公共外交视角下的中国卫生外交评析

2018-01-12赵海滨金智学荣文丽吕薇

西部学刊 2017年12期

赵海滨+金智学+荣文丽+吕薇

摘要：全球化进程的推进催生了全球卫生外交的兴起。作为公共外交的有效途径，卫生外交可以塑造良好的国家形象，也可以增强国家的道德感召力。中国卫生外交以对外医疗援助为主要形式，采取政府主导，非政府组织、跨国企业等有限参与的援助模式，取得了显著成效，不但为受援国人民健康事业做出了重大贡献，还成功树立了中国在受援国人民心目中的友好形象。适应全球卫生外交的发展和受援国人民健康事业的需求，我国需要进一步提高对全球卫生外交重要性的认识，加强对全球卫生外交人才的培养和遴选，加大非国家行为体全球卫生外交参与力度。

关键词：卫生外交；公共外交；医疗援助

中图分类号：D822 文献标识码：A文章编号：CN61-1487-（2017）12-0021-05

公共外交是指一國政府主导，非政府组织、跨国公司以及广大公众参与，针对外国公众开展的信息沟通和文化交流活动，目的在于增进外国公众对本国的理解和认同，提升本国的国家形象和国际声望，进而维护和实现本国的国家利益。卫生作为关乎各国民众身心健康的重要事项，由于具有共同普遍和超越国界的特点，占据着人道主义的制高点，可以在外交领域发挥其它外交形式所无法发挥的特殊作用，因而成为各国公共外交的重要工具。本文拟在阐释全球卫生外交的内涵及其兴起的基础上，着力分析中国卫生外交的构成和特点，就加强中国全球卫生外交提出建议。

一、外交内涵的拓展和全球卫生外交的兴起

外交是一个主权国家在处理国家关系和参与国际事务的过程中，为了维护本国利益及实施其对外政策的重要手段。[1]5外交的内涵与时代特征的变化密切相关，全球化时代的重要特征是布热津斯基所说的“全球政治的觉醒”，是“全人类都在政治上积极起来”，因而，外交的内涵随着这种时代特征的变化而逐步拓展。首先是外交主体的日益多元化。除一国政府外，非政府组织、跨国公司乃至公民个人都成为外交的积极参与者和行为主体，其对外交的作用和影响呈不断增强之势。其次是外交内涵的愈加丰富。经济全球化的深入发展使各国之间的联系日益紧密，外交工作内容逐步从政治、军事等传统领域扩展到了经济、科技、文化等诸多领域。越来越多的相关部门参与到外交政策的制定和实施过程，一些新的外交形式如经济外交、文化外交、公共外交等应运而生。

全球卫生外交也是因应全球化的发展而出现的一种外交形式。所谓全球卫生外交是指国家、政府间组织和非国家行为体磋商针对卫生挑战的反应，或者在政策制定和谈判策略中利用卫生的概念或机制以达到其他的政治、经济或社会目标的决策过程[2]47。卫生外交之所以冠以“全球”二字，原因在于全球化时代的卫生问题不再仅仅是一国的国内问题，而是有可能成为全球性问题，因为全球化时代的健康是一项全球公共产品，一个国家公民的健康问题已不能由该国政府单独确保，换句话讲，全球卫生外交关注的不是一个国家如何使用外交手段来落实其对外政策，而是强调在解决人类共同面临的卫生问题时，卫生领域的全球治理所能发挥的作用，强调卫生问题在不同国家对外政策中的地位。[3]

全球卫生外交从本质而言应隶属于公共外交，因为全球卫生外交强调外交行为的公共性：从参与主体来看，全球卫生外交的参与者除了国家政府外，还有非政府组织、跨国企业甚至个人等等；从外交内容看，全球卫生外交要解决的是关系到各国民众生存权、健康权的卫生问题；从外交客体看，全球卫生外交服务的对象是各国的普通民众，因此，全球卫生外交显然不属于政府间外交的范畴，而应将其归入公共外交的领域。

全球卫生外交是具有“柔性”特质的公共外交，因而其在国家间关系中能够发挥独特的作用和影响。首先，全球卫生外交可以通过关注和解决“低政治”的卫生问题，密切援助国与受援国之间的关系。因为全球化时代卫生无国界，而且卫生又是关乎各国民众生命健康的重大问题，因此卫生外交有利于拉近各国民众间的距离，有利于推动援助国与受援国关系的发展。其次，全球卫生外交可以通过为受援国民众提供医疗服务和医疗基础设施建设，弥补受援国政府公共产品供给的不足，从而改善或提升援助国的国家形象。约瑟夫.奈曾指出，2003年出台的美国总统防治艾滋病紧急救援计划为美国的软实力建设做出了重大贡献，抵消了美国在过去10年中不少外交政策失误的负面影响。[4]50最后，全球卫生外交还可以通过医疗服务彰显援助国的人道主义精神和对民生的关切之情，从而有利于提升及增强援助国的道德声望。因为全球卫生外交关注的是受援国民众的生命健康问题，其经济、政治诉求往往并不明显，一般会被认为是出于人性关怀的利他行为。

二、中国卫生外交的构成和特点

作为公共外交的重要组成部分，中国的卫生外交历史悠久、特点鲜明、成效显著、影响深远。它以对外医疗援助为主要形式，采取了政府主导、非政府组织、跨国企业等有限参与的援助模式，不但为受援国人民健康事业的发展做出了重大贡献，还成功树立了中国在受援国人民心目中的友好形象，彰显了中国勇于履行大国责任的担当。

一是坚持与强化对外医疗援助。对外援助是中国外交战略的重要组成部分，对于维护世界和平与发展、提升中国国际形象和国际地位具有重要意义。对外医疗援助是借助医疗卫生这种特殊手段所实施的对外援助，援助对象和援助内容因一国经济政治状况和国际环境的变化而变化。中国的医疗援助始于非洲国家，然后延伸至亚、非、拉等地区的广大发展中国家（非洲国家一直是援助的重点），援助内容也经历了不断丰富和拓展的过程，从最初的派遣医疗队，发展为以派遣医疗队、建设医院、提供医疗物资和药品、培训医疗人员、设立疟疾防治中心为主要内容的援助体系。

派遣医疗队是中国对外医疗援助最为核心的内容。1962年7月，阿尔及利亚人民赢得了民族独立，但外籍医务人员撤出很快使阿尔及利亚陷入缺医少药的困难境地，阿尔及利亚随即向国际社会发出紧急医疗援助的呼吁。1963年1月，中国第一个对外宣布向阿尔及利亚派遣医疗队，从此掀开了中国对第三世界国家提供卫生援助的历史篇章。截至2012年12月中国先后向亚洲、非洲、拉丁美洲、欧洲和大洋洲的66个国家和地区派遣过援外医疗队，累计派出2.3万人次，诊治患者约2.7亿人次。目前，中国向49个国家派有医疗队，其中42个国家在非洲，1171名医疗队员分布在113个医疗点上。全国有27个省（区、市）承担着派遣援外医疗队的任务。[5]endprint

此外，中国还为受援国援建医院、捐助医疗物资和药品，完善受援国医疗基础设施。中国已帮助受援国建成了100多所医院和医疗服务中心，并提供了大量医疗设备和药品，另有30多所医院正在建设之中。自2008年起，中国为非洲国家设立了30个疟疾防治中心，并提供价值1.9亿元的青蒿素类抗疟药品。[6]1458为促进受援国卫生事业的可持续发展，解决受援国卫生人才缺乏的“瓶颈”问题，中国还通过讲座、培训和临床传授等多种方式将医疗技术传授给当地医护人员。截至2003年，中国共为非洲国家培养了3000多名中、初级医务人员，临床带教数万人次。[6]1458在2009年的中非合作论坛第四届部长级会议上，中国更是承诺要为非洲培训3000名医护人员。[7]

中国对外醫疗援助为受援国提供了其政府难以提供的医疗公共产品，为受援国人民的卫生事业做出了巨大贡献，尤其是中国的援非医疗队是中非合作时间最长、涉及受援国最多、成效最为显著的援外项目，得到了受援国乃至国际社会的普遍赞誉。中国对外医疗援助不仅关注能源贸易和经济利益的互动，还有着更高的道德关切。比如，从历史上看，中国开始派遣援非医疗队时，中非经贸关系还很不发达；从现状看，接受中国医疗队员最多的非洲国家——无论是历史总量还是现有人数——皆不是非洲的资源富集国家。[8]52

二是塑造医疗队员“白衣天使”的友好形象。全球化时代的一个重要特征是国内外社会力量的崛起。作为社会力量的重要组成部分，普通公众在公共外交中的作用和影响呈现出日益增强之势。从理论上讲，国家间的关系归根结底是建立在人与人的交往之上的，从实践上看，全球化时代的普通公众，人人都可以成为外交官。中国的医疗队员就扮演了如此重要的角色，他们在艰苦的条件下治病救人，以精湛的医术和高尚的医德赢得了受援国人民的信赖和尊重，被亲切地称为“穿白大褂的中国天使”。

中国医疗队员以医患平等的新观念善待和尊重患者，自殖民主义统治时代以来，非洲的医患之间存在着严格的等级关系，人们看病都是病人找医生，都是从乡下到城市去看病，中国医疗队的到来改变了这一陈规，中国医生发明了巡回医疗的做法，他们经常到乡下、到偏远山区、甚至到沙漠地区巡回义诊，而这是当时苏联医疗队和美国医疗队根本做不到的。[9]中国医疗队员在极其困难的条件下，谱写了许多可歌可泣的事迹。援阿尔及利亚医生戴植本等成功完成了为青年奥斯曼断肢再植这一非洲首例神奇手术，被称为“中国妈妈”的宋颖杰在阿行医7年被授予阿国家勋章，援阿医疗队不仅得到与总统同桌吃饭的殊荣，也被当地人民称为“最值得信任的人”。浙江医生李世骐将病人手上肿瘤段切除后断肢再植成功，陈毅军医生完成首例股骨一次性延长术，姜修羔医生摘除患者颈部巨大肿瘤，在马里引起轰动。宁夏医疗队为贝宁一患病妇女摘除重23公斤的卵巢肿瘤，商延均大夫等为生命垂危的病人实施开颅术，成为贝宁医学史上的奇迹。[10]34

中国医疗队员的辛勤付出换来了受援国人民的真诚友好，加深了他们对中国人民的深厚感情，并为中国塑造了良好的国际形象。阿尔及利亚有21支外国医疗队，中国医疗队是“最受欢迎的一支队伍”。1965年援桑医生张宗震因病逝世后，300多名桑给巴尔各界人士冒雨前来瞻仰遗容。1980年代初，当赞比亚政府决定将中国医疗队调到另一城市时，医疗队所在城市的媒体表示“我们需要中国医生”“不能调离他们”，群众自发上街游行，高呼“中国医生不能走”。当地媒体评论：“中国医生以其出色的工作赢得了赞比亚人民的心”。[10]38迄今，已有50名医疗队员因疾病、工伤、战乱、意外事故等在受援国牺牲，有1001名医疗队员获得了受援国颁发的总统勋章等多种荣誉，“不畏艰苦、甘于奉献、救死扶伤、大爱无疆”的中国医疗队精神在受援国广受赞誉，中国的亲和力和感召力得到了极大的增强。

三是领导人适时展现亲民情怀与形象。在国际交往中，领导人与他国民众的直接接触，能为外交活动增添亲近感和轻松的气氛，无形中赢得了对方的好感和信任，从而有利于塑造本国亲民友善的国际形象。中国领导人具有浓厚的人道主义情怀，他们非常善于把握外交活动中的细节实现外交的目的。

2014年5月4日至11日，李克强总理应埃塞俄比亚、尼日利亚、安哥拉和肯尼亚四国元首的邀请，正式访问了非洲四国。期间，李克强总理和夫人程虹在埃塞俄比亚总统穆拉图的陪同下，来到亚的斯亚贝巴阿勒塔医院，看望了中国“光明行”活动①埃塞受益者。李克强来到患者床前，与他们热情握手，亲切询问他们的病情，并亲手为两名接受中国医生手术的埃塞白内障患者拆开纱布，给他们送上鲜花，祝贺他们重见光明。中国总理的举动感人至深，患者激动地与李克强紧紧拥抱，病房里响起了人们的欢呼声。一次普通的探望展示了中国领导人的亲民形象，彰显了中国人民对非洲人民的朴实情感，这不但为绵延半个多世纪的对非医疗援助再添一段佳话，也为历经风雨的中非传统友谊增添了新鲜的内容。

四是非政府组织、跨国企业积极服务当地民众。非政府组织是中国卫生外交的重要参与者和实施者，所谓非政府组织，即“志愿性的以非营利为目的的社会组织”，是指介于政府组织与经济组织之外的致力于公益事业的非政治组织形态。20世纪90年代以来，随着非政府组织在我国社会影响力的逐步增强，其在中国卫生外交中的作用也日渐显现并引起世人关注。2007年，中国扶贫基金会设立的以救助贫困母婴为宗旨的“母婴平安120行动”项目开启了“非洲地区贫困母婴援助计划”，中国扶贫基金会将通过派遣医疗队、培训当地医务人员以及物资援助等方式提高受援地区贫困母婴保障水平，并将几内亚比绍共和国列为第一个受援的非洲国家。2008年初，首批价值400万元人民币的援助物资，包括救护车、计算机、服装等已运抵几内亚比绍。同年，中国扶贫基金会还在苏丹援建阿布欧舍友谊医院，这是中国扶贫基金会援建苏丹妇幼保健系统示范项目的第一所医院。医院建成后，该会还将通过中国援苏医疗队的力量，规范医院管理，并引进基金会母婴平安项目的先进管理经验，在医院周边社区建立起母婴保健网络，将医院建成提高苏丹母婴保健水平的示范医院。[11] 2011年6月2日，阿布欧舍友谊医院顺利竣工，标志着中国扶贫基金会的国际化发展迈上了新的台阶。endprint

跨国企业越来越成为中国卫生外交发展的重要影响因素。在全球化深入发展、中国快速崛起和国际环境异常复杂的今天，跨国企业的海外活动和国家外交的互动关系从来没有如此紧密。[12] 129跨国企业在赚取利润、创造价值的同时，也有责任、有动力通过负责任的经营实践和海外活动，为塑造中国良好的国家形象和推动中外关系发展作出贡献。北京华立科泰医药有限责任公司在这方面进行了有益的尝试和探索。该公司自成立以来一直致力于国际医药市场尤其是非洲医药市场的开拓，其生产的“科泰新”青蒿素，被世界卫生组织推荐为防治疟疾有特效的新型药品。临床实践证明，绝大多数非洲疟疾患者连续3天服用“科泰新”后即可康复，这种药尤其是对病死率最高的恶性疟疾、脑型疟疾有特效，治愈率高达97%，而且价格相对低廉，特别适合非洲贫困地区患者。英国《泰晤士报》曾经载文称，“‘科泰新挽救了数百万非洲人的生命”，是“来自中国的‘神药，正在成为非洲人抵抗疟疾的有力武器”。[13]近年来，我国领导人出访非洲时曾多次选定“科泰新”作为高级礼品赠送给非洲人民。此外，华立科泰还努力承担社会责任，积极回报当地社会，比如，在非洲招募本土员工，本土员工占到了员工总数的80%，而且给予他们充分的理解和尊重；在非洲设立华立医药奖学金，资助当地家境贫寒的医学生完成学业；向偏远、贫困地区捐赠款项和药品等等。中国石油天然气集团公司在苏丹南部捐资修建黑格里医院也是中国跨国企业提升企业形象、促进中非友谊的典型事例。上世纪90年代中期，在苏丹实现了跨越式发展的中石油，秉承“互利双赢、和谐发展”的合作原则，自觉履行经济与社会责任，塑造了负责任国际大公司形象。它捐资修建的黑格里医院对就诊病人实行免费检查并提供免费药品。前来就诊的病人络绎不绝，常有当地人慕名从几百公里外赶来看病。该医院院长哈立德.贝拉勒曾介绍说，当地马来热、肺炎、疟疾等热带疾病流行，在黑格里医院建成以前，当地居民看病十分不便，很多人因此错过了最佳就诊时机，甚至因为得不到及时救治而失去了生命，现在，黑格里医院每天可以救治250名到300名病人，挽救了许多人的生命。[14]31

非政府组织、跨国企业参与卫生外交可以发挥特殊的作用。卫生外交要真正产生影响，关键在于卫生外交的内容必须为外国民众所接受和认同。非国家行为体是公民社会的重要代表，其非官方的身份往往被外国民众解读为更高的可信度和公信力，在开展卫生外交时，更容易得到外国民众的认可，所以非国家行为体能够更好地发挥吸引和感化的作用，更有助于提升卫生外交的实际效果。

三、加强中国全球卫生外交工作的几点建议

中国的卫生外交事业经过几十年的发展，取得了显著的成就。然而，无论从全球卫生外交的发展趋势，还是从受援国人民健康事业的需求来看，中国全球卫生外交还面临问题和挑战，需要采取有针对性的措施加以改进和调整。

一是进一步提升对全球卫生外交重要性的認识。历史深刻地证明，卫生外交对于中国整体外交目标的实现、对于中国对外关系的改善经常能发挥特殊而重要的作用。中国领导人很早就认识到卫生问题对于外交工作的重要意义，并在外交实践中有意识地加以运用，因而新中国卫生外交取得了很大的成就。

然而，随着全球化的发展，全球公共卫生问题日益凸显。面对深刻而复杂的卫生议题，西方国家陆续制订了详细的国家卫生战略，并根据形势的变化加以修改和调整，相比较而言，我国在这方面仍处于落后阶段，卫生外交还没有被提到国家战略的高度加以对待，与中国其他活跃的外交形式相比，社会各界对卫生外交也缺乏应有的关注，其功能与作用的挖掘还有待深入。所以，建议从以人为本的思想出发，对卫生外交进行整体性的、更系统、更深入的思考和规划，从国家战略高度确立中国参与全球卫生战略的目标、指导思想、手段、路径等，这是当前中国开展和参与卫生外交的当务之急。[3]31

二是进一步加强对全球卫生外交人才的培养和遴选。目前，中国卫生外交不断取得新的突破和进展，在单边合作、双边合作、区域性合作、多边国际合作等多层次的卫生合作领域发挥着越来越大的作用。同时，随着中国经济实力的不断增强，国际社会希望中国更多地参与国际组织会议，在解决全球卫生问题中贡献中国的智慧和经验。这都需要大批既懂卫生又懂外交的复合型人才。但目前我国此类人才培养较为匮乏，后备力量严重不足。据了解，国内仅有一两所学校确定或计划开设全球卫生专业。而对在职人员的培训，目前也只有卫生部联合国际上的研究院开设了一些培训班。[15]21为此，建议加强相关教育和培训，引导受训人员深化对卫生外交重要性的理解和认识，尤其要发挥任职国际卫生组织人士的指导与教育作用，帮助受训人员学习并丰富卫生外交领域的知识与经验，打牢全球卫生外交人才基础。

此外，援外医疗队员的遴选也是一个迫在眉睫的问题，随着人民生活水平的提高以及老龄化社会的来临，人民群众对医疗卫生工作提出了更高的要求。但目前我国的医疗资源相对不足，东西部的差距以及城乡间的不平衡更加剧了医疗资源的紧张程度，因此，在现有条件下，中国维持甚至扩大援外医疗队的规模已难以为继。但另一方面，大多数受援国属欠发达国家，经济状况长期不佳，政府无力兴建医疗设施、组织医务人员培训，无法满足本国民众的医疗需求，因此希望中国增派医疗队员、扩大医疗队规模。这样，在中国日趋紧张的医疗资源与受援国不断提高的医疗需求之间形成了一种供需矛盾。在这种情况下，中国医疗队成员的遴选需要开拓思路、勇于尝试。目前中国援外医疗队成员基本上都是由卫生部负责派遣，还没有采取招募志愿者的形式。建议参考并借鉴美国和平队的组织结构，在医学院校的硕士生、博士生中招募政治素质过硬、业务能力优良、外语水平较高的志愿者充实到中国援外医疗队中去，以缓解援外医疗队员不足的矛盾。

三是进一步强化非国家行为体的全球卫生外交参与力度。全球卫生外交的重要目标是塑造国家形象、传播国家理念。而这一目标的实现，仅靠国家政府的力量是难以做到的，非国家行为体的广泛参与和有力支持是必不可少的。endprint

在西方发达国家，非政府组织、跨国企业在卫生外交领域扮演着重要角色。以盖茨基金会为例，近年来，该基金会在全球卫生方面的投入已经超过了世卫组织的年度预算，其在对非援助等全球卫生方面的预算也超过了不少国际组织。[15]20在我国的卫生外交体系中，尽管非国家行为体的作用在不断增强，但非政府组织、跨国企业参与的深度和广度比较有限，这就导致我国不能对卫生外交领域各种力量进行有效的整合，并充分发挥它们应有的作用。为此，中国应积极培养和发展中国的非国家行为体，一方面，政府应尊重它们的地位，听取它们的建议，在实践中，与它们相互配合，从而拓宽中国卫生外交的渠道。另一方面，我国的非国家行为体也要积极参与卫生外交，努力在国际舞台上发出自己的声音，形成自己的特色和优势。

结语

随着中国的崛起，中国的国际贡献日益增多，国际社会对中国积极和正面的评价越来越多。但是，由于政治制度、意识形态、历史文化传统等方面的差异以及出于对中国迅速崛起的担忧，一些外国政府和民众开始散布“中国威胁论”“中国崩溃论”等论调，使中国的国际形象受到了影响。中非关系的发展就引发了部分西方媒体的恶意诽谤和指责，有关“新殖民主义”“资源掠夺”等说词严重损害了中国的国际声誉和国际形象，而且激起了少数非洲国家民众对中国的敌视和不满。为了扭转不利局面，我国必须大力开展公共外交，通过心与心的沟通与交流，努力塑造良好的国家形象。

作为公共外交的重要组成部分，中国的卫生外交主要采取了对外医疗援助的方式。尤其是半个世纪以来，中国向非洲国家派遣了数千名医疗队员，他们背井离乡远赴非洲，克服各种艰难困苦，坚持救死扶伤，为受援国人民的健康事业做出了巨大贡献。他们的所作所为不仅赢得了受援国人民的民心，促进了中非人民的相互认知，而且还成为中国驳斥西方媒体指责的生动教材。积极有效的卫生外交不仅有利于推动中国与受援国关系的友好发展，更有利于树立中国和平、友善和负责任大国的国际形象。所以，新形势下应尽快研究和制订国家全球卫生外交发展战略，根据全球化时代卫生发展的需要，进一步壮大中国卫生外交各行为主体的力量，积极探索各行为主体相互配合、互相合作参与卫生外交的方式、方法，努力为全球卫生问题的解决做出更大的贡献。

注释：

①“光明行”活动始于2003年，起初是为国内“老少边穷”地区的白内障失明患者实施复明手术，自2010年开始该活动登陆非洲，先后为2000余名非洲白内障患者实施手术，帮助他们重见光明。

参考文献：

[1]鲁毅，黄金祺.外交学概论[M].北京：世界知识出版社，2004.

[2]罗艳华.试论“全球卫生外交”对中国的影响与挑战[J].国际政治研究，2011（2）.Kelley Lee.“Global Health Diplomacy： A Conceptual Review，”“Trade，Foreign Policy，Diplomacy and Health”Draft Working Paper Series，2009（5）.

[3]張清敏.外交转型与全球卫生外交[J].国际政治研究，2015（2）.

[4]张春.医疗外交与软实力培育——以中国援非医疗队为例[J].现代国际关系，2010（3）. Nye，Jr.“Soft Power and American Foreign Policy”， Political Science Quarterly，Vol119.2004.

[5]央视网：http：//news.cntv.cn/special/yuanwai/[EB/OL].

[6]张善纲等.我国对外医疗援助50年回顾与思考[J].人民军医，2013（12）.

[7]温家宝提出八项举措推进中非合作[EB/OL].2009-11-08.

http：//www.china.com.cn/news/txt/2009-11/08/content_18848166_2.htm.

[8]张春.医疗外交与软实力培育——以中国援非医疗队为例[J].现代国际关系，2010（3）.

[9]李安山.中非医疗合作50年——成就、挑战与未来[J].载于北京大学全球卫生研究中心.全球卫生时代中非卫生合作与国家形象[M].北京：世界知识出版社，2012.

[10]李安山.中国援外医疗队的历史、规模及其影响[J].外交评论，2009（1）.

[11]中国扶贫基金会拓展援外模式援建苏丹医院竣工[EB/OL]].2011-06-03.

http：//news.sina.com.cn/o/2011-06-03/091322581837.shtml.

[12]北京外国语大学公共外交研究中心.中国公共外交研究报告（2011/2012）[M]. 北京：时事出版社，2012.