基于目的性价值角度的政府生态环境治理机制的构建研究

王玉伟 钱亮亮

摘要：随着经济的迅速发展，我国已经成为世界经济强国，但原有的经济增长模式导致的生态危机，已经成为制约我国经济和社会进一步发展的主要因素。在此背景下，开展生态文明建设势在必行，而政府生态环境治理是实现生态文明建设的关键，因为政府是生态文明建设的主导者和生态文明理念的倡导者。本文主要从生态文明建设和政府生态环境治理的共同目的性价值向度，来探讨和梳理政府的生态环境治理，来创新构建一套高效、运转灵活的政府生态环境治理体系。

关键词：生态环境；政府治理；机制构建

20世纪60年代以来，全球生态环境不容乐观，气候变暖、水土流失、草原退化、森林资源锐减、生物多样化减少、水污染和大气污染严重，这些生态环境问题，使人与自然之间的关系紧张，正把人类逼进史无前例的生存困境之中。同样，生态环境问题也是制约我国经济和社会进一步发展的重要问题。

自党的十七大提出生态文明建设的概念以来，生态文明建设无论是理论创新领域还是在实践探索方面，都逐步进入快轨道。十八大提出，生态文明建设是“五位一体”的总体布局的重要组成部分，要求建立完善的耕地、水和环境保护制度，健全环保责任追究制度和损害赔偿制度等，将生态文明指标纳入经济社会发展评价体系。党的十九又明确提出“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”。虽然实践性工作在不断的推进中，但是我国的生态环境总体状况并没有得到扭转，笔者认为该状况形成的关键还是在政府治理，比如涉及政府管理机制、政策制定以及法规执行方面存在着执行不彻底，甚至失败的境况。因此，我国进行生态文明建设的关键就在于政府生态环境治理。

一、生态文明建设与政府生态环境治理的目的性价值向度

生态文明建设是中国特色社会主义事业的重要内容，其本质就是就是将可持续发展提升到绿色发展的高度，追求人与自然的和谐、人与社会的和谐以及人自身的和谐。政府是生态文明建设的主导者，通过制定生态环境的法律政策、运用行政调控和行政强制等手段，对自然资源进行合理利用和保护，并减少生态破坏的行为，实施有效的生态环境治理，从而实现人、社会与生态系统的良性循环和可持续发展。由此可见，生态文明建設与政府生态环境治理的目的性价值向度是一致的，即都是要实现人的全面发展和可持续发展。

1.目的性价值之一：人的全面发展

随着生态危机的加剧，人和社会便开始反思与自然的关系，意识到人类的事务必须与自然协调一致，开始在责任的基础上调整自己的行为，按照自然的规律来开发和利用自然，实现人的全面发展。

我国在进行生态文明建设和政府生态环境管理时，首先要树立正确认识人与自然的关系，要实现人与自然的和谐共同发展，就必须正确利用、改造和保护自然。若不能正确对待自然，自然会反作用于人类，所以我们科学地处理人与自然的关系。改变原有的消费方式和经济增长模式实现利用和改造自然，例如倡导绿色消费和发展循环经济；通过公共权力政府制定环境保护的法律和政策，建立生态环境监管制度、生态保护补偿机制、政绩考核制度、生态责任追究制度等实现保护自然。其次，妥善处理人口、资源、环境和发展的关系。经济发展是基础，生态文明是条件，社会公平是目标，三者同时发展，才能实现人的全面持续发展。第三，用边际效用理论来看，无论是生态文明建设还是政府生态环境治理都是为了提高人民生活质量、促进人的全面发展，都有利于提升人民的幸福感。但两者的边际效用是负相关性的，当物质财富比较匮乏时，物质财富的增加的边际效用高，相反，当物质财富比较充裕时，生态环境改善的边际效用高。

2.目的性价值之二：可持续发展

目前我国的发展观是可持续发展观，从生态文明角度看，包括三个方面意义：首先，发展的可持续性，即当代的决策和行为不得危害未来自然资源的需求和整体发展，保持发展的连贯性和可持续性；其次，发展的协调性，即大自然提供的资源和环境等生命支持功能是人类生存和发展的基础，保持经济发展、社会发展和人的发展与自然生态之间的协调统一；最后，发展的公平性，即不仅在当代和后代人之间，还要求国家各地区之间、国与国之间在自然资源的开发和利用、环境保护等方面相互协作、公平发展。

可持续发展的前提条件就是资源和环境。发展的同时必须保护和改善生态环境，保证以可持续的方式使用自然资源和环境成本，使发展控制在生态承载能力之内。可持续发展强调了发展是有限制的，没有限制就没有发展的持续。生态可持续发展同样强调环境保护，但不同于以往将环境保护与社会发展对立的做法，可持续发展要求通过转变发展模式，从发展的源头、从根本上解决环境问题。这些都离不开生态文明建设和政府对生态环境的有效治疗。

二、政府生态环境治理机制的构建与创新

从目的性价值来看，生态文明建设与政府生态环境治理有着共同的价值向度。我国政府应以这个价值向度为切入点，结合实际情况，构建并运行一套有中国特色的并行之有效的生态环境治理机制。

1.优化生态环境决策机制

在生态环境治理中，政府起着决定性作用，所以决策机制直接关系着环境政策的有效落实，关系着人的全面发展，关系着社会、经济的可持续发展。首先健全环境专家咨询和论证机制。因为环境政策具有高度的复杂性和不确定性，并且多种价值观念并存，所以在进行与环境相关的决策时，通过专家会议法或德尔菲法、或直接邀请具有一定权威的环境专家进行咨询，集合各方专家的理论、信息、经验，以及其不同的价值观、不同视角和评判标准，可以使决策更科学性和可行性。其次建立严格的决策程序。决策过程是一个严格、缜密的过程：政策认定与目标确立、项目背景及可行性调查、拟定生态治理方案、相关专家咨询及技术论证、评估和优化方案、报请政府审批及政策公示、政策执行、跟踪调查和群众监督、根据反馈修改和完善政策。通过制定相关的制度法规对环境决策程序加以规范。并在整个决策过程中，集体决策成员都应充分发表自己的意见和建议营造一个宽松、平等的氛围。最后完善决策制约机制。为保证决策的民主性和科学性，减少政府环境政策的失误，就要建立及时的纠错机制，健全政策决策责任认定和追究制度，规范责任追究的程序。

2.规范环境政策执行机制

政策执行是整个环境政策实施过程的关键，是实现预期目标的基本环节，可以体现政策的引导、约束、协调的功能和政策本身的价值。然而，政策执行也是一项极为复杂的社会实践活动，由于种种原因会导致偏离政策目标的政策失控或者政策执行的效果不尽人意。首先要使环境资源执行资源化。环境政策执行过程中，不仅涉及环境政策制定者和执行者的责任、权利及相关利益利问题，还与整个生态环境市场直接相关的信息、资金和技术以及投资主体，因此有必要在环境政策执行和落实过程中，对这些政策资源调配和控制。其次要加强环境政策执行的透明度。一般而言，环境政策是环境治理的基本理念，都会涉及多数人的当前利益和社会发展的长远利益，因此各级政府致力构建开放透明的治理环境，将所有政策执行的内容、标准、程序以及惩戒办法放在“阳光下”，比如建立负面清单、应用好新媒体，自觉接受来自社会各方面的监督，提高政策执行的效率和质量。

3.构建生态绩效管理机制

我国以往的政府绩效方面偏重于经济效益的提高，而忽视同等重要的生态效益。生态管理绩效机制的关键在于要改变目前以GDP为衡量指标的绩效评价与考核体系，改变经济增长方式，将生态文明的关键指标纳入到整个政府管理的考核体系中。所以应该构建基于生态文明建设的绿色GDP绩效评估指标体系。这个评估指标体系从四个方面进行设计：（1）经济指标。环境政策在执行的过程中，从生态治理系统，到每个部门、每个项目，都要考虑成本和效益，要进行成本核算，以尽可能少的投入来维持政府管理和行政服务活动的政策进行。（2）生态指标。民众对生态治理的满意程度、生态系统稳定评价、生态风险评价、生态环境承载能力评价、群众性环境诉求事件发生的数量等都是生态环境质量指标的重要内容。（3）效果指标。政府生态环境治理的效果和作用如何，是衡量政府在该工作中的工作绩效的重要标准，能体现政府在进行生态治理过程中的努力程度。环境损益减量指标、清洁生产工艺采用率、森林覆盖率、环保投资增长率、三废处理率等都属于政府生态治理的效果指标范畴。f41社会公平指标。公平指标是政府生态治理过程中，就生态资源的利用和产出利益所质疑其公平性的而言的，包括人与人之间公平、组织之间公平、享受的机会公平和代际之间公平。政府在实施生态环境治理过程中要保证不同个人和组织都能够享受到相应的服务，例如政策和资金对生态破坏严重地区进行倾斜、保障弱势地区和弱势群体的正当生态权益等。

4.构建和完善生态协商民主机制

生态环境治理是人、社会和自然通过合作、协商，确立认同的共同目标来实施对公共事务管理的良性互动过程；协商民主机制鼓励人们积极参与社会建设的各方面，生态协商民主的政治维度是环境治理领域的政治协商模式，强调的是生态环境治理各个主体的平等协商、生态资源利用的配置和协调，通过制度建设和实践来实现生态社会利益需求的合理分配。所以要建立和完善我国生态民主参与机制：要继续完善生态民主参与法律制度；加强环境信息公开制度；推动非政府环保组织的发展。

5.健全生态环境监督机制

首先要强化权力机关行政内部的监督，减少权力被滥用的危险程度：改变原有的双重领导制，使环境监察部门具有独立地位；扩大环境监察部门的职权范围，给予环境监察部门一定行政处分权和经济处罚权；扩大环境监察部门的职能范围，要加强事前、事中和事后三位一体全方位的监督体系，不能等生态事件发生后才治理。其次是加强社会舆论监督：构建舆论监督责任制度，以法律和制度的形式来明确舆论监督的权利、义务及相关程序；完善各种传播媒体的舆论自律，提高舆论监督的有效性。最后应该整合和健全各种监督机制，打破以往各自为政的格局，形成多层次、全方位和强有力的监督体系。

6.健全生态危机管理机制

由于世界人口的增长，工农业生产的发展，加上战争和社会动乱，人类干预自然界的规模和强度不断地扩大和深化，全球多处出现森林覆盖面积缩小、草原退化、水土流失、沙漠扩大、水源枯竭、环境污染、环境质量恶化、气候异常、生态平衡失调等等现象。这些现象的出现，增加了事关存亡的危急性事件发生的概率，由此引发的冲突事件极易造成社会和政治危机。例如纪录片《穹顶之下》播出之后，引发了社会的广泛热议和对雾霭背后凸显的生态危机的思考。生态环境危机实质上是现代文明下的社会经济发展与生态环境系统之间的矛盾冲突导致的。随着社会经济与环境资源等自然生态系统之间的关联性越来越强，诱发生态环境危机的因素增多，扩展速度加快，容易形成“蝴蝶效应”。现在的生态环境危机不只局限于生态领域，逐步设计到政治、经济、文化、国家安全等领域，这些都考验着政府生态环境的危机管理水平和能力。面对生态环境危机，政府应当首先建立健全一套科学的、可行的生态预警机制，对生态事件防患于未然；其次健全生态危机中的决策与行动机制，发生危机时，能迅速、及时做出反应，将危害程度降至最低；最后建立客观、公正的反馈和评估机制，政府及时总结经验和教训，以避免类似生态危机的再次出现。

无论是生态文明建设还是政府对生态环境的治理，两者有共同的价值向度，反映了人们对生态文明建设及政府生态环境治理的热切期待，也反映了人类最终所追求的希望和理想、信仰和依托、期待和憧憬。因此，建立健全并运行一套行之有效的政府生态环境治理机制，是我国生态文明建设中政府生态环境治理的关键和核心，对我国建立高效、运转灵活的政府生态环境治理体系有重要作用和深遠影响。