PPP模式中商业银行面临的风险及应对策略

■徐建平，方培江，汤长金，严伟民，姚希凌

PPP模式中商业银行面临的风险及应对策略

■徐建平，方培江，汤长金，严伟民，姚希凌

社会资本；项目融资；政府担保；信用风险

2014年12月，国家发改委发布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）文件，明确鼓励、引导社会投资，增强公共产品供给能力，开展政府与社会资本合作，即PPP模式；该文件将政府和社会资本合作（PPP）模式定义为：政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。PPP模式是一种公共产品和服务创新供给的管理模式，政府部门可以借PPP模式拓展公共投资的融资渠道，还可借助社会资本丰富的建设和管理经验提升公共投资和运营的效率；而社会资本可以借助PPP模式广泛参与到我国正在进行的新型城镇化建设中，能够通过投资和运营获取相应的回报（郭丰菲，2015）。政府与社会资本基于合同关系成为合作伙伴，双方相互信任、相互协调、共同协调，各自有其职责与目标，提供风险共担的公共产品或服务，最终达到双赢甚或是多赢。2017年4月26日，由财政部、发改委、司法部、人民银行、银监会以及证监会一同发文，《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预[2017]50号）的文件中，明确要求规范地方政府举债融资行为，同时推进政府和社会资本合作（PPP）项目信息公开，可以预见，PPP模式将是今后政府融资的主要途径。本文以南昌市首批PPP试点项目为例，重点探讨PPP模式中商业银行面临风险及应对策略。

图1 我国PPP模式示意图

一、PPP项目投放状况——以南昌市首批为例

据南昌市政府公开信息透露，南昌市首批PPP试点项目共23个，其中包括能源类2个、城市管理类2个、公共服务类6个、公共交通类3个、交通基础设施类5个、医疗类2个、旅游和生态环境类3个；建设投资规模383.3亿元（徐文颖和雷景君，2015）。国家发改委文件划分了经营性、准经营性、非经营性项目，三种类型项目投资金额占比情况如图2。其中，准经营性与非经营性项目投资规模占比达96%，体现了南昌市政府为增强社会公共产品和服务供给能力而推广PPP模式的政策导向。

图2 南昌市PPP项目投资金额结构

（一）经营性项目

经营性项目共7个，共涉及投资金额约16.6亿元，分别为：一是南昌市建筑垃圾资源化利用项目。针对建筑垃圾处理，建立建筑垃圾破碎系统、沥青废料回收利用系统，再生砖、沥青、水泥。二是安义至红谷滩新区天然气联络管道项目。由安义县长均镇至红谷滩昌北LNG气化站铺设管线，距离约40公里，建成后可获得中石油西二线天然气供应，并依靠进销差价取得经营收益。三是市委、市政府屋顶分布式光伏发电项目。在位于红谷滩区的市委、市政府屋顶建设分布式光伏发电站，安装光伏发电组件，建成后发电收益由投资方和市机关事务管理局分享。四是南昌菜篮子综合服务体系项目。整合改造老城区部分企业生活区菜市场，提升居民生活品质。五是南昌港水上服务区项目。参照高速公路服务区，为船员、船民加油、气、水，回收处理垃圾。六是姚湾综合码头项目。拟建港址位于规划的南昌港姚湾，预计可实现年营业收入3.13亿元，税后利润约2442万元。七是滕王阁景区4A提升5A改造工程东通项目。项目建成后，整体规划、建筑设计要求符合滕王阁景区4A升5A设施配套要求。

（二）准经营性项目

准经营性项目共10个，共涉及投资金额约236.6亿元，分别为：一是南昌市生活垃圾分类转运中心项目，日转运900吨生活垃圾的大型压缩式中转站。二是南昌汽车机电学校汽车实训中心项目，增强该校汽车专业示范作用。三是南昌市医学科学研究所、南昌市新华医院引进社会资本合作办医。四是南昌梅岭植物园，建成集生态休闲、植物培育、物种保护、科普教育展览、科研为一体的近郊型山地园林植物公园。五是南昌市新动物园二期项目。六是南昌轨道交通3号线项目，连接青云谱区、西湖区、东湖区、青山湖区、高新区，提升公共交通效率。七是南昌市老城区部分幼儿园整合改造提升项目。八是南昌市瑶湖综合治理工程项目，改善周边水环境与生态。九是江西省皮肤病专科医院城南分院项目，引进社会资本、建设医院。十是南昌市体校南昌市青少年校外活动中心项目，完善青少年活动场所。

（三）非经营性项目

非经营性项目共6个，共涉及金额约130.1亿元，分别为：一是红谷隧道工程项目，工程位于南昌大桥与八一大桥之间，用以分流过江车辆；二是火车站东广场改造工程项目，提升广场使用功效；三是昌九高速城区段改造提升二期工程项目，引领昌北发展的重要交通廊道；四是洛阳东路综合改造工程项目，改造建设道路、桥梁、排水、照明、绿化、交通设施、综合管廊；五是洪都大道高架快速路改造工程项目，在现状道路基础上，改造达到城市快速路标准；六是昌南大道快速路改造工程。

二、PPP模式下商业银行面临的主要风险

政府推出PPP投融资体制改革的举措，为商业银行提供了一条发展信贷业务，投放信贷资金的优良通道，但同时也给商业银行提出了新的挑战，即PPP模式投融资过程中可能面临的风险。结合PPP模式的运作模式与当前国家政策的规定分析，商业银行参与PPP模式项目可能面临项目建设、市场营运、社会资本方信用、政府政策、偿债现金流来源等无法充分预知、全面掌控的风险因子（霍丽伟，2010）。

（一）政府信用存在不确定性

这里所指的政治风险是广义上的，包括政府信用、政策执行等与政府行为相关的主客观风险。在国家发改委2724号文件中，对PPP模式中三种项目类型（经营性、准经营性、非经营性）的成本收回有所提及，对有明确收费基础的经营性项目，通过特许经营权，依法放开经营；对经营收费不足以覆盖投资成本的准经营性项目，通过特许经营权附加部分补贴或政府直接投资参股等措施；对无收费基础的非经营性项目，可通过政府购买服务，即“政府付费”。由此，具体到南昌市首批PPP项目，占投资规模高达96%的准经营性和非经营性项目，投融资成本的收回与政府决策、行为息息相关。据了解，南昌市财政局将设立PPP项目专项资金，用于PPP项目前期开发费用补助、项目补贴、融资担保补助、融资贷款贴息等。这是与国家文件相配套的地方政府决策，但却未明确获得资金条件、须经流程、标准、补贴时点与期间等具体问题，在执行标准不明确的情况下，PPP项目是否能获得政府资金、获得多少均需依赖政府信用。此外，作为政府和社会资本合作的PPP项目，政府决策影响着项目筹备、建设、运营全过程，而政府政策的执行往往涉及多部门、多环节，能否快速、有效地落实政策也是政治风险之一。

（二）社会资本方信用不易约束

PPP项目虽为政府与社会资本合作方式，但在国家发改委文件中规定，承担项目建设、运营以及融资责任的仍为社会资本方，政府承担的是法律、政策调整风险。因此，在整个项目建设、运营直至完成融资还款的过程中，社会资本方信用尤为重要，无论因何种原因社会资本方违约，而国家目前有关PPP项目文件中又无政府“兜底”意向，商业银行将面临损失。

（三）项目建设存在不可预知因素

在南昌市首批23个PPP项目中，仅有4个项目为计划建设年限2年以内，其余均为2～5年，为期数年的项目建设过程中，不确定性因素众多，如因需要发生工程建设变更、工程建设环保问题，建设供应稳定持续性、工程建设技术以及建设不可抗力，均为可能发生的建设风险。项目建设过程中发生的问题，将直接影响项目融资能否到期按时收回（刘峰和刘建安，2015）。

（四）市场与营运前景不明朗

PPP项目建成后，投入市场运营，是否具有市场盈利性，能否根据需求维护长期运营条件，均存在不确定性。在南昌市首批PPP项目中，滕王阁景区提升工程是最为有名的，可以预想，提升工程新完工一段时间内，会吸引一部分游客参观，但当这部分有意愿且方便前往的游客之后，客流的稳定性却犹未可知。此外，投入运营后的维护也十分重要，仍以滕王阁为例，有一段时期滕王阁景区因维护不到位，阁内出现装饰脱落现象，导致观赏性大打折扣，并进一步影响了客流量。从某种意义来说，项目公司或许不能完全掌控市场或营运风险，但项目本身能否被市场接受，具有持续经营收益，却是项目还款的重要保障。

三、PPP模式下商业银行的应对策略探讨

面对政治、社会资本方信用、项目建设、市场与营运等风险，以及犹未可知的风险，商业银行应当做到“早、全、主”三个字。“早”就是应当尽早介入项目融资，占得先机；“全”是应尽量全面考虑各种情况，包括风险因素与应对措施等；“主”是尽可能多的将主动权掌握在商业银行自身手中。具体归纳以下六方面应对策略：

（一）尽早介入融资磋商，保障融资权益

目前的项目融资中，商业银行一般只能在项目公司设立完成后才实质性进入融资谈判，有时就必须面对项目合同中已约定的、可能不利于融资方权益的条款，在项目融资伊始，就处于劣势地位。此次PPP项目融资中，财政部76号文明确规定，可邀请有意愿的金融机构及早进入项目磋商进程，这一信号表明商业银行作为PPP项目的重要利益相关方，在项目筹建之初，即可与各参与方（无论是社会方还是政府）充分沟通，提出商业银行的要求，消除因信息不对称导致的不利因素，共同合理约定融资事项。所以，在国家政策支持下，商业银行对有意向介入的PPP项目，应主动尽早介入融资磋商，提出自身要求，充分保障融资权益。在南昌市PPP项目中，南昌轨道交通3号线项目估算总投资210亿元，面对如此大规模且前景看好的项目融资，银行可以充分发挥与南昌轨道交通集团因建设1、2号线已建立信贷关系的优势，争取尽早取得该项目筹建的第一手信息，及时介入其PPP模式融资的磋商过程，亮出自身优势的同时，提出融资权益要求。避免在项目融资磋商已具雏形后，各方不愿意再重新平衡利益关系，而无法更好的保障银行利益。

（二）固化政府承诺，增强政府参与度

国家发改委2724号文中提及：“原则上，项目的建设、运营风险由社会资本承担，法律、政策调整风险由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担”，由此可见，政府将不承担项目建设、运营风险，但如前所述，政府的决策及执行却影响着项目筹备、建设、运营全过程。商业银行应在项目磋商、合同拟定阶段，提出需要政府履行的具体要求，强化政府对PPP项目的参与度。一方面，因PPP项目本质是基于政府特许产生的项目运作方式，商业银行应取得政府出具的支持PPP项目书面承诺文件，以确保政府决策的合法性、延续性；另一方面应根据PPP项目情况将政府具体补贴方案、政府审批环节时点等政府行为明确列入项目合同中。仍以南昌轨道交通3号线项目为例，在市政府公开信息中，该项目的回报机制为特许经营权下的政府补贴与固定年回报率两种方式，可以要求协议明确具体补贴方案与年回报率。通过将政府承诺固化至协议、合同的方式，强化政府参与度，缓释政治风险。

（三）落实项目社会资本方要求，降低项目风险概率

商业银行对项目资本方的要求至少应当包含以下三方面：一是评估社会资本方信用状况，确认资质条件，考察管理技术。在南昌市首批PPP项目中，有部分项目涉及交通基础设施，通常需具备相应资质、具备一定管理技术的主体方可实施此类项目，因此在项目准入时，务必确认项目社会资本方已具备相应条件。二是在项目筹备阶段，充分论证项目可行性、预评项目风险及应对措施、出具专业化项目可研报告与整体融资方案。三是要求提供项目供应商长期供货合同或是具有法律约束力的供货意向书，以保障项目原材料供应稳定性。

（四）明确资本金及银行账户要求，掌握项目资金流情况

商业银行应明确要求项目资本金到位比例，且贷款资金拨付晚于或同步于资本金到位。商业银行对项目资本金的要求，好比企业招聘要求应聘人员应具备健康的身体一样，相信没有企业会应聘时就录用一个不健康、无法正常工作的人，商业银行计划对项目融资，首先就应当要求项目具备基本的自有资金。此外，商业银行应要求项目经营收入进入指定银行账户，以便充分掌握项目收益现金流情况。在某些国外项目融资中，贷款银行、项目公司和账户银行（项目公司唯一开户银行）三方需签署账户协议，协议规定账户资金除用于项目运营成本支付以及大修储备外，需优先支付贷款本息。

（五）强化担保措施，保障第二还款来源

PPP项目（除非经营性项目以外）的还款来源主要为项目经营收益，收益回款具有长期性，时长则风险大，所以在PPP项目融资中落实担保措施，保障第二还款来源显得尤为重要。商业银行在决定介入PPP项目后，与政府、社会资本方磋商时，即要求以项目投资形成的动产和不动产等项目主要财产及相关权益作担保，是避免和减少项目融资贷款损失的重要风控措施。项目融资担保除了可采取传统的公司资产抵押，还可运用项目担保、股权质押、权益转让、直接协议等项目融资特有的担保方式，这些担保形式均为商业银行收回贷款本息的重要保证。

（六）具体化重点要求，保留自身主动权

商业银行在决定介入PPP项目后，尚且不能充分掌握项目风险的情况下，应具体化重点要求，未雨绸缪，以占据主动权。一是规定项目公司大股东或发起人的特殊责任。若项目出现资金不足，需筹集应急资金，降低项目风险，保障商业银行利益。二是要求多层次融资的项目公司明确贷款级别，将商业银行项目融资贷款列为项目高级贷款，其他为从属性贷款，如遇风险，优先偿还银行项目融资贷款。三是要求取得商业银行直接介入权。当出现某些违约事项或特定情形时，银行为保障自身债权安全，可直接行使介入权利。四是要求拥有保留权利。为防止在商业银行不知情的情况下，项目公司修订项目文件、处置项目资产或是弃权，商业银行应与项目公司约定限制单方面修订文件、处置资产、弃权的协议条款，保留自身权利。

[1]财政部.关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知[EB/OL].http://www.mof.gov.cn/pub/jinrongsi/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201409/t20140924_1143760.html,2014-09-23.

[2]国家发展和改革委员会.关于开展政府和社会资本合作的指导意见[EB/OL].http://www.ndrc.gov.cn/gzdt/201412/t20141204_651014.html,2014-12-02.

[3]霍丽伟.PPP项目的风险分析与对策研究[D].重庆大学硕士学位论文，2010.

[4]刘峰，刘建安.国际PPP项目融资模式贷款银行面临的风险及应对策略[J].实践交流，2015，（1）：21～33.

[5]徐文颖，雷景君.南昌推出首批23个政府和社会资本合作项目[N].江西晨报,2015,（46）：B.

[6]周正祥，张秀芳，张平.新常态下PPP模式应用存在的问题及对策[J].中国软科学，2015，（9）：82～95.

PPP模式是我国政府为鼓励、引导社会投资，增强公共产品供给能力而新提倡的项目运作模式，此种模式也为商业银行业务发展带来新的机遇与挑战。本文以江西南昌首批PPP项目为例，分析商业银行在PPP模式下可能面临的政府信用不确定性、社会资本方信用不易约束、项目建设存在不可预知因素、市场与营运前景不明朗问题，从尽早介入融资磋商、固化政府承诺、落实项目社会资本方要求、掌握项目资金流、强化担保措施、保留自身主动权六个方面阐述商业银行可采取的风险应对措施。

F832.4

A

1006-169X（2017）12-0084-04

10.19622/j.cnki.cn36-1005/f.2017.12.013

徐建平，方培江，汤长金，严伟民，姚希凌（执笔），中国农业银行江西省分行营业部。（江西南昌 330008）