限塑令的实施困境与制度完善

摘 要 塑料袋以其便捷、实用，经济等特点在商品包装领域深受青睐，但塑料袋的过度使用造成了巨大的资源浪费和环境问题。随着快递、外卖等行业的迅速崛起，塑料制品向绿色经济发起新一轮的挑战。限塑令的实施标志着塑料袋的使用和管理进入规范化时代，但是基于限塑令本身的不完善以及执行中暴露出来的现实问题使得限塑令遭遇困境。本文从实证研究的角度分析限塑令的实施现状，指出限塑令在实施过程中出现的问题，并提出我国在规制塑料袋方面的可行性建议。

关键词 限塑令 白色污染 激励机制

基金项目：本文系南京信息工程大学2016年度大学生创新创业训练计划项目“限塑令的实施困境与立法完善——以南京地区为样本”（项目编号：201610300134）的成果之一。

作者简介：王灵铃，南京信息工程大学，研究方向：法学。

中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.264

一、 限塑令的实施现状

所谓“限塑令”即实行塑料购物袋有偿使用制度并且禁止生产、销售、使用厚度小于0.025毫米的塑料购物袋。这一公共政策的出台体现了我国治理“白色污染”、建设生态文明社会的决心，也是我国勇于承担国际责任的重要举措，受到社会各界的广泛关注。近期，淘宝推出共享快递盒，肯尼亚正式施行“限塑令”等报道再次将公众的视野聚焦到我国的限塑令上。

限塑令实施初期，取得了显著的社会效果，仅就零售行业而言，塑料袋的使用率就下降了66%，每年减少使用近400亿个塑料袋。然而这种局面并未持续太久，随着时间的推移，免费塑料袋开始卷土重来。

近日，中国青年报社会调查中心联合问卷网展开了一项关于限塑令的社会调查，在2007位受访者中，58.1%的受访者表示限塑令的实施效果不佳，86.4%的受访者认为需要对塑料袋使用情况进一步治理。限塑令缘何陷入实施困境？一方面是由于限塑令本身存在一定的局限性，另一方面，随着经济发展出现了许多新情况新问题。例如，据统计快递行业一年需要消耗120亿个塑料袋、247亿米的封箱胶带。废弃塑料制品进入环境后很难降解，不仅造成视觉污染而且严重破坏生态环境，威胁生物生存。为提升限塑令的实施效果、避免新兴产业对限塑令造成更大的冲击、规制塑料袋的使用、扭转当前的实施困境，有必要对限塑令进行完善。

二、限塑令的實施困境分析

（一）限塑令自身缺陷

1.替代品尚不成熟

塑料袋是当下人们日常生活中使用最广泛的包装用品，其替代品主要是厚度超过0.025mm的可降解塑料袋、纸袋和无纺布袋。可降解塑料袋虽然在降解时间上明显优于传统的PE塑料袋，但是仍不能完全消除“视觉污染”，由于技术方面的原因，可降解塑料袋也会对环境造成负担并且难以回收利用。市面上的纸袋价格较高，存在隔热性差、极易渗漏的缺点，且每生产4万个纸袋需耗费1吨纸浆、300多立方米的林木，制作过程中又会造成水体污染。而布袋一方面价格比较高，二次使用次数有限，而且因清洗比较复杂，将浪费更多的水资源。现有替代品尚且无法完全达到大众所期许的效用，这直接影响到消费者的使用欲望。

2.“限塑令”几乎沦为“卖塑令”

限塑令要求销售者不再提供厚度小于0.025mm的超薄塑料袋，但对厚度大于0.025mm的塑料袋实行有偿使用。可见，销售者并不会因为限塑令的实施而遭遇利益的损失，相反，通过有偿使用制度，销售者甚至可以与塑料袋生产商一起通过提供有偿塑料袋而获得利润。

虽然这有利于消费者树立环保意识，减少塑料袋使用量，但是造成白色污染并非消费者单方行为，生产者、销售者也应当承担相应的责任，根据污染者付费原则，仅由消费者负担行为费用存在一定的不合理之处。消费者对塑料袋有依赖，销售者和经营者有利益，故而限塑令在实施多年之后，塑料袋依然存在极大的生存空间。

3.限塑令缺乏配套措施

限塑令主要是禁止性规范，缺乏引导生产者转型、销售者担责、消费者少使用甚至不使用的配套性措施。在现实生活中，部分经营者为获取更大的利润空间，要么以提供免费塑料袋为营销手段、要么以有偿提供塑料袋来赚取差价。前者虽然有违限塑令的规定，但是鉴于违法成本不高、监管不严，许多经营者竟以身试法。后者则导致经营者占据利益的制高点，不少消费者则因支付相应对价而肆意购买使用塑料购物袋。此种模式下消费者鲜有道德顾虑，经营者反倒可以从中获利。

另一方面，根据商务部公布的《塑料购物袋有偿使用管理办法》，商品销售场所提供的塑料预包装袋并没有纳入到有偿使用的范畴。这一规定可能引发一定的道德危机，部分消费者以免费提供的塑料预包装袋来代替有偿使用的背心袋，在购物时大量撕取免费提供的塑料预包装袋。一些不良商家和厂家为迎合需要，增加了塑料预包装袋的供给量甚至加大了塑料预包装袋的尺寸。倘若没有其他配套的硬性措施作为支撑，限塑令很难达到理想的效果。

（二）限塑令的执行

1.多头执法导致限塑令的消极执法

在执行主体上存在多部门负责，但最终无人负责的现象。“限塑令”作为一项涉及塑料袋生产、销售、使用各个环节的公共政策，涉及到发改委、商务部、质检、工商、环保、科技、财政、税务等多个政府部门，而各个部门质检并没有制定具体实施措施和相关的配套制度。这在很大程度上造成监管不明，给了部分违反者以喘息之机，“白色污染”愈演愈烈。

《国务院办公厅关于限制使用生产销售使用塑料购物袋的通知》虽然明确赋予了工商行政等相关部门的监管处罚权，但未落实完善的管理责任制，缺乏综合性治理手段。加之各集市、农贸市场的摊位主体众多，流通性比较大，管理上比较困难，因而造成各部门之间相互推诿、监管缺位。

2.环保意识有待进一步提高

消费者的环保观念对限塑令的实施具有极其重要的影响，但对于我国消费者而言因缺乏明确的提示信息，导致肆意购买、随意丢弃不可降解塑料的现象屡禁不止。虽然消费者十分认同限塑令的所蕴含的现实意义，但是仅靠“限塑令”让消费者被动地使用环保袋等替代品，或者投机式得使用塑料预包装袋，并不能在真正意义上树立起环保意识。加之，我国目前的垃圾减量化处理缺陷、塑料袋回收利用率低、消费者多年的生活习惯并不能在短时间内得到改变，以上种种将不可避免地对水源、土壤造成严重破坏。

三、化解“限塑令”实施困境的对策研究

（一）寻找塑料袋的替代品，加大环境科技攻关扶持力度

塑料袋被称为“人类最糟糕的发明”，废弃的塑料制品难以降解，严重威胁生态系统平衡。因此，开发塑料袋的替代品意义重大。目前可降解塑料袋的研发工作取得了一定的进展，但是由于成本偏高，降解周期长等问题，使得可降解塑料袋尚且不宜大范围推广。研发有效的替代品、加大环保科技攻关是当下推动限塑令贯彻实的必经之路。政府部门应当增加环境科研经费投入，加大科技创新力度，为环境科技攻关提供强大的政策支持。同时，还应当大力支持传统塑料袋生产商转型从事环保袋的制造，对技术加以革新，特别是开发和优化替代品的，政府可通过拨划更多的资金或者提供免息贷款等方式予以支持。

（二）延长监管链条、去除利益关系掣肘

在“限塑令时代”，商家成为政策有效实施的关键环节。有偿使用塑料袋导致纯粹由消费者一方为“白色污染”买单，商家占据利益的制高点，这样显然有违限塑的初衷。這就需要对塑料袋的生产、使用。回收等各个环节加强监督，实行全过程管理。

一方面，鼓励塑料袋的回收利用，对企业和个人自主从事塑料袋回收利用的给予奖励。

另一方面，创新监管方式，丰富执行手段。部分国家采用包装用品的回收押金制度，超市不再销售塑料袋，而是提供出租服务，从而斩断零售场所与塑料袋供应商之间的利益输送，值得我们学习借鉴。

（三）加强执行监督、加大惩处力度

针对限塑令执行中出现的死角，以及恶意规避的现象，可以发动民众予以监督，同时也要看到媒体在监督执行中发挥的独特作用。信息化时代为公众参与社会管理提供了十分便捷的条件，随着电脑、智能手机的普及，公众利用网络进行监督具有现实的可行性。公众可以通过批评、建议、信访、巡视、社会调查、意见征询、听证会、举报等多种方式对限塑令的实施状况进行监督，这恰恰体现了民主原则的体现，也能使民众参与监督的过程中，树立和提高环保意识。

目前限塑令在实施上还未落实完善的管理责任制，对违法商家的查处力度并不够。有必要进一步完善工作考核机制，增强行政监管部们履行职责的内在动力。

其次，应当加强重点区域的执法力度，对违反者依法惩处。

最后，还需调动社会、市场和消费者的力量共同参与，以形成良好的执行互动。

（四）建立激励机制、加强环保宣传

韩国在规定限塑令的同时还要求市场主体将购物袋有偿使用的收入用于向消费者免费赠送环保购物袋、捐助环保社团、为环卫工人子女提供奖学金等事项，这不仅有利于激励商家自觉承担社会责任，而且有助于引导消费者绿色购物。当前我国仍有部分民众尚未树立起环保意识，在依靠传统方式进行宣传教育时，还应积极探索新型的开放式的多维度的联动宣传教育模式，例如通过建立微信公众号，推送环保小知识和回收小妙招，鼓励人们积极保护生态环境。

参考文献：

[1]苑秀芹.“限塑令”实施中的政府管理缺失研究.前沿.2010（6）.

[2]单佳.八年限塑令，有用还是无用.生态经济.2016（9）.

[3]肖岳.“限塑令”破局之道.法人.2017（7）.