迈向“共建共治共享”的中国社区治理

(中南大学社会学系，湖南长沙，410083)

一、社区内涵及流变

滕尼斯[1]在《社区与社会》(Community and Society)中将“社区”定义为“一个由自然意志控制，以熟悉、同情、信任、相互依赖和社会关联为主的社会共同体组织”。他判断，社区正在向一个有理性意志控制、陌生、缺乏信任为特征的社会变迁。后来，曼恩、斯宾塞、马克思、托克维尔、迪尔凯姆、韦伯、贝克尔以及费孝通等学者一致认为，传统社会的再生产是社区性的，而在现代社会则是超社区的，甚至是一个全民化的过程[2]。当代社会迅速变迁，社区概念成为学界重要话题。针对社区概念的模糊性，有学者甚至认为不可能对其做出明确界定[3]。希勒里[4]依据当时的文献，总结了94个社区定义，在众多定义的基础上发现了3个基础性概念元素，分别是：地理区域、居民之间互动构成的社会关系以及共同纽带意识。其中，地理要素最重要，地点、物理边界或地理上的连续，是社区的基础，社区的存在需要有一个稳定的、永久的、地理封闭的居住场所[5-6]。

近些年，学者们认识到，过于强调社区的地域性限制脱离当代社会的发展现状。一些学者开始强调社区的共同观念、情感与理想。如毕德尔认为居民们的任何一种共同观念和认同都可以称为社区[7]；麦克米兰认为社区应该是人们的共同归属感[8]，这种归属感是一种把人们连接起来的情感、共同的理想和承诺。随着全球化的拓展，新自由主义观念的传播，人口流动的加速，经济不平等的加剧，环境政治的兴起以及网络媒体与通信技术的迅速发展等，社区概念去属地化[9-10]趋势明显。除此以外，马克思主义理论、女性主义理论、反种族主义以及绿色环保理论都对传统社区概念的地域性限制提出了挑战[11]。

以此为背景，所谓的“社区消亡论”出现了。社区消亡论强调，“社区作为地域，人类生活共同体将不可避免、无可挽回地走向衰落与终结”[12]。帕克指出，“在那里，成千上万的人虽然居住和生活近在咫尺，但是连见面点头之交都没有，初级群体中的那种亲密关系弱化了，依赖这种关系的道德秩序慢慢解体了”[13]。随着城市住房市场化的迅速拓展，人们根据工作需要选择居住，与社区以外的联系日益增多，而与社区内的联系迅速减少，社区功能日趋弱化甚至不复存在[14]，成为“脱域的共同体”(disembeded community)。越来越多的人借助互联网与通信技术在“网络虚拟社区”中建立交往和社会联系。

当人口流动成为社会常态以后，大众社会来临。布鲁姆把“大众社会的结构”特征归纳为：大规模性、异质性、群众对公共生活的无障碍接近、持续的变化等；把大众社会的社会心理变迁归纳为：个体角色的快速转换、表达和思维模式的多样性[15]。面对这些新的态势，韦尔曼和雷顿主张社区居民应从地域和邻里关系的局限中超脱出来，在更加广泛的范围内接触和结交朋友，形成超越地理边界的“群体”，这就是所谓的“社区超越论”[16-17]。然而，大众社会在将传统禁锢即相对狭窄的地理空间限制打破以后，并不能够从根本上改变人们内心深处的情感诉求和消解人类的群体性本能。于是矛盾现象就出现了：在群体层面，一方面群体内部凝聚力强与整合程度高，另一方面则是群体之间摩擦与冲突加剧；在个人层面，一方面居民在公开场合戒心重、冷漠、自私，而在私人场合则是热情助人、相互信任和充满人情味。当代社区在地理边界上出现超越，在心理边界上则凸显重构迹象。这样的社区在涉及维系群体纽带时群体行动会比较强烈，而当纽带以外的元素受到侵害时，往往难以唤醒社区成员。

尽管从技术上看，“地球村”已经成为现实，但是不同的“共同体”之间差异与纷争似乎并没有减少，以共同体为基础的多样化行动仍然随处可见。“社区维持论”的声音仍然强劲。“一些传统社区在回应大社会一体化进程时，其地方和社区共同体的特点和力量不仅存在，有的甚至比以前更加明显、强大”[18]。即使在现代都市，也广泛存在相互依赖的关系和社区情感[19]。刘易斯发现，无论是发达国家、还是发展中国家的城市中都存在内聚性和认同感很强的“都市村庄”，邻里与亲属关系在当代都市仍然密切与强大。库卜鲁姆指出，由于现代城市住房市场具有强社会选择机制，这促使阶层化的居民社区的共同意识形成并获得强化[20]。曼纽尔·卡斯特的研究甚至发现了“一种抵制性认同”，这种认同“拒绝被全球流动与激进的个人主义所冲走”“他们围绕着神、民族及家庭等传统价值建造其社区，以及他们以族群之徽记纹章与领域之防御设施安营扎寨”[21]。因此重塑社区精神、培育社区意识已成为促进城市社区持续运行的重要任务[22]。正因为此，社区内涵在西方的政治与行政管理上变得非常重要[23-25]。

虽然，在国际上，学术界对社区的涵义存在众多纷争；但是，在中国的实践层面，社区内涵的具体化则相当迅速而干脆。民政部于1986年第一次提出“社区”概念，1998年修订的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》将城市居委会改称社区居委会。这样，在中国各城市、各城镇的社区前面加上一个确切的地名后，它就特指具体的行政区域了。

二、转向行动的社区理论

结构功能主义、冲突学派以及行动主义三大理论体系对社区研究产生了非常重要的影响。结构功能主义学派主要考察各种社会设置在多大程度上能够满足由一个共享的规范体系所限定的各项功能要求，从而形成一个有序的、自我生长的、动态均衡的功能整体。由此看来，意识形态的统一被置于非常重要的地位[26]，系统组成部分的基本使命是完成整体的基本功能，社区内部诸要素需要配合社区整体发展需求。马林诺斯基和布朗在20世纪20—40年代就指出文化在社区中发挥重要的整合功能；桑德斯则重视社区中的个人、群体、机构之间相互交往、相互作用形成的网络[19]；罗兰·沃伦指出社区也是“宏观的系统的节点”，需要对村庄、教区、贫民区、郊区、城镇本身或城市中心地带等具体节点的功能及其发挥做研究。然而，上述研究成果与研究视角在冲突学派看来，有“告别主体”[27]之嫌疑。

冲突学派着眼于竞争、变迁、冲突等关键词。马克思主义理论指出，“一切历史冲突都根源于生产力和交往形式实践的矛盾”[28]。该理论假设：社区是人们聚集在一起追求利益的地方，各自对利益的追求会导致社会成员间的不平等，进而产生冲突，冲突是固有的，它有利于社区发展。W.A.葛木森于20世纪60年代研究了新英格兰18个社区的争端，他将冲突分为积怨的冲突和常规的冲突[29]。他断言：政治控制、社区整合程度低会导致更多积怨冲突，而常规的冲突则导致社区比较沉闷和发展停滞。其后，桑德斯在《社区论》一书中概括了社区冲突的3个要素：对立的关系、不同的权力分配以及社区居民的某种激烈的情绪[19]。威廉·甘莫森发现，社区内“同盟力量或支持团体的缺失”、宗教层面终极现实崩塌容易使居民产生怨恨[29]。这说明，要消除社区内的冲突不可能，也没有必要。

越来越多的学者注意到，社区一方面从整体上需要提质发展，另一方面社区居民的生活质量也需要提升。1952年联合国成立了专门机构，并于1954年改名为“联合国社会局社区发展组”。于是，指向社区行动的理论越来越受到重视。“社区发展”演进为侧重“社区基础设施建设”和“空间结构建设”，到社区全域发展。人们通过积极主动刺激、动员、鼓动民众将社区环境美化、音乐化，改造人际关系环境，通过倾听与小组会话，引导并集中各方能量以提升人际情感以及社会生活[30]。社区行动理论之所以日益受到重视，其一，其内涵体现了一种自上而下的社会发展干预模式，这契合了二战以后民族国家的发展逻辑。国家治理“需要通过‘居住地的小手法’—通过范围、界限、监督、分隔、社会戒律和空间区分的一种精巧的地理学来达成”[31]。其二，它还是提升全民共识的工程。社区行动可以“促进全国水平的认同的形成”[32]。其三，社区行动可以实现社会整合和社会团结。“社区不仅意味着重新找回已经失去的地方团结形式，它还是一种促进街道、城镇和更大范围的地方区域的社会和物质复苏的可行办法。”[33]其四，良好的社区行动回应人们的本质诉求，帮助进入社区的人们“找到了一个社交世界，有名有份，扮演角色，找到适应和安全感”[34]。其五，社区行动是一种促进基层民主建设的积极的政治行动。社区可以集合居民的相关信息传达给国家，保障居民利益，联结居民发出社区政治声音[35]。有效的良好的社区行动可以形成新的社区治理结构，构建“一种由共同的目标支持的社区公共事务方面的活动或管理机制”[36]，从而增强社区凝聚力、提高社区自治能力、增进社区成员福利、推进社区经济和社会进步的过程[37]。

就如何将社区理论转向行动，即实现社区有效治理这一议题，有学者根据公民社会成长与政府职能转型两个维度，将社区治理区分为四种模式，即“国家控制社会模式、社会参与国家模式、国家与社会合作模式、国家与社会共生模式”[38]。另外，如果根据社区行动动力来源以及行动是否经过规划来划分，也有四类：第一类社区行动的动力来源社区内部，且行动多源于自发性，有很强的民俗、习俗特征。代表性的成果有：费孝通的《江村经济》，马林诺斯基的《西太平洋上的航海者》，林顿夫妇的《中镇》，雷德菲尔德的《提波兰：一个墨西哥村庄》，沃纳的《扬基城》等著作中描绘的社区；第二类社区行动力来源于内部，其行动有明显的指向并经过规划。实践中发展得比较好的社区，如天津的大邱庄、江苏的华西村、安徽的小岗村等；第三类社区行动动力来源于国家推动、市场介入等外部力量，社区行动有相应规划。以城镇化过程中数目较多的失地安置社区以及农村区域内的贫困村为代表；第四类社区行动动力来源于国家、市场、社会组织与社区内部等多方联合。这类行动如果联合良好、规划有序科学且符合人文价值，往往能够产生很好的效果。2000年以后，这类社区行动被称为“社区治理”，这类社区治理逐步被上升为国家战略。围绕社区治理这一主题，中国学术界在近20年做了相当多的探讨与研究，发表的论文数目逐年增多，从 2000年的3篇到2017年的871篇。社区理论的确走向了“行动”。

三、社区治理行动困境

虽然社区治理行动在逐步升温，但是正如清华大学教授李强于2018年5月在一次讲座中提到：相比中国的市场建设，中国社会建设至少晚了20年。社会建设的严重滞后导致我国城市在推动现代社区治理行动时面临一系列困境：有“社区组织碎片化、社区公共性衰落、社区生活个体化”[39]；有“集体行动困境”[40]；有“社区治理主体参与非平等性、价值观与利益的冲突、组织内生动力不足”困境[41]；有“社区多元主体无序博弈、社区失灵以及 NGO应有作用难以体现”的困境[42]；等等。随着国家新型城镇化战略的实施，村改居社区的治理面临更大难题，归纳一些学者的研究，这类社区的治理困境大致有：“产权不清导致集体经济难以发展、组织关系不顺、社区自治能力不强、公共服务落后”[43]；“居民之间不团结，身份认同内卷化，社区参与动力不足，社区管理制度匮乏，社区治理中政府独大”[44]；“集体产权制度存在很强的封闭性与束缚性，乡村经济社会结构不能迅速转向开放”[45]；“社区治理主体权责不分、社区自治功能弱化、居民及社会组织参与不够”[46]等不足。如果上述研究成果具备良好的信度与效度的话，那么中国基层社区的“原子化、碎片化”仍然是普遍状态。

尽管“碎片化、原子化以及快速变迁”已经成为目前中国基层社区的基本事实，然而，经济成长、科技进步，智能化、信息化、网络化、数字化迅速发展，这使中国政府已经完全具备能力将所有的“社会碎片”连接起来，实现中国社会重大领域或重大问题的一体化治理。基于最大程度自信，中共中央十九大在十八大报告的基础上继续强调要打造“共建共治共享”的社会治理格局，继续强调“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”为治理体制，这一治理体制要求政府必须承担社区治理的首要责任[47-49]。

从党的十八大闭幕到十九大召开，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”这“二十个字”的治理体制并没有得到较好地落实，其中原因大致是：第一，“党委领导”被理解为“党建”工作本身[50-52]；第二，“政府负责”的具体内容歧义多：有人认为政府的责任有四个方面，即指导社区建设，提供社区公共服务，维持社区治安与秩序，提供社区社会保障[53]；有人认为政府的责任应该是，基层建设、管理与组织、领导与监督[48]；还有人认为政府责任是创造协商民主条件、保证协商过程的良性互动以达成利益的一致，保障协商结果的利益实现[54]；也有学者认为政府责任是，征地拆迁、经济发展、社区基础工作、民主测评[55]。政府在社区治理中的责任被理解得五花八门，这就使社区治理实践中政府责任存在“随机性”与“任意性”。第三，“社会协同”无论在认知或行动层面都没有明确性与统一性。有人认为社会协同的前提是培育多元化的治理参与主体[56]；有人认为是“大联动”[57]；有人主张“社会治理主体的多元性、平等性、协同性和有序性，它有赖于良好的社会资本”[58]；也有人为社会协同“就是政府发挥主导作用，建立健全各种制度化的沟通渠道和参与平台，推动落实各项相应的制度建设和政策措施，充分发挥社会力量”[59]；还有人认为社会协同是“社会组织与政府、企业、社区以及社会组织自身的协同”[60]。非常明显，“社会协同”在所谓的社区治理实践中被各式各样地理解。第四，“法治保障”的基础议题，即用什么法，如何治，保障什么以及如何保障等关键问题均没有得到清晰规定。有学者认为这方面的研究才刚刚开始[61]；有认为“法治保障”就是在社区治理中注入法治功能[62]；有认为是社区居民依法自治[63]；也有认为是“运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用”[64]；城市社区治理法治化存在“相关立法内容滞后、制度设计不科学、法律缺乏实效”等突出问题[65]。总而言之，“二十个字”的治理体制之所以在各地出现随意性、任意性实践，核心原因是缺乏履行治理机制的督察与负责推动的部门。

四、落实“共建共治共享”社区治理行动责任

面对种种困境，还是有一些城市政府与城市社区在积极主动地行动，以破解社区治理中的“碎片化”难题，谋求十九大报告中描绘的“共建共治共享”社会治理格局，探索实践过程产生了不少好的社区治理经验。例如：①深圳市宝安区某街道的“一核多元模式①；②武汉市推行“883社区建设行动计划”②、“农村家园建设行动计划”、“两型社区”社会治理工程、“江汉模式”、百步亭社区治理样本③[66]；③上海的经验是以“党建引领”为核心，形成网格化、区域化、枢纽化的党建体系，政府层面则形成网格、平台的治理体系，居委会层面形成以社区协商为中心的自治共治体系，调动和整合各类主体和资源参与社区治理[67]；④杭州的经验是在社区提供新的自组织平台，激活、重构和整合社区内已有的包括自组织在内的社会资源，以提升社区治理效能。[68]；⑤山东省垦利县的经验是构建“三个体系”(县、乡镇、社区三级组织领导体系、党组织领导的社区群众自治体系、科学有效的管理制度体系)，打造一个智慧社区数字服务平台[69]；⑥成都市武侯区的经验是积极促进社区、社会组织和社工人才有效衔接，探索“三社联动”新机制[70]；⑦北京市东城区的南锣鼓巷的经验模式是将政府的“手”与民间的“手”形成合力，让商会走向前台，治理社区乱象[71]；⑧湖南省则于 2018年起积极在全省各乡镇建设一个社会工作站，强化乡镇层面的社区治理。

党的十九大报告提出希望通过治理方式“重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”，进而实现社区治理“社会化、法治化、智能化、专业化”这“四化”目标。“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”这“二十个字”的治理体制从顶层设计层面考量是科学合理的。上述列举的各地社区建设经验已经足够说明，如果能够强力推进社区治理工程，则社区治理一定会产生很好的效果。社区治理与其他相关重大工程的推进一样，需要有激励机制、问责机制与监督机制，而这三大机制的履行也需要有实施主体。尽管党的十八大提出了“二十个字”的推进机制，却没有明确实施主体，以致其后五年来社区治理的效果很不明显。为了真正实现党的十九大报告提出的社区治理“共建共治共享”目标，确定一个政府部门负责落实、督察与问责显得特别重要。我们认为，这个部门最好是民政部门，个中缘由另文阐述。

有理由推定，民政部门承担社区治理任务并获得特别授权以后，需要在战略上明确习近平中国特色社会主义思想，在行动上具体落实“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”设定的任务与职责范围，以形成统一协调的社区治理格局。民政部门根据下述设计督察、激励与问责：第一，在“党委领导”这一层面，需要以现有的行政区划、行政级别为基准，设定从中央到地方各级党委就社区治理的领导方略，以习近平新时代中国特色社会主义思想领导各级社区治理。社区治理单元以现有行政区划为基准，评判标准是党的十九大报告提出的要求在社区内获得真实体现，如：①提高安全治理的能力，化解矛盾、

安全发展、生命至上，保护人民人身权、财产权、人格权。②培育积极心态，自尊自信、理性平和、积极向上。③推动基层、社会组织多承担社区具体治理任务。④提高“社会化、法治化、智能化、专业化”水平。第二，在“政府负责”这一层面，以行政区划为基准，各级政府负责其区域内的社区治理，实施“社区(村)→街道(乡镇)→区(县)→市→省→国家”的多级纵向治理责任制，形成纵向管理、激励、监督与问责，横向信息大数据有效运行的格局。借鉴发达国家社区治理经验与本土研究成果，在充分调查研究的基础上，综合预判、布置或提质所属区域的硬件设施、软件设施、数据信息网络以及服务机构。各级别民政部门要能够监督并约谈不作为或乱作为的相应级别的领导干部与相关责任者。根据行政区域发展水平，重点做好五级规划，即“社区(村)→街道(乡镇)→区(县)→市→省”。各级政府在上级政府的指导与授权的基础上，以一定时间段为基准设置本行政区域的社区治理与社区建设任务。如社区社会工作站建设，社区大学的开办、社区养老机构的设置、社区医院的建设、居民事务处理、社区精神文化培育与践行、社区公共事务运行等，以提升居民素质与能力，培养自信，保障安全，体现“社会化、法治化、智能化、专业化”治理水平。第三，社会协同。“社会协同”层面中的“社会”主要是指社会组织，目前中国社会组织总体上尚在发育培养之中，中西部社会组织就更加稀缺，甚至很多县域内没有一个符合现代标准的社会组织，因此，当前的急迫任务是培育社会组织。可以采用以下两种方式结合推进培育进程：先由政府牵头组建，如湖南省在每个县(区)设置一个社会组织孵化基地，引进发达地区的社会组织进驻并指导孵化。再就需要在社区治理实践中检验效果，通过社会组织连接社区内的居民，进而实现社区内居民之间的网络化、智能化，让社区内居民获得专业化服务。第四，公众参与。曾经的“雷锋精神”鼓励了许多个人积极参与公共事务，而今因为人口变迁以及快速流动的社会现实，国家需要有新的思路才能吸引并调动公众的参与积极性。笔者曾经提出“服务银行”的公众参与体制，即公民在有体力、有精力、有时间的前提下，去服务有需要的“他者”，然后经过第三方(服务银行)的认定，将服务存入银行，待到自己需要他人照顾时再从“服务银行”提取，获取他人服务，以此来提升公众参与服务的积极性[72]。其实，此类服务体系在瑞士已经开始普及。当然，以其他方式推动公众的参与积极性也是非常必要的。第五，“法治保障”。几十年的市场转型，中国法制化进程迅速，不过令人尴尬的是，目前推行的许多法律制度主要来源于借鉴西方国家以个人权利为中心的法律体系，这与中国传统上崇尚群体、以国家为核心价值的观念存在较大冲突。社区治理的法治保障是在社区内部实现“共建共治共享”，因此其导向应该以社区群体价值为核心，同时也不损害个人利益。具体运行时，需要设置成员“资格逻辑”与“市场逻辑”的双轨运行机制。所谓的“资格逻辑”是指各社区居民，根据居住资格而获得的成员资格，享受面向该社区所有成员的基本福利，福利提供遵循底线原则、免费原则。而“市场逻辑”是在社区内提供依据市场规则运行的服务，允许相关服务机构在提供服务时收取市场通行的费用，以提供更加优质的服务。如此，社区治理中的法治需要在现有市场法制与社会保障的基础上做分类更新，这自然是一重大理论与现实难题。如果没有一个专门的部门，如民政部门负责落实，“法治保障”自然就容易落空。

我们知道，中国地域范围内基层社区在发展程度、基本特征上存在巨大差异，不同类型的社区在具体社区治理过程中所使用的技术与逻辑也应该不一样，正因为此，才更需要特定部门(民政部门)的统一领导与执行。如此，社区治理才能真正契合现代政府行政过程的专业分工体系，基层社区治理也就能落到实处。

注释：

① “‘一核多元’模式”又称“1+3+N模式”。“1”是指社区党委，“3”是指社区居委会、社区工作站、社区服务中心，“N”是指各类社区社会组织。(李和中,廖澍华.行政主导的“村改居”社区治理困境及其化解——基于深圳市宝安区 S街道的个案分析[J].社会主义研究,2017(2)：105-111.

② 883是2002年武汉市7个中心城区的社区总数，划分为五种类型：老城区型、新建住宅区型、单位型、混合型、城郊结合型。在广泛征求意见的基础上，最终将社区治理集中在四个方面：就业和社会保障、城市管理、社会治安综合治理、社会服务。(见：佚名.和谐之基——武汉市社区建设 883行动计划纪实，http：//www.wydbw.com/info/18/703.html

③ 武汉市的基本做法：实现四个主体(政府、社区、社会组织、居民)职能归位，建立多方联席议事机制(社区“两委”、业主委员会、物业公司、驻社区单位“四方联席议事”制度和由社区“两委”、居民代表、人大代表、政协委员、知名人士等组成的社区协商议事委员会)，建立三位一体(政府向社区、社会组织、企业购买服务)的服务供给机制，建立“三社联动”(全市1294个社区培育发展了8000多家社区社会组织，其中有4000多家直接参与社区管理和服务)运行机制。(见：王杰秀,何立军.社区治理创新的“武汉经验” ——武汉市社区治理创新调研报告[J].中国民政,2015(1)：32-35.