地方高校内控建设的现状、问题与对策

王大华

摘 要 2014年贯彻实施《行政事业单位内部控制规范》以来，吉林省属高校取得了明显成效，也存在诸多问题。针对内控建设过程中存在的对政策文件理解不透、落实不够、内控制度建设水平不均衡、内控设计与高校定位存在偏差、内控有效性评价及监督职能薄弱、内控风险评估机制不健全等问题，提出了深入学习政策文件、落实内控要求、长期系统完善内控制度建设、打造符合各高校定位的个性化内控方案、建立以评促建的内控有效性评价机制、建设动态调整风险防范长效机制等对策。

关键词 地方高校；内控建设；风险防范；吉林省

中图分类号 G648.4 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2017）29-0013-04

行政事业单位内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控的过程。内部控制需要管理层和全体员工共同实施，通过相互制约的控制活动更好地实现组织目标。作为一种能够保障高校资产安全、提高高校运行效率和效果的管理工具，内部控制需要在高校持续应用并不断完善。但与企业相比，高校尤其是地方高校经济环境特殊，内部控制起步较晚，体系相对薄弱，风险较大，作为地方省属高校在公益教育中又要服务地方经济，内部控制有其自身特点。由于资金量没有部属院校大，教职工及学生数相对少，在内部控制建设过程中要充分考虑成本与效益。

吉林省共有27家省属高校。2014年国家《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会[2012]21号，以下简称《单位内控规范》）发布实施以来，各学校反应迅速，积极配合，内控建设取得明显成效，同时也存在诸多问题。尤其随着2015年吉林省教育厅提出9所高校向应用型转型，地方高校教育质量、规模及财务状况均发生了较大变化，表现为各单位资金规模逐渐增加，财务部门掌管的资金数额增大，更加剧了传统内部控制制度与当前形势的冲突性。基于此，梳理地方高校内控建设现状，剖析问题并追因，探索对策，从而健全高校内部控制体系，提高高校资产安全和运行效率，为高校改革和健康发展提供支撑，具有较强的现实意义。

一、 吉林省地方高校内控建设情况

2014年，吉林省财政下发《关于开展行政事业单位内部控制建设及会计准则、制度执行情况检查的通知》（吉财会函[2014]258号），并对全省27所省属高校内部控制建设情况进行检查。此举主要目的是贯彻实施《单位内控规范》和《事业单位会计制度》，规范事业单位内部控制。检查结果显示，吉林省地方高校内控理念得到强化，内控机制得以健全，内控职责更加明确，内控手段更加完善，初步形成了内控氛围，推进了内控整体建设。

（一）将内控纳入顶层设计，提供了内控建设组织保障

从整体上看，吉林省各高校普遍重视内控工作，能够按照内控规范建设“八个一”要求，实施“一把手”工程，将内部控制的建立与实施纳入学校顶层设计，加强对内部控制建设的组织领导。省属高校均成立了以书记或校长为组长、其他相关各处室负责人为成员的内部控制制度建设工作领导小组。通过明确内控牵头部门、成立相应的组织领导机构，形成各部门各司其职、各负其责，一把手负总责、各部门齐抓共管、层层落实的工作格局，加强了对内控建设的统筹协调和指导，提供了内控建设的组织保障。

（二）各部门联动，健全了内控权力运行机制

以内控建设为契机，吉林省各高校均根据自身发展需求和整体规划，对内控权力结构进行了梳理，明确岗位职责权限，规范权力运行程序。同时，加强各经济管理活动的监督业务，通过办公室、组织人事、审计、纪检监察等部门联动督察，构建了决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制，使得决策权、执行权和监督权既相互制约又彼此协调，协同推进内部控制建设和监督检查，确保了内控制衡本质作用得以发挥。

（三）开展内控基础性评价，自建自查率100%

2014年以来，吉林省各高校结合各校具体的内部控制目标以及教学、科研、学生管理等业务特点和财务管理、资产安全运行要求，从管理业务和经济业务两个层面开展了内控基础性评价，梳理各项业务的工作流程，编制业务流程图，查找风险点。据不完全统计，全省各高校梳理的重点业务、编制的流程图、查找出的风险点和对应的防控措施均达到上千项，基本涵盖了高校所有经济业务，自建自查覆盖面达到100%[1]，及时发现了现有内部控制基础工作中的问题与薄弱环节，进一步明确了学校内部控制的基本要求和重点内容。总体基础性评价数据如表1所示。

二、吉林省地方高校内控存在的问题及追因

（一）对《单位内控规范》理解不透，落实不够

部分高校对《单位内控规范》研读、理解、掌握不够，仅关注了内控建设的表面技术性问题，对内控理念、制衡机制、内控方法的理解欠缺，导致内控建设不扎实，在具体的业务层面和操作过程中出现问题。例如，部分高校涉及职位分离的财务岗位，没有施行不相容职位分离制度，影响了内部监督职能的发挥和效果；部分高校成立了内控建设领导小组，但未在内控制度中将领导机构职责制度化，影响了内控工作的常态化运行；部分高校设有内部审计人员，但未明确岗位职责，影响了内控内部监督职能的运行；部分高校重大经济事项内控不明确，未建立内部控制关键岗位责任制，等等。

（二）内控制度建设水平不均衡，部分高校有明显缺位

《单位内控規范》要求高校建立适合本单位实际情况的内部控制体系，有效实施内部控制，确保内部控制覆盖学校经济和业务活动的全范围。对于此项要求，吉林省各高校执行情况有明显差异，一些高校内控制度完备扎实、全面清晰，正朝着规范化、系统化、制度化方向发展。但部分高校表现不尽如人意，有的缺少债务风险控制制度，有的缺少科研项目控制制度，有的“三公经费”控制制度没有纳入内控体系，有的内控管理制度建设明显滞后。另外，内控手册的完整性和执行力度有待加强，具体表现为内控规范手册缺项，没有按照吉林省财政厅规定的86个项目逐一梳理完善。另外，多数单位的内控规范手册仍停留在理论和文件层面，落实和执行力度均不够。endprint

（三）内控设计与高校定位、发展目标存在偏差

地方高校内控设计应基于每个单位自身组织结构的特殊性和实际情况，与单位自身发展目标一致。由于历史原因，吉林省27所地方高校起步情况较为复杂，有的起源于老中专、技校或职高，有的起源于高职、专科，学校发展定位也不尽相同，内控目标及环境均不同，内控设计也因此应有明显区别。但在内控实施过程中，内控建设方案趋同，没有形成基于自身发展定位的、以自身目标为导向的、规范的执行体系，最终导致在目标实现过程中，没有发挥出内控应有的作用，从而影响了高校的长远发展。此外，由于时间紧、任务重，省内一些高校聘请了会计师事务所等中介机构负责内控规范建设。中介机构的优点是熟悉内控业务，缺点是程式化工作内容较多，加上不了解学校实际情况，内控设计通常与学校发展目标偏离，切合学校实际和具体工作的内容亟需具体化、细化。

（四）内控有效性评价及监督职能薄弱

地方高校开展内控基础性评价有两个主要目的，一是对内部控制建设取得的成果进行“摸底”，更重要的是根据评价结果进一步促进内控建设，即实现内控评价的有效性。吉林省属高校目前的情况是普遍开展了内控基础评价，但评价重心仍停留在财务领域，即“摸家底”层面，而未深入管理领域，没有从全局性、战略性、发展性高度明确内控的监督程序、要求和职权，进而影响了内控有效性评价及监督的开展。这一点各省份省属高校的情况类似。比如，山东省省属高校的内控自我评价情况显示，91.66%的省属高校内部控制牵头部门落在财务，但近半数高校将监督职能落在纪检部门、内审部门，多头管理、对内控评价作用认识不足也严重影响了内控有效性评价的开展[2]。

（五）缺乏风险意识，内控风险评估机制不健全

与企业相比，地方高校的内控风险评估机制不健全，这与其特殊经济环境造成的高内控风险相悖。组织结构上，地方高校资产属于公共资产，不以盈利为目的，其组织框架设计与企业区别较大，特殊的组织结构导致其内控体系相对薄弱。多数地方高校仍未认识到加强内部控制的重要性、紧迫性、复杂性，仅仅从内部牵制或财务控制层面理解内部控制。这就导致在执行过程中，各高校即使制定了内控制度，仍缺乏有效执行和监督，尤其缺乏重大经济事项决策风险评估，仅凭职能部门的情况介绍或分析就进行决策，造成内部控制规范形式大于内容，程式化、形式化，缺乏刚性控制，无法发挥应有作用。

三、地方高校内控建设对策

（一）深入学习，营造内控环境，落实内控要求

高校内部控制环境主要包括组织架构、集体决策机制、不相容职位相分离、校园文化、反舞弊机制等，是高校内部控制建设的基础条件，影响高校内部所有人员的控制意识和控制行为，决定了高校的内控效果。因此，各高校要积极营造内部控制建设的良好环境和氛围，开展《单位内控规范》宣传。结合主题教育、主题讲座等多种形式加大宣传力度，广泛宣传制约内部权力运行、强化内部控制的紧迫性，全面介绍相关经验和典型做法；加强对直接工作人员的职业道德和业务培训工作，提高其业务水平，增强其责任意识。通过宣传、培训和引导，营造各司其责、责权分明、诚实守信的内部控制工作氛围。

（二）开展长期系统工作，完善内控制度建设

作为一项系统工程，高校内控制度需要较长的建设周期，要把制约内部权力运行、强化内部控制，作为当前和今后一个时期的重要任务来抓。健全的内控制度是保障学校权力规范有序、科学高效运行的有效手段，也是学校目标实现的长效保障机制。因此，地方高校要根据自身办学定位、办学特点和财务业务性质，积极推进内部控制制度建设，对相关内部控制制度进行全面梳理，及时修订、完善、补充综合类制度、人事类制度、收支业务类制度、政府采购业务类制度、资产管理制度、合同管理制度、监督类制度。同时，进一步完善相关规章制度和配套文件，严抓制度落实，强化对制度执行的监督管理，形成制度管权、制度管人、制度管事的内部管理框架。

（三）根据学校定位，打造个性化内控方案

方案趋同是地方高校内控建设的一大弊病。要避免这一现象，就要求各高校在开展内控建设时具有强烈的校本意识和问题导向，结合自身特点和业务性质，研究制定符合学校定位的个性化内控方案。2014年以来，吉林省部分省属高校在打造个性化内控方案方面取得了一些成绩。其中两所高校建立了以“一、三、五、七、九”为主要内容的具有学校特色的内部控制体系，即：一套规章制度为依据（内控管理制度汇编）、三种监督方式为保障（风险评估、自我評价、审计监督）、五个控制机制为牵引（组织决策机制、管理执行机制、监督制约机制、信息与沟通机制、目标责任机制）、七项业务工作为支撑（预算业务、收支业务、政府采购业务、资产业务、建设项目、合同业务、科研项目）、九种控制方法为手段（不相容岗位分离、内部授权审批控制、归口管理、预算控制、资产保护控制、会计控制、单据控制、信息公开控制、信息技术控制）。一些高校充分发挥校内审计纪检监察部门的作用，结合党风廉政建设和党的群众路线教育实践活动，全面开展清权、确权工作，确定了重点权力和岗位廉政职责，修订内部控制制度，具有较强的可操作性和执行力。高校应将内控规范建设与学校长远发展紧密结合，营造浓厚的内控环境氛围，形成“人人学内控、人人懂内控、人人参与内控、人人执行内控”的良好格局，并将内控规范体系建设的框架模式作为课题研究，探索出内控建设的良好路径[3]。

（四）建立内控有效性评价机制，强化以评促建

内控的有效性指高校建立与实施内部控制对实现目标提供保证的程度，其有效性评价是优化内部控制自我监督机制的重要制度安排，是内控体系的重要组成部分。加强内控有效性评价的切入点有两个：一是内部控制设计的有效性；二是内部控制运行的有效性。前者强调实现内控目标所需的内部控制规范及程序无一缺失且科学合理，提供的是内控目标实现的物质基础，后者是在保证前者有效的前提下，检视内部控制执行情况与内控设计的吻合程度，呈现内控目标的实现效果，同时检验前者的合理性。就地方高校而言，厘清两者关系尤其重要，因为地方高校的办学定位和特色千差万别，有效内部控制运行的前提是有针对性的、有特色的内部控制设计，如果内部控制设计上存在漏洞，即使落实较好也是无效运行。endprint

（五）动态调整风险管控，建设风险防范长效机制

随着教育改革的深化，地方高校在日常经济活动中面临的风险多且情况复杂，这些风险既有来自学校内部的，也有来自社会外部的。在稳步推进高校治理体系和治理能力现代化的过程中，为实现内控管理的科学性、合规性，提高單位财产安全级别，应制定学校风险管控规范和风险管理策略，提升风险防范能力和内部管理水平。同时，结合国家和地方省委、省政府关于教育改革和发展的重点任务和工作要求，建立单位内部控制风险管控动态调整机制，根据国家财政财务管理政策要求和单位经济业务的延伸变化情况，及时补充梳理新增经济业务事项工作程序，及时调整、修订和完善风险管控体系，尤其对涉及财务、资产、经费管理的重点部门和重点岗位，建立经济活动风险定期评估机制，定期对经济活动风险进行评估，并将评估结果作为完善内部控制的依据。结合环境、经济活动及学校管理要求的变化，坚持对内控规范体系不断完善补充，以适应工作中出现的新问题、新情况，努力建设风险防范长效机制。

参 考 文 献

[1][3]吉林省教育厅关于内部控制规范建设工作情况的报告[Z].吉教财函字[2014]173号.

[2]崔文斐，崔洪俊，崔京京.推进地方普通高校内控建设的思考——以山东省属36 所高校为例[J].教育财会研究，2017（8）：66-74.

Abstract Since the implementation of "Standard on Internal Control of Administrative Institutions" in 2014， the provincial higher education institutes in Jilin Province has got obvious achievements， meanwhile the problems exist. Aiming at the problems， such as the insufficiently understanding and implementing of the policies， the imbalanced internal control system construction levels， the difference between internal control design and institute orientation， this paper put forward countermeasures that are deeply learning and implementing policies， perfecting internal control construction， building individual internal control plan according to institute orientation， establishing effective evaluation mechanism with evaluation to promote construction， and constructing dynamic adjusting mechanism of risk prevention.

Key words local higher education institutes； internal control construction； risk prevention； Jilin Province

Author Wang Dahua， senior accountant of Jilin Engineering Normal University （Changchun 130052）endprint