中国（浙江）自由贸易试验区探索更大改革自主权的若干思考

叶 芳 Jaepil Park

（1.浙江海洋大学 马克思主义学院，浙江 舟山 316022；2.韩国群山大学 国际创业学院，韩国 群山 54150）

我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。党的十九大报告提出“赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港”“推动形成全面开放新格局”。今年的政府工作报告也提出“全面复制推广自贸区经验，探索建设自由贸易港，打造改革开放新高地”。2018年4月在博鳌亚洲论坛、庆祝海南建省办经济特区30周年大会上，习近平主席还就新一轮全面开放和海南全岛建设自由贸易试验区、中国特色自由贸易港作出部署。回顾我国自由贸易区建设的发展历程，可以清晰看出：新一轮开放是全面性开放、高质量发展，核心是制度创新，主要要义是通过自贸区聚焦制度创新，加强改革系统集成，以防范风险为底线，紧扣法治化、国际化、便利化营商环境建设中心任务，聚力市场准入制度、通关监管机制、金融开放创新、贸易投资便利化、体制机制保障等五大核心制度创新体系，以系统性的制度开放促进高水平的对外开放。当前国际贸易形势面临新态势、出现了新问题，浙江自贸区在自身发展中也遇到了一些制度性问题，需要我们在世界大势和新一轮开放中全面把握改革自主权，探索制度性创新，构建开放型经济新体制，推动形成全面开放浙江改革新格局。

一、在国际经贸新形势和开放新格局中深刻把握“自主权”

近年来，一些传统大国大兴贸易保护主义，以自我为中心设置重重壁垒，导致国际贸易争端不断增多，贸易摩擦也从传统的产品延伸到产业，从贸易政策发展到经济政策，从境外竞争环境发展到境内的政策环境。[1]在新国际贸易保护主义浪潮中，西方大国除运用反倾销反补贴手段外，也增添了新的贸易保护主义手段，如增加投资限制性措施、加强进口许可管理等，一些发达国家还以本国优先的骗局来提高钢铝等产品的关税，也以转移本国政局视线对中国等国家正常的贸易进行有针对性贸易制裁，致使全球各类贸易摩擦不断增加。贸易保护主义的加剧，在一定程度上阻碍了世界投资和国际贸易，进而遏制了全球经济的复苏和稳定增长。与此同时，全球经济也处于深度调整期，世界经济面临“浮萍经济”和“低端锁定”的双重风险，全球价值链不断攀升，国际分工体系和全球制造业体系正在发生新的变化，全球化经济治理格局正在形成，客观上需要对现有的国际贸易规则作出新的调整和更新，各国也急需主动接轨世界贸易新规则，以促进本国外向型经济发展。

站在新的历史转折点上，中国将更加主动参与和推动经济全球化进程，我国开放大门越放越开，开放的领域从开放贸易到开放外资，从制造业向服务业重点转向的外资开放；开放的方向从单一的引进外资到现在的引进外资和输出外资的双向开放；开放的质量也从引资大国向全方位提升引资的质量和水平转变。同时，坚定支持多边贸易体制，积极、主动参与区域合作和自由贸易区建设，金砖五国、上海合作组织、中国-东盟自由贸易区、中日韩自由贸易区等多边组织增加了维护经济全球化的正义力量，中国方案、中国行动正成为推动开放型世界经济建设的“新鲜血液”。

在国际经贸新形势和开放新格局中如何理解把握“自主权”，是当前必须直面的问题。自主权是本地区探索符合自身发展规律的经济形态和经济规则的主动权，使之能够更好地服务于本地区的产业发展。我国现有13个自贸区，这些自贸区承担着制度创新的使命。自贸区核心是更大的自由、自主，自主权不够，一定程度上制约了我国自贸区的发展。[2]“赋予自贸区更大改革自主权”体现了习近平总书记关于自贸区改革要“大胆闯、大胆试、自主改”的重要指示精神，切中了改革要害和应有之义，是一项顺应经济规律、适应国际经贸新形势和我国开放新格局的重大改革举措。这里必须深入体会“更大”两字的内涵，意味着自贸区在制度创新上更广的改革空间，更宽容的先行先试和容错试行，以及推广复制改革经验等方面有了更多自主选择的空间。同时“更大”并不局限于改革空间范畴，还包括改革的深度探索，允许在现有的法治框架进行制度性创新。对照新加坡、迪拜等自由贸易（港）区发展轨迹，他们大多开展了制度性创新，把市场主体作为服务对象和终极目标，在市场监管、贸易监管、金融开放、法治建设等方面与国际通行规则相一致，形成法治化、国际化、便利化的营商环境和公平开放统一高效的市场环境。因此，目前我国的自贸区要继续取得突破，也必须充分放权给自贸区一线的管理部门，根据市场主体要求，大胆提出创新政策，勇于尝试，在充分自主的情况下探索适合企业竞争与发展的开放型市场经济体制。[2]

二、浙江自由贸易试验区改革试验取得的成效

浙江自贸试验区围绕落实中央关于“赋予自由贸易试验区更大改革自主权”和“探索建设自由贸易港”的战略要求，就推动大宗商品贸易自由化，提升大宗商品全球配置能力进行了有益探索，取得了一定成绩，主要表现为：

（一）加快复制推广试点经验。系统梳理前两批自贸试验区123项改革试点经验和“最佳实践案例”，落实责任复制推广，立足实际优化提升，发挥试点经验最大效果。累计复制推广119项。大力推进口岸通关便利化，实行“简化无纸通关随附单证”“先进区、后报关”等措施，2017年浙江自贸试验区特殊监管区进出口平均通关时间较上年分别减少38.78%和56.79%；深化检验检疫模式改革，推行国际航行船舶无疫申报放行、无纸化报检和无纸化放行检疫模式；试点运行国际贸易“单一窗口”国家标准版，在全国率先实现船舶、货物、舱单等报关功能全口岸覆盖。

（二）全力打造高水平营商环境。着力提升政府服务效能，建成自贸试验区综合服务大厅，梳理编制自贸试验区权责清单和办事指导目录。深入实施“互联网+政务服务”，深化全程电子化登记模式，90%以上事项开通网上申报渠道。率先实施企业名称自主申报试点，探索取消名称预先核准环节。创新推广“容缺受理”服务，52.25%的事项允许“容缺受理”。深化商事登记制度改革，建立商事登记“1+N”综合受理服务体系；深入开展企业投资项目审批便利化改革，实行企业投资项目“一窗受理、集成服务”；启动实施企业投资“标准地+承诺制”改革试点，优化流程设计，创新“负面清单+信用承诺+联合监管”的承诺制方式。

（三）稳步推动体制机制创新。扩大金融服务领域开放，加快银行类金融机构集聚，促进大宗商品融资便利化。加快完善法治服务保障体系，出台《中国（浙江）自由贸易试验区条例》，以法律形式确定了自贸试验区建设管理体制、投资开放与贸易自由、金融服务与财税管理等各方面事项。建立与自贸试验区建设发展相适应的司法机关和纠纷处理机构，设立舟山市中级人民法院自贸试验区法庭，以及宁波海事法院自贸试验区海事法庭，专门管辖与自贸试验区相关联的商事纠纷与海事纠纷等。

（四）加快形成高质量发展产业体系。浙江自贸区坚持油品全产业链高质量发展，2017年实现油品贸易额657.6亿元，成品油贸易交易突破1000万吨，加快集聚国内外油品供应商、贸易商、交易商，引进油品贸易企业近千家。探索创新交易品种、交易模式，规范浙江大宗商品交易所运行，组建浙江石油化工交易中心有限公司、浙江海港大宗商品交易中心，积极开展柴油、汽油、沥青、铁矿石、保税燃料油等挂牌交易，2017年完成大宗商品电子交易额6100亿元。加快推进国际海事服务基地建设，2017年实现保税油结算量480万吨，占全国保税油供应量的45%左右。超常规推进舟山航空产业园建设，波音完工和交付中心自2017年5月11日开工以来，建设全面推进，累计完成投资16.6亿元，2018年底将正式交付第一架飞机。舟山港综合保税区空港分区获批并顺利封关验收，普陀山机场口岸开放正式获国务院批准。

（五）自贸区发展成效显著。挂牌以来，自贸试验区新增注册企业4860家，平均每天15家，注册资本总额2339.11亿元；其中油品企业1017家，注册资本774.78亿元；企业平均注册资本大幅领先第三批自贸试验区。[3]新增外资企业74家，合同利用外资10.46亿美元，实际利用外资3.35亿美元。2017年保税油供应量达到182.8万吨，比上年增长71.8%；保税油结算量480.8万吨，达到全国45%左右。

三、浙江自由贸易试验区改革试验存在的突出问题

然而，在浙江自贸试验区改革试验中还是面临诸多问题，主要表现为：

（一）制度创新缺乏系统集成，往往是单兵突击。目前浙江自贸区存在的简政放权落实不充分、企业运行监管不到位、吸引外资存在体制机制障碍、外贸审批程序便利不够等问题，制度创新的集成和联动不够，制度创新上往往“单兵突进”，缺乏“系统集成”，相关地方和部门的协同协作和配合不够，缺乏形成高效的创新合力。

（二）油品全产业链相应规则与国际标准对接度还不够。尽管浙江自贸区集中对标新加坡、迪拜等自由贸易港区，然而与油品全产业链发展所要求的产业链衍生发展、税收创新、体制设计等方面还是不够，急需要自贸区对标最高标准，突出表现为：一是还未建立与国际交易规则和计价方式相对应接轨、市场参与的国际油品交易所，无法精准获得全球大宗商品交易的信息数据，无法为中国参与全球资源配置提增话语权和定价权服务。[4]二是大宗商品交易方式单一、传统化，不利于国际化进程，尚未建立一套专门服务于油品等大宗商品跨境贸易交易的账户体系，从而实现特定贸易背景下资金自由结算、划转和兑换。

（三）金融领域开放的风险还未全面理清，尤其是财税金融创新还有待进一步改革。浙江自贸区在金融改革上对人民币跨境使用、利率市场化、汇率市场化、人民币资本项目可兑换等可能产生系统性风险的认识性不够。与此同时，尚未建立人民币国际账户交易体系，一定程度上制约了自贸区油品交易。

（四）现有海关监管以及其他金融监管政策与自由贸易要求相差甚远。按照自由贸易港的要求，自贸区范围实行“一线开放，二线管住、区内自由”的政策，然而对于“二线管住”上在符合国家相关政策的前提下未突破思想禁区，创新制度；在“区内自由”上未建立人员、货物等方面的全面自由。金融监管上，尚未建立符合国际规则又有国际影响力的大宗商品交易体系。

（五）营造公平的市场环境缺乏制度性创新。浙江自贸试验区改革创新还面临法律法规和部门规章“天花板”，很多主管部门还在遵循“窗口指导”和“例外原则”，用老办法解决新问题，使自贸试验区的创新突破步履艰难。与此同时，如何有效使用区内岸线、海域、海岛等相关资源，还需要进一步探索，以利于区内企业发展。

四、浙江自由贸易试验区探索改革自主权的策略

为致力于打造具有中国特色的自由贸易港区先行区，浙江自贸区应进一步发挥舟山群岛区位优势、海岛资源优势和离岛监管便利优势，对标国际最高标准，探索更大改革自主权。

（一）推进市场准入制度创新。市场准入制度的创新性、灵活性是一个地区开放性的重要体现，也是法治化、国际化营商环境的表现形式。浙江自贸区应以市场主体为服务对象，建立了一套按照市场主体发展要求的优良营商体制。一是进一步健全市场准入清单管理制度。深入推进行政审批职能与流程改革优化，建立更加开放透明的市场准入管理模式。通过“联、建、创”，积极打造智慧市场监管大数据服务平台，提升大市场综合监管效能和服务水平；进一步推动行政许可事项清理工作，实施行政许可备案制、告知承诺制。二是完善外资准入门槛。对外资全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，进一步降低外资企业投资的隐性准入门槛，进一步增强浙江自贸试验区参与国际油品市场竞争的改革自主权。[5]深化高新技术产业、现代服务业、现代农业对外开放，在旅游、文化、金融、航空、海洋经济等重点领域加大开放力度。三是实行高效便捷的商事登记模式。建立精简高效的统一行政审批机构，实行一站式服务。最大程度简化商事登记手续，提供方便快捷的企业注册制度。取消企业经营范围限制，商事主体资格和经营资格分离。四是创新国际船舶保税油市场准入制度。根据《中国（浙江）自由贸易试验区国际航行船舶保税油经营管理暂行办法》等，进一步探索国际航行船舶保税油精简准入程序，研究出台符合国际惯例的船舶登记制度；对新设从事国内沿海省际液货危险品运输航运企业的市场准入、新增船舶运力予以政策倾斜。

（二）加快通关监管服务模式创新。创新通关监管服务模式是自贸试验区推进“贸易便利化”核心任务过程中的重要探索内容，对于形成便捷、高效的通关模式意义重大。一是建立便捷高效的货物出入境管理制度。对接国际通行标准，进一步简化报关手续，对运输工具和货物给予最大限度的便利。简化实施过境货物检疫监管，对货物流动和放行适用国际通行的监管程序和统一单证要求。全面实施国际转运业务舱单电子化管理，允许换总运单的集拼以及出口货物、转运货物的混拼；允许快件和普通货物同仓存储、混合运作。二是建立监管管理信息平台。依托国际贸易“单一窗口”，构筑自贸区内政府机构、企业和有关单位全覆盖的信息管理平台，实现监管信息跨部门同步共享，企业运营信息与监管信息的实时对接；建立自贸区内海关辅助管理信息平台系统，实现企业无纸化报关，提高通关效率；分类别、分层次、分步骤推进信息共建共享与互联互通，加强信息平台建设，提升分析预警能力。三是探索风险可控监管体制。充分借鉴先进发达国家经验，始终把加强事中事后监管摆在突出位置，进一步梳理各领域风险防控范围，编制防控清单，明确监管风险点，制定针对性防控措施，坚决守住不发生系统性风险的底线。特别是在保税燃料油供应、与负面清单相适应的外商投资项目、商事登记、内资融资租赁试点企业、大宗商品交易场所监管等5个方面，严格按照现有监管制度和办法，不折不扣抓好监管工作。四是整合口岸监管资源。在浙江自贸试验区试点探索开展口岸通关一体化管理，以跨部门智能化信息系统为支撑，整合相关口岸监管部门资源，建立统一的口岸管理部门；赋予浙江自贸试验区内海关、国检、边检、海事等口岸单位省级相关事权，充分调动口岸部门改革创新动力。

（三）促进金融开放创新。金融制度创新是浙江自贸区金融改革的核心任务，自贸区应着力探索有利于营造开放环境和有效防范风险的金融开放创新体系。一是探索建立大宗商品交易账户。以油气等大宗商品跨境贸易交易为突破口，对接国际通行规则，探索试点建立一套专门服务于油气等大宗商品跨境贸易交易的账户体系，实现特定贸易背景下资金自由结算、划转和兑换。[5]二是创新跨境金融业务管理制度。以自由贸易账户为基础，基于跨境资金宏观审慎管理，在自贸区实行贸易结算资金直通收付制度。支持金融机构为区内企业提供有真实贸易背景的本外币国际贸易融资与再融资业务，支持区内企业自主选择融资币种，管理货币风险。三是实现大宗商品人民币定价权。允许大宗商品交易场所开展以人民币计价的大宗商品远期、期货、期权等金融衍生品交易，吸引国际交易商使用人民币参与大宗商品交易，提升人民币定价权，推进人民币国际化进程。[5]允许舟山自由贸易港内离岸大宗商品人民币参与香港离岸人民币市场交易。四是建立健全金融风险防控体系。打好防范化解重大风险攻坚战，建立区域金融监管协调机制，加强对重大风险的识别和对系统性金融风险的防范，严厉打击金融违法犯罪活动，有效防范金融风险。

（四）不断推进货物贸易自由化。贸易自由化是降低和约束关税，取消贸易壁垒，让内资外资在自贸区这个平台统一竞争、共享政策红利。因此，必须建立公正公平市场竞争机制，主动对接国际通行规则，建立一整套贸易自由化体系。具体创新如下措施：一是建立高度开放的货物贸易政策。进一步扩大货物贸易开放范围，尤其是要扩大油品全产业链相关领域，取消以油品为主的大宗商货物进出口资质和配额要求，[5]企业可自由选择结算货币和结算方式，企业可以在银行开立多种货币账户，使用任何货币进行贸易结算。积极培育贸易新业态、新模式，支持发展跨境电商、海洋旅游、全球航运经济等业态。二是创新货物运输自由化。提升货物运输能力，创新货物运输方式，允许非五星旗国际航行船舶从事外贸进出口集装箱在国内沿海港口与舟山自由贸易港之间的沿海捎带业务。[5]优化沿海捎带航线的监管模式，根据国际航行船舶运营实际，实施更加便利高效管理。进一步完善国际船舶登记制度，简化船舶登记手续。三是建立接轨国际的大宗商品交易体系。探索期货交易在浙江自贸区的完全开放，建立符合国际规则又有国际影响力的大宗商品交易体系。接轨国际现货交易市场，通过设立做市商制度、撮合交易、集中竞价、匿名交易、连续竞价，提升市场资金流动性。四是建立健全贸易风险防控体系。优化海关监管方式，强化进出境安全准入管理，完善对国家禁止和限制入境货物、物品的监管，精准高效打击走私活动。构建自贸区货物进出境安全风险信息平台。

（五）进一步强化体制机制保障。一是实施具有国际竞争力的税收措施。对照国际通行税收政策，增强国际竞争力，希望国家允许浙江自贸试验区内纯粹两头在外、不涉及国内市场、基本是增量的油品离岸贸易领域探索具备国际竞争力的税收制度创新，对自贸试验区内符合条件的油品储存、中转、加工、贸易企业试行单一税制，降低企业所得税率至15%。二是进一步简化审批环节。希望国家有关部委下放自贸试验区范围内相关深水岸线使用、海域使用和无居民海岛利用等审批权限或建立高效便捷的审批通道，对列入《政府核准的投资项目目录》的浙江自贸试验区内企业投资项目，项目立项审批由核准制改为备案制，进一步减少审批环节、加快审批速度，提振企业特别是外资企业投资信心。三是探索人员出入境自由政策。在浙江自贸区内设立出入境管理机构，由国家相关部门授权办理相关口岸签证、外国人停留居留证件等出入境证件。探索对外籍人员来浙江自贸区内工作采用备案制，不限制雇佣外国员工数量；对在浙江自贸区内工作、生活、商贸等外籍人员，给予办理多次出入境的签证证件便利政策。四是建立健全地方法律保障。浙江应通过地方立法建立与浙江自由贸易区建设发展相适应的相关法律条例。积极复制其他自由贸易区经验，调整和建立相关法律法规。五是创新纠纷解决机制。对涉及自贸试验区内的投资贸易等商事案件，建立专业化审理机制。鼓励在自贸区筹备注册成立中外合营律师事务所，允许中外律所共同以联营律师事务所为平台，按各自获准从事律师执业的范围，采取合作方式为国内外当事人处理法律事务，更好地满足舟山新区日益增长的涉外法律服务需求。