是“管制俘获”的结果和表现，其背后往往存在诸多贪赃枉法、利益输送、行贿受贿等涉嫌职务违法犯罪的行为，而对这些行为的追究所带来的严厉惩罚才是检察公益诉讼具有良好效果、检察建议具有较高权威的根源所在。随着《监察法》的颁行和职务犯罪调查、监督、处置职能的转移，检察机关办理公益诉讼的威力和效果也难免受到影响。本款强调检察机关对在办理公益诉讼案件过程中获得的职务犯罪等违法犯罪线索的移送权和提出处理意见权，有助于加强检察机关权威，也是对整个公益诉讼与相关法律机制的良好衔接。