政府引导基金支持地方实体经济发展的探索

■吴伟军，张 忱，肖 颖

政府引导基金支持地方实体经济发展的探索

■吴伟军，张 忱，肖 颖

地方政府；引导基金；实体经济

一、引言

自2015年政府出台《政府投资基金暂行管理办法》以来，政府引导基金迅速成为地方政府融资方式主要渠道之一，用以支持地方基础设施建设和产业升级。在地方层面，各地政府纷纷响应号召，市场的布局整体呈现出新旧投资理念不断相互交替。无论是政策导向，还是主流投资机构自发选择，政府引导基金持续增长都是融资难、市场潜力强、发展前景明朗的中小型企业的最佳支持。引导基金以股权方式进驻后，企业项目优化、产业结构不断升级，从而带动更多流动资本沉淀到实体经济的价值投资中。同时，将引导基金交由具有市场投资专业的管理团队进行操作，可以有效发挥市场无形之手，充分发挥引导基金的市场价值。

国外学者在政府引导基金经验分析方面，Todd Anuskiewcz（1992）分析了密歇根州小企业创新研究（SBIR）计划在十年期间对经济的贡献和影响。Jarunee Wong Lmpiyarat（2016）认为以色列政府的政策在推动创新、推动国家迈向高科技强国方面发挥着重要作用。

国内众多学者对政府引导基金从资金来源、运作机制及制度设计等方面进行了相关研究。安亚军（2014）通过分析我国国家级引导基金，以投资资金、项目企业组织形式为切入点，发现我国引导基金投资资金来源单一、项目投资企业组织形式主要为公司制形式。吴景双（2016）通过对民间投资进行分析，发现其存在难获取、难取信、难引导的特征，而产业引导基金“补改投”的传递影响效应明显。杨帆等（2017）从基金来源、主体结构、管理机制和责任配置等方面的运作模式进行分析，认为风险补偿基金属于政府引导性专项资金。

由此可见，我国对于政府引导基金的分析集中于其实施的事前研究设计阶段，针对政府引导基金实施的事后效果对我国实体经济发展影响的研究甚少。而从政府引导基金实施至今，其对地方实体经济已形成一定影响，在不断创新发展中，甚至会引发新的问题。因此，以前人研究贡献为基石，本文进一步分析政府引导基金的实施效用，通过追踪我国政府引导基金的发展现状，探究我国政府引导基金对实体经济影响，分析其中利弊，并针对已有问题提出相应建议。

二、政府引导基金支持地方实体经济发展的现状分析

近几年地方政府引导基金发展日新月异，蒸蒸日上。据清科研究中心旗下私募通统计显示，政府引导基金大部分从规划期进入实际投资时期，2017年年初，国内政府引导基金已有1013只，目标规模已经超过5万亿元资金，其中已到位资金达1.9万亿元。衔接地方与全国经济协调发展需要技术进阶、人才培养、社会保障完善等一系列举措，将金融与资本力量作为其重要桥梁。因此，对于引导基金资本的形成与积累、引导基金的广化与深化、引导基金的投入与运营、引导基金的配置与效率等各个方面，进行现状研究，分析其中差异，是必要的，也是切合实际的。

（一）政府引导基金的推广与效果

政府出资、吸引社会资本参与、组建产业投资基金的做法，已成为鼓励和支持地方探索实体经济的新路径与新模式。2017年中央结算公司发布《关于政府出资产业投资基金信用信息登记情况的公示》，结果显示，截至2017年9月，全国信用信息登记系统已有记录的基金共计1078只。其中包括588只已通过材料齐备性的核对，并获得了基金登记编码的“已登记引导基金”；400只已提交基金登记信息，或正在补全信息的“信息补全引导基金”；90只正在进行登记信息填报，并尚未提交进行材料齐备性核对的“信息填报中引导基金”。从公示情况来看(见图1)，政府引导成立的产业基金推广迅速，其中，财政出资落户地区最多的为华东地区，其次为华南地区和华北地区，财政出资落户较少的为西南地区和华中地区，而财政出资落户最少的为东北地区。无论在数量上，还是规模上，政府引导基金落户在华北地区与落户在其余地区均存在着较大差距。在投入时期，政府引导基金在落户地区存在的区域差异直接影响其实施的效果，主要表现为政府引导基金区域投资不均衡。

图1 2017年全国政府出资产业投资基金财政出资区域分布

截取在政府出资产业投资基金落户最多的华东地区（见图2），其中，江苏省所占数量最多，总计147个；江西省则所占数量最少，总计18个，但相比其他省份，江西省在华东地区中政府引导基金的信息登记状况较好，除去其数量较少，方便收集基金信息的可能性，当地政府基金管理能力的提升也功不可没。同时值得关注的是，上海市作为我国政府引导基金最早试点及鼓励发展的地区，目前其政府引导基金功能的发挥相对华东地区其他省份有所减退，这与上海市作为长江经济带的核心城市，发挥其在长江经济带建设中的引领、辐射和带动作用的功能并不相符。

图2 2017年华东地区政府出资产业投资基金财政出资各省分布

（二）政府引导基金的设立与运作

当前各地方政府积极推进振兴产业发展的综合性产业基金，主要表现为由地方政府制定相应产业与预算规划，进而建立具有市场性质的专业引导基金，并以此为母基金，通过合资方式，吸引国内外专业金融机构与其合作设立子基金部分。目前主要的创新基金设立方式分为全企业周期引导基金、全产业领域引导基金、地域区域性引导基金。2017年政府出资产业投资基金设立方式中（见图3），所设全产业领域引导基金所占比重最大，全企业周期基金所占比重较大，地域区域性引导基金具有较大发展提升空间。

图3 2017年政府出资产业投资基金设立方式分布

首先，对于地方政府设立全产业生命周期基金。依据企业发展周期理论，在成长阶段企业具有较高的灵活性和较低的不可控制性，而对于成熟阶段的企业具有较高度可控性和较低的灵活性，因此，设立在企业发展的不同阶段设立与之对应的政府引导基金，充分发挥项目企业的优势，主动对接有融资需求的企业。目前以此设立的地方政府引导基金主要有天使基金、成长基金、双创基金、并购基金、银政合作基金、pre-IPO基金等。其中2017年政府出资产业投资基金全企业周期基金类中(见图4)，双创基金所占比重最大，银政合作基金、并购基金所占比重较大，政府对于天使基金、成长基金也均有所涉及。各地方政府不断响应中央政府“双创”战略号召，是双创基金占比较大的重要原因之一，政府通过引导基金创新资本授权体制，培养具有竞争力的创业投资企业，助推实体企业快速成长，也使得财政资金对企业形成了实际投资层面杠杆放大的效应。

图4 2017年政府出资产业投资基金全企业周期基金类

对于设立全产业领域基金。依据地方产业布局特色，以主要产业为核心，协同带动相关产业基金设立，同时设立支持中小企业发展的具有产业特色的银政合作基金、创业投资基金和并购基金，如新能源汽车基金、电子信息基金、先进制造基金、绿色产业的扶贫基金等。除工业、制造业产业外，科技教育、文化体育等产业同样设立了相关产业基金，如健康养老产业基金、文化体育投资基金等现代服务业基金，以及城市发展和基础设施基金等。其中，在2017年政府出资产业投资基金全企业领域基金类中（见图5），政府为撬动金融资本支持新型产业，引导信息通讯、生物医药、光启技术、新材料、互联网医疗、新能源、量子通信、节能环保、机器人、再制造领域以及文化创意等重点发展领域的基金和项目的发展。其中，投资领域较多的为工业、制造业以及科技教育、农业领域，而这些领域也是政府近几年来优化供给结构重点投资的方向。而对于旅游业、互联网方面的基金项目投资则投入相对较少。虽然造成以上差距有一定的战略原因，但资本积累、投入和运营的不足，无疑是每个领域差距产生背后的共性原因。

图5 2017年政府出资产业投资基金全企业领域基金类

对于设立地域区域性政府引导基金。以“核心城市+”的投资模式，从小及大，逐步推进，即初始资本先由当地县（区）政府筹划、再由市级政府筹划方案引导相应基金进行配比、最后向省级政府争取基金额度增资，逐级指导与规划，由省级政府引致市级政府再到各县（区）政府最终都设立政府产业引导基金，切实加强资金短缺地区的资本支持。伴随我国政府引导基金发展不断升温，当前此种政府引导基金在我国所占比例相对较小，具有较大发展空间。

政府引导基金在实际运作中会出现一些合理规避划转的操作，以下三种模式较为常见：一是参股子基金模式。引入社会资本，政府出资与其他出资人共同设立基金，政府作为股东，由基金管理人进行投资的决策和运作，政府同社会出资人一起共享收益，同担风险。二是直接投资模式。根据政策需要制定标准，计划方向、确定领域、设定条件，进而选择合适的基金管理人科学管理的基金，投资和退出的决策权是依据事先签署好的协议完全委托给管理人，由管理人直接投资。三是信贷风险补偿模式。较为常见的以风险补偿模式设立的基金有银政合作的产业发展基金。这类基金由政府一方与金融保险担保类一方合作设立，企业可灵活议价，充分满足其资金需求，若出现贷款风险问题，可由风险补偿基金发挥其代偿功能。

（三）政府引导基金的效率与管理

当前基金市场集聚市场投资热情，在减持新规与市场竞争压力下，基金投资机构与当政府引导基金的强强联合已成为切实有效的投资途径。根据2017年清科集团公布的《2016年中国政府引导基金排名榜单》，2016年排名前十的地方政府引导基金，其管理机构均为大型投资机构，此种合作优势体现于，将优质的政府引导基金与高水平的国内外投资机构相匹配，将优质资本与专业水平结合，有助于推动资本更加注重价值投资，改善市场资金结构和机构获利模式，从而维护市场的公平与秩序。同时，现阶段，基金管理人的主要压力为寻找接盘投资者，而高质量的政府引导项目使其能较轻松地退出。丰富的投资市场运作经验促使政府引导基金成功率不断提升，同时，市场化制度与行政管理相结合，能有效地抑制政府的过多干预，引导政府引导基金的市场化运作有序、良性的发展。

三、政府引导基金支持地方实体经济发展存在的问题

当前我国地方引导基金发展状况良莠不齐，仍存在较多信息补全中、信息填报中的基金项目，如若不加大对政府引导基金的追踪监管力度，在投入中后期阶段，可能出现涉及投资腐败、非法挪用国有资本、破坏市场规则等一系列严重的负面影响，不仅会严重损害国家利益，也会给整个资本市场带来震荡。因此，针对以上现状，当前政府引导基金对实体经济发展影响存在以下问题：

（一）政府引导基金存在地域差异，地方实体经济突破地域限制存在阻力

投资的地域性限制严重影响了引导基金的市场化道路。由于各地域存在经济发展差异，而当前地方引导基金只能局限于本地区实际发展情况，资金资源呈现出优质资金涌入发达地区，落后地区中小企业由于当地基础设施配套不完善、信息不对称等原因难以吸引优质资金支持，逐渐呈现两极分化的趋势，资金资源不能有效实现跨区域输送，落后地区难以拥有发达地区同等的资金、人才、物资储备。然而实际情况是，越是在“融资难”的地域或领域，金融服务越应当市场化，政府引导基金的运作也不能例外。

（二）地方引导基金管理模式逐渐专业化，但仍存在过多干预

地方政府引导基金的项目设计、资本筹划、投资方案均由地方政府一手操办，《国务院关于中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示，到2017年年初为止，政府引导基金中已有122只基金的管理公司由政府部门直接指定，其中有103只基金管理公司的高管或投委会成员由政府部门直接指定或委派。政府在引导基金的投资端口、管理端口、监督端口均有涉猎，虽然对比于以往政府组织财政部门专门人员兼任基金管理团队成员，现在的引导基金管理观念已转变为主动寻找当地专业化、市场化的管理机构，甚至跨区域、跨国寻找具有影响力的高尖端管理人才。然而，由于我国地方引导基金起步阶段晚，处于发展期阶段，为加码监管力度，规范人员管理活动，及时纠正和处罚违规现象，政府从投资、监管、机构多角度把控，把控程度一旦没有及时规划，就会出现政府干预过度的现象，影响市场自身的韧性调节。

（三）政府引导基金制度设计不健全，中小企业难以获取强劲资金

产业基金在追随市场运作潮流的同时也适应着政策改革的步伐。通过政府的引导、示范，将引导基金所有权、引导基金管理权、引导基金运营权相分离，最终实现强化政策激励、完善基金运用操作、突出项目优势、提高市场化程度的目的。然而通过实践操作反馈，目前我国政府引导基金制度设计不健全，引发不少问题。如创新创业引导基金与股权并购投资引导基金在具体实践操作中，被交叉设立且存在现象普遍，极易导致国家资本投入分散，难以形成资本集聚效应。大部分引导基金直接投资支持了重大项目以及具有创新创业性项目，而对于中小企业项目的支持力度则较小，然而多地引导基金又大量结存，因此使得真正需要帮助的实体经济无法获取优质、充足的强劲资金。

四、研究结论及建议

当前，政府引导基金的发展好于序时进度。一方面国家不断出台的各项利好政策，另一方面各地政府积极响应和推动中央经济“新常态”理念，设立政府引导基金已被视为中长期的经济规划战略，将政府引导基金有效配置作为推动实体经济科学发展的重要举措，引导形成倍数效应的社会资金投入到国家政策大力发展的行业中，最终实现产业转型。通过实践运用，发现政府引导基金的缺陷导致地方实体经济当前存在难以突破地域限制、难以获取强劲资金、难以完全实现市场化等问题。因此，为消除政府引导基金对实体经济发展所造成的消极影响，本文提出以下建议：

（一）建设区域经济圈

选取区域经济圈具有代表的城市为该地区的地方政府提供平台资源，成为该地区的引导基金运作枢纽，可通过建设引导区域经济圈基金平台，为该区域地方政府的引导基金和全国及海外资本提供对接，逐步成为全国性的政府引导性基金和资本的连接枢纽。调整政府引导基金资本配置结构，引导其逐步突破资本投放的地域局限，由核心城市影响周边城市，辐射经济水平低且急需资本输入的城市，改善区域的经济环境，激发城市潜力。通过各产业相关业态的培育和消费多元化带动区域经济的整体提升，破除传统单一手段带来的资金或制度限制，促进政府引导基金和产业的协同融合，实现全景式多元化前瞻布局。

（二）转变人才管理模式

当前政府职能部门抽调人员任职基金的现行模式，由于其工作性质难以及时转变且相关基金管理知识不到位，因此，极易产生政府过多干预的情况。政府引导基金会在融资实践中因为过多的政府干预，导致运行效率偏低。因此，需要经验丰富的引导基金管理人员提供专业基金工作的教学培训服务，逐步取代从政府职能部门抽调人员任职基金的现行模式，用市场之道指导市场产物，逐步弱化政府的过多干预，在项目结束之后还可为市场输送基金人才，或为各省市提供咨询服务人才，一举多得。

（三）扩大有效投资

创新复合型资本产品，将政府引导基金与不同资本灵活组合。可将全企业周期基金与全产业领域基金相结合，提供“全企业周期+全产业领域”引导基金的资本支持，为地方政府量体裁衣，可以显著增强各地经济发展中的质量优势。同时，运用统筹全局的视角，结合当地产业布局以及市场特点和趋势，推动当地形成主体多元化、竞争有序化的产业布局。

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实体经济的振兴发展是我国新时代经济发展战略的重中之重，政府引导基金运用于实体经济是实现中国“经济新常态”理念的必经之路。本文通过政府引导基金实施的事后效果对我国实体经济发展影响的研究，发现在政府引导基金作用下，地方实体经济当前难以突破地域限制、难以获取强劲资金、难以完全实现市场化等问题，未来还需进一步完善引导基金的运作机制，在投资规模、投资区域以及投资产业上加以合理限制和引导，在政府引导基金管理模式、制度设计方面以市场化方式规范运作，实现政府资源的有效配置。

F832.7

A

1006-169X（2017）12-0071-05

10.19622/j.cnki.cn36-1005/f.2017.12.010

吴伟军（1977-），江西财经大学金融学院，博士，副教授，系主任，南昌水业集团博士后流动站，研究方向为宏观经济政策、公司金融；张忱（1993-），江西财经大学金融学，硕士研究生。（江西南昌 330013）；肖颖（1982-），南昌市政公用房地产集团有限公司，财务总监助理。（江西南昌 330038）