新媒体时代地方政府公信力的缺失与重塑——基于“T中学事件”的实证研究

李步林，张 军

(安徽大学 社会与政治学院，安徽 合肥 230601)

0 引 言

新媒体全面、交互、多元、创新的特征使得传统媒体时代被动的民意表达获得了极大限度的自由，公众拥有了直接参与公共事件对话的权利，同时，也带来了传统政府信息权利一定程度的削减。 政府作为人民利益的捍卫者，担负着维护社会稳定持续发展、渡过改革期的重任。 但当前中国的地方政府尤其是乡镇一级基层政府，由于历史与现实的原因，普遍存在着一种“无限责任政府”的现象[1]，集中表现在民众认为“政府应该包办一切”，在社会发展过程中出现的一系列体现其他社会矛盾的事件，易被认定为政府之责； 中国地方政府在处理一系列事件中的不力也拉低了地方政府的公信力。[2]而对一些群体性事件的处理不当造成政府公信力下降的现象尤为严重，部分地方政府在应对群体性事件时依然采取传统思维试图严控舆论，而忽视了新媒体时代的新情况。 在T中学事件中，地方政府的各种控制失当使得一起简单的自杀事件在网络发酵，造成了现实中的群众聚集、警民对峙、谣言纷起、舆情难控，这不仅对当地地方政府公信力造成了恶劣影响，对日后公信力的重塑也设置了较大的阻碍。 笔者将以T中学事件为例，剖析目前地方政府公信力缺失的现象与影响因素，结合该事件暴露出来的问题，探索中国地方政府在新媒体时代公信力缺失的原因，为重塑地方政府公信力建言献策。

1 新媒体推送下的“T中学事件”演化历程

1.1 地方政府应对策略的演变

事件伊始，为阻止谣言传播，泸县政府采取封锁消息、删帖屏蔽等传统治理手段应对之。 新华网的报道显示，当地政府对聚集的人群采用防暴警察隔离，对交通进行了封锁。[3]与此同时，借鉴新媒体渠道，采用自媒体公众号发布通告以及新闻发布会的形式应对事件。 4月2日，泸县宣传部认证的微信公众号“泸县发布”发布事件的“真相”，并在官方微博上使用“平安泸县”与“平安泸州”进行转载。 4月3日，泸县公安局发布了关于事件谣言造谣者被抓捕并惩罚的消息，劝告公众勿信谣勿传谣，但此举并未有效遏制谣言传播。 随后，“泸县发布”微信公众号发布“学生死亡事件的续报”称，无证据证明死者系他杀，其损伤符合高空坠伤特征。 但此次报道与4月2日通报内容基本雷同，且出现上下文不一致的情况，招致了更大的置疑之声。 面对媒体采访，一些官员采取了不回应措施，回应者言论出现了前后矛盾甚至凭主观猜测回应等现象。[3]面对公众的质疑，4月6日，泸州市举办正式的新闻发布会，向公众披露了各类事件中的细节与采取的措施目的等，制止了诸多谣言，回应了各类置疑。

1.2 事件传播中的新媒体助力

据中正舆情中心博客提供的数据显示，该事件舆论发酵的路径经历了从自媒体介质到传统媒体平台的过程。 事件起始，微信平台开始流传事件消息，内容为死者母亲见到尸体哭泣、当日下午拍摄的诉说“孩子在学校没有人身安全”的视频片段与截图、T中学群众聚集的照片等。 这些内容随后迅速扩散到网络空间，传播内容以赵某“被校霸打死的‘内幕’”为主，甚至出现了多种针对政府部门包庇凶手的流言。 自媒体的极速传播迅速带动了传统平面媒体的介入，包括人民网、中国新闻网、中国青年网、中国经济网、中国广播网、澎湃新闻、腾讯、网易、搜狐、新浪等众多新闻网站都对该事件进行了报道。[4]

从事件传播过程来看，自媒体在事件发酵以及谣言传播中扮演了至关重要的角色。 有别于传统媒介，自媒体中的信息权呈现出泛化、流动化与扁平化特征，信息传播者缺乏专业素养，由特定群体和机构转向每个个人，个人失去了传媒组织的约束而拥有极高的自主性，加上自媒体的相对匿名性，使得自媒体传播者数量增加，组成更加复杂，传播内容更加多元化。[5]自媒体自身特点赋予了信息传播极大的时效性，从而抢占了传统媒体的场域，使得传统媒体陷入事件发生前期的失语状态。[6]新媒体中人人为信息源，人人为传播者，无需过多验证和审核的特点同时也为谣言产生埋伏了巨大的隐患。[7]地方个体性事件会迅速被大量人群知晓并转发扩散，成为目前公共事件传播与跟踪最快捷方便的渠道。 T中学事件的谣言传播速度之快与当地政府采取的应对措施缓慢形成了鲜明的对比，充分说明，在自媒体时代对新闻事件应对思维与方式已不同于传统媒体主导的方式。

2 新媒体时代地方政府公信力的影响因素

关于政府公信力的界定，朱光磊、周望将其定义为“政府在施政过程中通过合理、有效地履行其功能和职责而取得公众信任的能力”，认为政府公信力是执政能力的重要组成要素, 长期积累下来又发展成为政府的一种执政资源，一种软实力和巧实力，其主要来源为政府的主动作为。[8]此次自媒体平台中有关泸县T中学事件的网友留言一定程度上彰显了网民对于政府部门的不信任态度。 同时，T中学事件中出现的各种谣言，以及地方政府起始的简单应对策略，一定程度上削弱了政府公信力。

2.1 社会转型中的社会失范现象

法国学者涂尔干在其著作《社会分工论》中引入失范(anomie)的概念。 在该书中，涂尔干认为社会分工的发展也可能导致社会进入失范状态，社会分工的增长引起社会结构的改组，从而使得原先各种调节秩序的法规无法适用，导致社会进入失范状态。[9]中国学者也对社会失范概念进行了关注，比如阎志刚认为，“失范”的含义是指社会处于急剧变化时期，社会成员的行为缺乏明确的社会规范的指导和有效约束，从而出现的社会行为无序、混乱状态，它与社会整合程度密切相关。[10]

中国社会转型期政府行为的主要表现为权利腐败、官资勾结、权钱交易。 2013年，中央纪委向党的十八大工作报告中指出，2007年11月至2012年6月，全国纪检监察机关共立案643 759件，结案639 068件，给予党纪政纪处分668 429人。 涉嫌犯罪被移送司法机关处理24 584人。 全国共查办商业贿赂案件81 391件，涉案金额222.03亿元。[11]政府掌握着公共权力，作为公共事务管理者和民众公共利益的代言人，有责任提供相应的公共服务。 政府公信力的来源是其公共权力的纯粹公共性，在某些社会政治失范的情境下，公共权力被一些官员当作私人资本与市场进行交易，出现了政府内部的腐败行为，从而导致公信力下降。 另一方面，随着社会环境的日益复杂，政府行政体系变化相对落后，造成政府出现“想管管不全”的状况，这在整体上弱化了政府的公信力。 社会转型期导致的政府行为失范，是中国政府公信力下降的根本原因。

2.2 新媒体发展加速公信力“塔西佗陷阱”形成

在传统媒体时代，公众议程设置是单向度的“政府影响大众传媒到大众传媒影响公众”的过程，政府处于话语权的主导地位。 新媒体时代尤其是自媒体的盛行对政府话语主导权带来了挑战，甚至使民众从被动接受者开始向主动议程设置者的角色转变，网络草根第一次有了相对独立的话语权，普通网民可以在新媒体上成为信息发布者之一，公众的议程开始自我设定，甚至能够对政府议程施加影响。[12]新媒体时代的政府对公众议程的控制能力受到挑战，政府职能部门在某一方面的少许失职，都面临着被自媒体跨越时空曝光放大的挑战。

新媒体时代平民拥有话语权，并通过“意见领袖”形成主流民意，影响话语走向。 政府通过大众媒体垄断话语权的局面遭遇极大挑战，对于话语权的主导能力被大大削弱。[13]而且由于自媒体平台对于信息发布审核门槛较低，使得针对政府的谣言传播有了便利的条件。 网络事件发生后，政府部门在新媒体中的话语权出现被挤占的状况，处于对谣言和民众的置疑应接不暇的状态，一些职能部门甚至忽略了新媒体的重要性，不予理睬，各地发生的政府角色失范案例造成的影响日积月累，致使中国地方政府公信力普遍不高，甚至陷入“塔西佗陷阱”。 古罗马时期普布里乌斯·克奈里乌斯·塔西佗在《历史》一书中提到:“一旦皇帝成了人们憎恨的对象，他做的好事和坏事就同样会引起人们的厌恶”[14]，这就是所谓的“塔西佗陷阱”。 一旦政府的公信力在民众心中丧失，便会陷入这一陷阱，在民众心中呈现出“政府事事皆阴谋”的形象，甚至导致公信力崩塌的恶性循环。 在T中学事件中，政府公告缺乏信服力，进行的调查行动、封锁道路、武警控制等管制行为被民众视为敌意与掩盖事情真相的虚假行为，政府的“一举一动”有甚至招致更大质疑声音，这就是政府公信力逐渐陷入“塔西佗陷阱”的例证。

2.3 网络事件中地方政府传统治理策略依赖路径

T中学事件发生后，面对谣言四起的状况，政府未及时调整治理思维并妥善回应新媒体中已经出现的铺天盖地的流言与传闻，而是以传统的治理手段介入该事件，忽视了新媒体时代“人人都是记者和发布者”的社会现实，依赖删帖、封锁消息等强硬的传统控制手段遏制谣言的传播与舆论的进一步发酵，从而导致民众对政府行为的怀疑与日俱增，甚至引发舆情失控局面。 网络社会新形态打破了政府传统科层制下的行事逻辑，原来在传统媒体的控制下进行的暗箱操作、信息拦截在新型的、公开的、自由的网络社会背景下“无路可退”[15]。 面对自媒体时代，有些地方政府部门依然对平面媒体时代解决突发事件的科层制方法有着惯性依赖。 美国学者尼古拉斯·伯格鲁恩与内森·加德尔斯指出： 一定程度而言，中国领导层的老思想还在作祟——依然错误地以为在信息时代的玻璃房里，政府宣传灌输是可行的——这才是中国政府的最大敌人。[16]

2.4 境外势力的刻意煽动

在T中学事件中，出现了境外势力如新唐人、美国之音等媒体的歪曲报道。[17]相关视频在国内自媒体平台上经由群众推送传播，成为了一股推动谣言发展的不可小视的力量。 值得注意的是，鉴于自媒体平台消息发布的低审核性、随意性等特征，利用网络新媒体已成为西方国家反华工作的天然良土。 境外势力的渗透，对中国政府公信力造成了恶劣的影响。 但是，信息安全关乎国家统治、民族安全、民族的文化传承，关乎关键基础设施、系统、网络、货物和价值的保护[18]，因此，中国政府应该重视网络空间的社会治理，及时应对网络群体性事件，以化解别有用心者发动没有硝烟的“信息战争”的企图。

3 新媒体时代政府公信力的提升路径

政府公信力的树立与维系依赖于其长期的行政绩效，来自于其廉洁高效公开的行政体系，来源于其为民服务的质量与水平，在于其对待民众诚恳平等的态度，也在于其公开透明的行政手段，这些不仅需要提高政府工作水平，还意味着需要加强相应的制度保障。 地方政府公信力重塑也应当从吸纳新技术手段入手，改变公关思路，建立适应新媒体时代的危机公关处理机制，走出民众不断质疑政府言论的“塔西佗陷阱”。

3.1 政府公信力提升的制度保障

党的十九大报告提出，要转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府，并对建设服务型政府提出了新的要求。[19]建设服务型政府要求中国政府转变行政理念，改变以往“管制型”政府的形象，以真诚的态度服务人民，坚持依法行政，把公众的权利放在首位。 随着新媒体的兴起，微信微博等网络空间使网民能够自由表达，反映真实情感，提出自身诉求，拥有了实实在在的“信息权”。 信息权主体产生了新的变化，影响着地方政府的治理理念与策略。 遗憾的是，很多地方政府并未意识到这一变化，自身应对网络事件的治理理念与所作所为，是其公信力丢失最根本的原因。

政府公信力提升是一个长期的过程，离不开稳定的制度保障。 首先，中国行政问责机制依然不完善，问责时机滞后，处于一种“亡羊补牢”的问责状态，呈现出被动问责的局面。 同时，在地方政府运行的过程中，民众参与渠道仍需进一步拓展。 时下，公众参政议政的广度和渠道依然需要改善，尤其是网络参政议政还需要进一步完善。

3.2 政府公信力提升的行动策略

3.2.1 从“管控”到“互动”： 政府公关思维新转向

由于公共舆论是媒体化的公共舞台策略性行动者之间对话抗争过程的符号呈现[20]，伴随着新媒体时代的到来，媒体化的策略行动者日趋多元，人人都是发布者，政府再也无法独占信息发布的渠道。 政府职能部门以传统方法封堵、压制，希望以此阻断事件或谣言的传播，不仅难以达到舆情控制的理想效果，而且可能起到相反的作用，在民众心中形成“刻意隐瞒”的形象，甚至滑入“塔西佗陷阱”。 在T中学事件中，对政府的质疑主要来源于相关报道、言论不断在自媒体平台被屏蔽删除，民众将之解读为“当地政府只手遮天、妄图压制舆论，进而压制真相”的负面信息。

面对新媒体时代的网络事件，政府对公众理应态度坦诚，行为回应及时。 英国危机公关专家杰思特曾提出网络事件危机公关应该做到“3T”原则： 以我为主提供情况，尽快提供情况，提供全部情况。[21]“3T”原则指导下的网络事件舆情应对，应该探测舆情，回应舆论，及时行动，主动寻求传统媒体报道，在新媒体上及时实施信息发布，以减缓不利舆论发酵的进程。 与此同时，做好舆论引导工作，在与民众的互动中积极引导，而非实施硬性控制； 以真诚平等的态度面对网民的质疑，在新媒体平台与民众积极互动，诚恳回应事情处理进程。 政府公关思维的转变，是应对突发公共事件的重要前提之一。

3.2.2 技术支持： 政府公关水平新提升

首先，建立“3T”原则导向下的信息发布制度。 设计科学全面的信息发布制度，是应对网络事件舆情危机的重要举措之一。 传统的由单一部门独立进行信息发布的方法存在着诸多问题，如遇到涉及多主体的事务时会造成部门扯皮、沟通不畅、互相推卸发布职责。 而“3T”原则下信息发布机制的建立，首先建立信息发布常设机构，用以协调各部门联动，对政府发布舆情进行统筹安排。 机构内部依据发布流程设立分部以维持机构运行。 其次，建立与舆情发布相关的专家联系咨询制度，建构发布机构与民众的沟通互动机制，在常设机构下组建一支高素质的舆情发布队伍。

在公众网络事件中，政府信息发布常以文书通告或者新闻发布会的形式进行，文书通告与新闻发言人作为政府“权威解释”，需要慎之又慎。 T中学事件的启发是，政府职能部门在进行舆情发布前，应当做好资料搜集整理工作，使发布的内容合情合理，并对一些由于专业性较强而容易造成误解的地方作充分说明。 发布中，需要秉承“3T”原则，发布及时、完整、全面、谨慎、科学易懂的已知信息。 发布后，通过与民众的互动，及时追踪网民反馈情况，针对民众们的疑点作出详细解答，甚至邀请专业人员、网络大V等在传统媒体领域和自媒体领域进行协助。

其次，建构新旧媒体协同一体的信息发布体系。 新媒体作为互联网时代信息发布的崭新方式，拥有比传统媒体传播范围广、时效性强、受众群体广大等优势。 由于其自身信息发布的严格审核机制，传统媒体拥有可信度高等特点的同时，也积极吸纳网络信息技术，通过开创公众号等占据了信息发布的若干阵地，具有与网络红人、网络大V类似的话语权。 传统媒体和新媒体并非相互排斥，而是呈现出相互渗透、相互补足的趋势。 相关研究表明，传统媒体对网民的议程设置依然具有巨大的影响，并且同时影响网络媒体的议程设置。[22]在改善新媒体应对公众网络事件技巧的同时，也应该重视传统权威媒体的议程设置能力。

最后，打造平等而快捷的官民互动平台。 与传统媒体相比，以微博微信等平台为典型代表的新媒体具有较强的交互性、扁平化和即时性； 新媒体盛行，逐渐模糊了媒体和大众之间的边界，用户也从被动接受媒体讯息，逐渐转化为信息的制造者和舆论的影响人。 地方政府对崛起的新媒体的反应是“互动”(interaction)而非“主宰”(mastery)，因为没有人知道所有信息。[23]在新媒体崛起的环境下，新闻信息传播不再有等级之分，不再是单一的传播者和受众者的模式，而是通过一种新的模式实现互动的舆情传播局面，并由此改变了传统的媒体信息单一模式，让信息交流由单向传递转变为“相互性的交流”[2]。 以微博新媒体平台为例，其用户具有发布消息、转载消息、私聊消息的信息传递能力，拥有对信息评论与反馈的平等权利。 新媒体一定程度上突破了传统媒体中发布者与读者交流的约束，为信息发布者提供了一个审查反馈的互动平台。

官方正式互动往往需要反复论证斟酌，耗费时间较长，相关定量分析显示，政府回应性的提升对地方政府公信力的增强有着显著的积极影响。[24]官方正式互动的效率需要新媒体平台的即时互动强化。 即时互动能够充分发挥新媒体回应及时、交互性强等优势，政府公众号等新媒体平台应该充分利用这些优势，组建一支高素质的人员队伍，代表官方与网民进行实时互动，解答公众提出的各种问题，探知民众心态，展开有效的新媒体平台的舆情监测工作，并将信息及时向上级反映，以便及时有效地控制虚假信息的传播，进而保障政府公信力的稳定。

4 结 语

网络化时代，随着“信息权力”主体的拓展和日趋多元化，地方政府面对新型网络事件时，若要提升和维系其公信力，需要转变观念、调整思维，走出“管控型”治理的旧逻辑，迈向“互动型”治理的新时代，设计科学性、及时性与全面性的应对制度和行动策略。 网络化时代的地方政府需要从改进自身实际工作策略和改善自身作风开始，借助新媒体时代公共事件治理的新思路，不断提高公关水平，以最大程度地消除公共舆情事件对公信力的不利影响。 良好的公信力只能建立在长期的信用记录之上，而公信力丧失可能只是瞬间之事，重新塑造公信力则需长期的坚持培养。 只有注重持之以恒的政府行为的良好记录，才能使政府公信力慢慢走出“塔西佗陷阱”，得以提升与维系。