生源地信用助学贷款制度实施的成效、问题及对策

曹鸿骅+徐健

摘 要 生源地贷款已成为国家助学贷款的主体，其实施的成效对国家助学贷款及学生资助政策的效果具有重要影响。然而，在实际的实施过程中尚存在制度设计不够科学，组织实施难以到位，资助对象配合不够的问题。为此建议：在制度上再完善，实现约束性和人文性的平衡；在流程上再设计，推进系统性与开放性的统一；在执行上再强化，注重规范性与灵活性的调适。

关键词 生源地；助学贷款；学生资助政策；江苏省

中图分类号 G467.8 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2017）29-0008-05

江苏省在有关部门和各地区、各有关校共同努力下，逐步建立了以国家奖助学金、国家助学贷款、学费补偿贷款代偿、校内奖助学金、学费减免等多种方式并举的资助政策体系，同时实施家庭经济困难新生入学“绿色通道”。其中，国家助学贷款是政府实施学生资助政策的主要措施，包括校园地贷款和生源地贷款两类。近年来，通过国家助学贷款方式资助的学生数和资金均达到较大规模。2016年，江苏省国家助学贷款发放金额为7.64亿元，发放人数为10万人。其中，生源地贷款7.14亿元（占总金额的93.46%），发放人数为9.35万人（占总人数的93.5%）；校园地贷款0.5亿元，发放人数为0.65万人。就贷款发放的学生类型而言，江苏省域内职业院校学生占到贷款学生总数的63%左右（数据来源于江苏省学生资助管理中心发布的《2016江苏省学生资助发展报告》）。可见，生源地贷款已成为国家助学贷款的主体，其实施成效对国家助学贷款及学生资助政策的效果具有重要影响。

一、“生源地”助学贷款制度实施的可持续研究背景

（一）推行“生源地”助学贷款制度是响应国家教育扶贫之需

习近平总书记指出，扶贫必扶智，让贫困地区的孩子们接受良好教育是扶贫开发的重要任务，也是阻断贫困代际传递的重要途径。当前，教育扶贫是最基础、也是最有效的扶贫方式。基于国家的强力推动，在2008年全面实施免费城乡义务教育的基础上，免费教育开始向高中阶段教育延伸。2012年秋季，国家开始实施农村中等职业教育全免费，并以此为起点逐步推动中等职业教育实施全面免费政策。2016年8月16日，国务院常务会议决定，从2016年秋季起，免除公办普通高中建档立卡家庭经济困难学生，包括非建档立卡家庭经济困难残疾学生的学杂费；对民办学校符合条件的学生，按照当地同类型公办学校标准给予补助，确保政策覆盖最贫困家庭学生。2016年，江苏省高中阶段建档立卡家庭免学费学生17118人，资助金额1369.44万元；非建档立卡家庭免学费学生5696人，资助金额451.15万元；高校建档立卡家庭免学费学生14435人，资助金额7228万元。以资助学生数和金额看，国家正在大力建立全学段、全覆盖的教育扶贫体系，国家助学贷款是学生资助的主渠道。教育扶贫“最后一公里”的重点是完善高中阶段之后“高等教育”扶贫，即要完善高校国家助学贷款政策。其中，2007年国家开展的“生源地”信用助学贷款对于面向高等职业院校贫困家庭学生具有重要意义，是教育扶贫“最后一公里”的一项重要措施。

（二）推行“生源地”助学贷款制度是完善资助政策之需

审视从1999年出台的高校国家助学贷款政策到2007年开展的“生源地”信用助学贷款试点过程，国家资助政策经历了一个由“校园地”到“生源地”的重心下移过程。这不仅是调整助学贷款机制、控制贷款风险的重要方式，而且是摸清助学需求、提高帮扶成效的重要途径。特别是在2013年11月，习近平总书记在湖南湘西考察首次提出了“精准扶贫”的治政理念之后，“生源地”信用助学贷款中对教育扶贫对象的“精确判断”成为完善资助政策的首要要求，即“把贫困地区孩子培养出来，这才是根本的扶贫之策。”[1] 在“精准扶贫”思想的统领下，生源地信用助学贷款制度的实施尤其是科学工作流程的设计以及核心工作环节的再完善，成为生源地助学政策实现“精准”资助的关键。近几年，江苏省国家助学贷款的发放数据显示，在助学贷款申请者中，就城乡而言，农村地区生源超過了80%；就地区而言，苏北地区生源逾70%，苏南、苏中地区生源则不足30%。这说明，通过实施生源地贷款对摸清学生资助需求和切实提高贷款资助针对性、有效性具有重要意义，特别是对于贫困家庭学生占较高比例的高职院校学生而言，有利于建立有效反映诉求、获得精准关怀的助学机制。

（三）推行“生源地”助学贷款制度是提升实施效率之需

国家助学贷款制度的本质实为“信用”贷款，不需要提供物质担保，故其还款“风险”相对较大。过去由高校主导的助学贷款，由于大学生毕业后的实际流动频繁，存在着信用助学贷款后毕业生还款不确定性偏高的倾向。为了降低贷款风险，生源地助学贷款制度开始实施，即由承担“信用贷款”业务的生源地学生资助管理中心承担着受助学生的审查、发放和审批的管理职责。由此，国家助学贷款形成了以生源地助学贷款为主、校园地助学贷款为辅的运行模式。在这种模式下，作为贷款学生生源地的县级学生资助管理中心成为参与国家助学贷款业务全过程的管理者，其工作职能从过去的宣传引导，转到目前的承办催收。县级学生资助管理中心通常为当地教育行政部门下属机构，具有从贷款学生原就读学校以及相关统计数据中获得该生及其家庭经济、社会信用等状况的信息，并据此确定贷款额度、发放途径以及风险管控等方式。通过与学籍信息系统、银行信用系统等关联，掌握当地社会事件或人际信息等，及时采取电询、报告、禁贷等多种相应措施。

二、“生源地”助学贷款制度实施的成效及存在的问题

（一）制度实施的成效

1.“源头”保障：需贷可贷

除偶发事件或者出现重大变故，贫困家庭的积贫积弱是有一个过程的。因此，对于需要申请国家助学贷款的学生来说，从接到大学录取通知书时，他们就会为高额的学费和生活费担忧。“生源地”助学贷款制度的实施可以从“源头”上保障需要贷款的学生家庭可以获得贷款的渠道。2007年，江苏省是全国试点“生源地”助学贷款制度的5个省份之一，至2012年全国普遍实施“生源地”助学贷款之后，已全面建立省、县、乡/镇三级助学贷款渠道，助学贷款发放金额逐年递增，2016年全省助学贷款7.64亿元。其中，生源地贷款7.14亿元，相较于2015年全省助学贷款7.11亿元和生源地贷款6.6亿元，年增长额分别达到近7.45%和8.18%。此外，还通过学校事业收入的3%～6%计提、社会捐赠等方式多渠道筹措助学资金，2016年可用资金分别达到9.07亿元、2.34亿元。就经济相对发达的地区而言，通过“生源地”助学贷款制度的实施，可以让处于整体小康光环下的贫困家庭获得“精准”扶持。以全国百强县之一的江苏海安为例，2015年办理大学生助学贷款的共119人，贷款金额为86.84万元；2016年办理大学生助学贷款的共101人，贷款金额为78.49万元。数据显示，虽然经济发达区域需要助学贷款人数在下降，但仍有“散点状”的农家子女需要资助。endprint

2.“属地”管理：应贷尽贷

国家助学贷款制度实施的关键是对学生的资格进行审核。按照贷款流程要求，资助对象的界定应由县资助管理中心负责，但实际上学生家庭贫困程度的认定需要具备审定能力的不同部门共同负责。实践表明，村镇、街道的证明材料或者民政等部门的相关证件可以充分体现“地域范围”的属地管理原则，形成属地多部门共同参与的综合管理合力。当然，为了消除“多部门管理”可能会存在的“多部门不管”的弊病，负责资格审定核心环节工作的县级资助管理中心要强化对象的甄别，除了审核学生本人递交的相关资料外，在条件许可的情况下，可以通过走访调查、电话询查等方式，进一步加强对资助对象的资格审核，确保资助对象“应贷尽贷”，坚决不让一个学生因家庭贫困失学。

3.“过程”监管：能贷可收

助学贷款不仅要能贷得出去，让需要贷款的学生在资金的保障下完成学业，更要让已经贷出去的资金能及时回笼。因此，负责生源地助学贷款的县级资助管理中心要密切加强对已贷款项的过程监管，尤其是要在系统预警之前，就进行友情提醒。一是利用新媒体手段加强信息的交互性。江苏省部分县（市、区）学生资助管理中心通过建立学生资助微信群等，让资助群内的学生相互交流提醒，同时对于特定学生进行个别提醒。二是利用“生源地”人际联结关系加强联系的有效性。针对高职院校学生毕业后流动性大的特点，对于到期不能及时还款的学生，借助当地村组干部进行走访，确保催收信息有效送达。三是利用入户调查之际进行扶贫。在催收助学贷款回款时，资助管理中心的工作人员会同民政、慈善等相关部门对特定家庭进行个别走访，帮助学生家庭解决增收不足的实际困难，充分体现政府的人文关怀。

（二）制度实施中的问题

1.制度设计不够科学：刚性规定有余，自由裁量不足

就制度而言，生源地助学制度的诉求目的是，生源地学生方便、快捷地获得国家资助，确保学生不因家庭经济困难失去上大学的机会。为了约束个人的自利行为，生源地助学制度也作出了一些硬性规定，体现了制度的刚性要求，但有些硬性规定操作性不强。一是资助对象的审定模糊。要求资助人是家庭经济困难，家庭所获得的收入不足以支付学生在校学习期间所需的基本费用。对于有相关部门出具的烈士、孤儿、残疾和低保证明等特殊家庭，其资助资格是非常容易界定的；而由村镇、街道等出具的部分证明，其真实性却值得怀疑。实际工作中，乡镇在村级证明上盖章对其自身并不带来任何损失，对下辖家庭只会带来潜在的经济收益，缺乏相关主体的证明担保及风控责任。而农村家庭往往没有固定收入，收入水平难以界定。二是貸款标准偏低。按照生源地助学贷款规定，贷款额度每人每学年不超过8000元，为1000元到8000元之间的整数，原则上用于学生在校期间的学费和住宿费。对于区域经济发展不平衡的不同区域的家庭来说，不同地区高校的学费和住宿费有着明显的差距。目前，随着物价的上涨，2016年全国部分省份的公办高校学费已上涨20%。此外，民办高校较高的收费以及公办院校艺术类专业的收费都远远高于贷款标准的上限。三是还款规定缺乏弹性。目前政策应进行适当调整，一方面还款期限“可长可短”，原则上生源地助学贷款期限最短6年，最长不超过20年。但根据目前大学生就业与实际收入能力，可以个性化地接受学生的还款申请，并适当延长还款期限。另一方面，还款额度应在现在定期定额的基础上“可高可低”，以体现国家助学贷款政策的需求差异。

2.组织实施难以到位：机构建设有待完善，执行要求不够明确

生源地助学贷款制度的执行涉及银行、高校、学生资助管理中心等多部门。按照财政部、教育部、银监会《关于大力开展生源地信用助学贷款的通知》（财教[2008]196号）精神，各部门应分工协作，但就目前的组织架构看，县级学生资助管理中心已成为制度执行的牵头部门。就目前组织实施情况来看，仍存在下列问题：一是组织机构设置不健全。在资助管理架构中，银行与高校都是相对独立的法人机构，唯有学生资助管理中心是新设立的。就国家和省级层面看，都有独立编制的学生资助管理中心，然而多数县级层面的学生管理中心没有独立的编制，往往附设在教育局与财务科室人员合署办公，且工作人员多为兼职。二是各部门履职不到位。银行负责审核、发放和管理贷款，但管理尤其是回款的管理难以到位。学生资助管理中心尤其是县级学生资助管理中心职能内容繁多，既要向上级学生资助管理中心报送相关数据，又要协助银行办理生源地信用助学贷款的申请、初审等管理工作，还要配合高校做好数据信息的对接以防止学生重复申请，更要对学生家庭的经济状况进行跟踪以及接受委托银行负责还款的催收。特别是还款的催收工作，随着时间的推移，资助对象的增加，工作量在逐年加大。基于县级资助管理中心人力的限制，难以做到贷款的服务和催收到位。而高校对学生进行了诚信教育，但后续的监管参与不够，不能积极协助县级学生资助管理中心督促学生按照合同约定履行还款义务。三是相关实施环节执行难周全。首先是学生获得“生源地”助学贷款信息渠道不畅。需资助的学生通常是在收到大学录取通知书的同时接到资助贷款的相关信息。作为生源地的县级资助中心，未能建构好有效将资助信息传送给所需帮助学生的渠道。其次是资助信息中心对于学生信息的审核尤其是到学生家庭调查走访不能到位。最后是资助学生家庭没有网络，助学贷款的网络操作难以在家庭完成，只能在县级学生管理中心工作人员办公现场协助下才能完成。

3.资助对象配合不够：宣传教育要加强，契约意识待形成

由于宣传力度不够，产生很多问题：一方面，学生不知如何进行助学预申请。部分贫困学生在普通高中就读时，很少听说甚至从来没听说过助学贷款事宜，因而常常不知能否通过助学贷款解决家庭贫困所造成的求学问题。另一方面，学生家庭不愿意申请助学贷款。由于宣传不到位，农村家庭遇事常向亲朋借贷，尤其限于对现代金融知识的了解不够和对繁琐金融机构贷款手续的怀疑，特别是在规定还款期迫于经济拮据无力还款时面临巨大压力，故不太愿意申请助学贷款。而申请助学贷款的学生毕业后，会因诸如就业压力、主观不努力等方面的原因拖欠还款。现实中，面对学生资助贷款风险的上升之势，县级学生资助中心的工作难度、责任压力日益增加，角色定位以及职责任务亟待进一步明晰。endprint

三、“生源地”助学贷款制度实施对策建议

（一）制度需要再完善：实现约束性和人文性的平衡

通常情况下，制度的制定要从刚性规定和柔性诉求两个方面寻求平衡。就“生源地”助学贷款制度而言，资格的审定、资助的标准、审批的流程等有必要进行硬性规定。有了这些硬性规则才能体现制度的严肃性，从而使制度在执行过程中不走样。国家开发银行会同财政、教育等部门在出台资助政策和研制银行产品时，未能很好地从“学生需要”的角度出发，更多地考虑政策性财政的安全性和操作的可行性。作为“惠民”政策下研发的银行产品，“生源地”助学贷款更要从“人性化”的角度加大制度的再完善，尤其是制度的建构应具有相当大的裁量空间和多样化处置的选择余地，给予制度操作主体灵活处置的余地。诸如，制度规定“资助对象”必须是家庭所获得的收入不足以支付学生在校学习期间所需的基本费用的家庭。在此硬性规定的基础上，村镇、街道等在出具贫困家庭的证明时，必须再增加一些硬性规定以确保工作的周全性：一是出具材料证明的应是村镇、街道具体的经办人。二是必须在村镇、街道进行资助对象名单公示。事实上，作为最底层的行政组织，村镇、街道对辖区的资助对象的“真实性”要把好“入口关”。再如不要对“资助标准”做硬性规定，且各资助人的额度可以不一致，但必须强调贷款只能用于学生的“学费和住宿费”等。此外，针对贷款者因死亡、丧失劳动能力、家庭因自然灾害或成员疾患等重大变故无法偿还贷款的情况，需要设计制度性救济。江苏省通过助学贷款还款救助等办法，以财政负担等方式减少或免除符合条件者的贷款，进一步体现了助学贷款政策的人文关怀。

（二）流程需要再设计：推进系统性与开放性的统一

制度本身是对现有业务、流程的理性思考。就目前的“生源地”助学贷款来看，整体流程设计是周密、闭合、合理的，但流程中的关键环节诸如贷款的“发放”和“催收”等还需进一步精心设计。从国家开发银行的统计数据看，江苏省历年来第一轮催收助学贷款时，有20%左右的学生更换了联系方式，既不登陆在线系统变更联系方式，也不与资助方联系变更。约有10%以上的学生不能按期还款。经过第二轮催收，第二年2月仍有少数学生不能按期还款。传统的寄送挂号信，资助贷款管理人员的调查，村镇、街道等基层干部的登门拜访，仍是最为基本的联系和催收手段。因此，在“发放途径”上要构建发放的“多渠道”：一是村镇、街道——县级学生管理中心。二是就读的普通高中——县级学生管理中心。三是学生个人（持相关有权部门的有效证件，诸如困难家庭低保证、残疾人证、烈士家属证等）——县级学生管理中心。在“催收”环节上要形成“多元”合力。县级学生管理中心作为协助银行承担“催收”的主体责任，但在“催收”的过程中，出具佐证材料的村镇、街道以及学生家庭的亲朋好友要共同形成合力，其中村镇、街道离学生最近，对学生家庭情况最了解，应是“催收”的最直接力量。

（三）执行需要再强化：注重规范性与灵活性的调适

制度只有通过执行才能成为现实的制度。因此，就“生源地”助学贷款制度看，首先，要明确执行的主体。《财政部教育部国家开发银行关于在部分地区开展生源地信用助学贷款试点的通知》（财教[2007]135号）明确提出“由各地省级教育行政部门牵头，会同同级财政部门和国家开发银行分行共同开展生源地信用助学贷款试点工作”。但“助学贷款”是以合同为依据的“经济行为”，县级学生资助管理中心作为行政部门，不能成为履行合同的执行主体，至多是协助部门。即便有银行的委托，成为执行的主体，但县级资助管理中心的工作人员对于借贷以及借贷中的风险的规避还缺乏相关的专业知识。其次，要对执行过程中的执行行为进行考核。县级学生资助管理中心承担着管理职能，同时还接受银行委托的借贷“催收”工作。姑且不谈人员配备的数量不足，就执行过程中“催收”的辛苦来说，就没有形成“对价关系”。1993年诺贝尔经济学奖获得者诺斯认为，“在历史上，人类制度的目的是要建立社会秩序，以及降低交换中的不确定性，并为经济行为的绩效提供激励。”[2]对于县级学生资助管理中心的工作人员来说，如果资助管理和还款“催收”到位，其奖励是风险补偿金的结余部分，且奖励是给县级学生资助管理中心而非个人。况且风险补偿资金的来源是中央和地方财政，按照财务管理规定也应该归县级学生资助管理中心。但就银行与县级学生资助管理中心的关系来看，银行应该对县级学生资助管理中心的委托行为进行绩效考核并给予必要的奖励。否则，一方面对县级学生资助管理中心的工作未能作出客观公正的评价，另一方面也难以真正调动县级学生资助管理中心工作人员的积极性。就目前的财经纪律看，国家公务人员不得在其他部门兼职和取酬，因此，银行应该“终止”县级学生资助管理中心的委托行为，变县级学生资助管理中心的催收“执行行为”為部门“协作行为”，让县级学生资助管理中心真正回归到政策的宣传、资助对象的审核等职能上来。最后，要强化资助对象及家长在制度执行过程中履行合同的行为。一是加强学生及家庭的诚信教育，尤其是要通过资助对象依托资助实现人生出彩的励志故事的讲述，增强资助对象对未来职业生涯的信心以及勇于承担义务的责任感。二是引导学生家庭通过积极的履行助学贷款的行为来维护学生家庭在社会群体中的正面形象。三是通过多种渠道，诸如电话、短信、定期走访等形式对学生及家庭进行实时跟踪和友情提醒。四是信息技术支撑。“生源地”助学贷款所涉及的相关部门要按照管理分工，依托国家开发银行的业务信息平台，在实现部门间信息共享的同时，共同维护“生源地”助学贷款制度实施过程中的信息衔接和工作对接。

“生源地”助学贷款制度是政府立足“生源地”，通过金融手段支持贫困生完成学业的惠民政策，也是政府通过财政转移来实现教育公平和教育可持续发展的重要举措。因此，要切实依据习近平总书记的精准扶贫思想，围绕精准识别、精准帮扶、动态管理和精准考核四个环节，在提高制度执行效度的同时体现制度的柔性关怀，以期在宽裕的制度环境、较好的制度执行和动态的反馈机制中促进制度实施的可持续，建立目标识别、资助管理、成效考核、后续跟踪等一系列工作体系，从而满足资助对象日益增长的权益意识和质量需求。endprint

參 考 文 献

[1]唐任伍.习近平精准扶贫思想阐释[J].人民论坛，2015（10）：28-30.

[2]诺斯.经济史中的结构与变迁[M].上海：上海人民出版社，1991：68.

Abstract The native place student-aided loan has become the main subject of national student-aided loan， and its implementation effect has an important effect on the effect of national student-aided loan and student-aid policy. However， in the process of the actual system implementation， problems exist， such as not enough scientific system design， difficulty to organize and implement， improper coordination of grant-aided student. Therefore， it is suggested to further perfect the system to balance the binding and humanism， to re-design the process to promote the unity of systematicness and openness， further strengthen the implementation with the emphasis on the adaptation of standardization and flexibility.

Key words native place of students； student-aided loan； student-aided policy； Jiangsu Province

Author Cao Honghua， research assistant of Jiangsu Provincial Institute of Education Science （Nanjing 210013）； Xu Jian， senior teacher of Haian Education Bureau of Jiangsu Provinceendprint