建立包容审慎的监管制度

文/ 周宗波 朱 兵 陈至宜

建立包容审慎的监管制度

文/ 周宗波1朱 兵2陈至宜3

建立包容审慎的监管制度，是一场从理念到体制的深刻变革，需要我们正确认识和把握经济发展新趋势，正确理解和持续推进“放管服”改革，用现代监管理念审视既有的监管规则和执法现状，主动适应新动能成长壮大和传统动能改造提升的需要，为加快实施创新驱动发展战略，推进“大众创业、万众创新”清障搭台，拓展发展空间，提高服务新兴经济领域市场主体的快速响应能力和水平。

正确认识和把握经济发展新趋势

传统动能的优势已被替代。一是融合发展已成为传统动能改造提升的发展趋势。在产业层面，“互联网+”带来科技与传统行业的化学反应，不仅实现了三百六十行向三千六百行的跨越，更培育出平台经济、共享经济、体验经济等新经济形式，为中国经济注入动力。在区域层面，从湖南的“动力谷”到武汉的“光谷”、深圳的无人机，创新因子与地方的基础产业深度融合，产生了一批特色鲜明的经济领跑者。二是科技的注入让传统产业变得更“智慧”，重获新的优势。无论是服装、家电等轻工制造，还是汽车、机械等大型装备，或者传感器、芯片等精密行业，无一不在技术上下功夫，再造生产流程，提升附加值。经济发展的新趋势正在撬动传统产业转型升级的杠杆，带来脱胎换骨的变化，也考验着我们的治理能力和治理水平。

新动能不断刷新人们的认知。一是作为新动能核心的创新技术不断取得重大突破。在载人航天、探月工程、载人深潜、超级计算机、核电装备、大型飞机等核心领域，突破了一批关键核心技术并进入世界先进行列。二是新技术应用衍生出大量新的业态。互联网、物联网、云计算、大数据等新一代信息技术在经济社会领域加速应用和渗透，催生了电子商务、网约车等新的商务模式。三是一批新兴产业快速成长，对国民经济增长的贡献与日俱增。这些新动能在发展模式、机制和特点等方面与传统动能有很大不同，正在不断刷新并远远超出了我们的认知能力和水平。由于其复合性、未知性、网络性等特点，给传统的监管体制、监管手段和监管尺度的把握都带来了挑战。

正确理解和持续推进“放管服”改革

现有监管方式存在束缚新动能培育壮大的瓶颈。一是传统的无限监管理念和大包大揽的烦苛监管方式仍占主导地位。多头执法、重复执法、标准不一的现象，企业既要面对看得见的生产经营成本，更要突破看不见、摸不着，却在深层次产生影响的制度性交易成本，尤其是因监管的不当干预而推高的隐性成本。这种显性和隐性成本的叠加，导致了不少企业在转型压力面前举步不前。二是行政处罚权的行使过于粗放，自由裁量的适用有些“任性”，难以适应分类施策、区别对待的精细化管理要求。不可否认的是，执法中的弹性与选择性，都与行政自由裁量权相关，我国80%以上的法律，90%以上的法律法规，都有行政部门负责执行。体量如此庞大的自由裁量，很难保证我们每一项具体执法都能体现立法精神和公正透明。

新动能潜力释放面临政策法规的掣肘。许多新产品和新技术、新产业和新业态往往超出“老办法”调整的框架，现有政策法规的适用难免显得削足适履。一些内容由于长期未进行修订，已难以适应经济发展新常态。以质量法、计量法、标准化法等为例，许多部法规都包含监督管理的规定，甚至与其他系统的法规也存在“重叠区域”，由此往往带来法律适用的选择问题，人们期待以更加完善的顶层设计，破除阻碍包容审慎监管制度建立的“拦路法规”。此外，相关标准的缺失和不尽统一，影响了标准的覆盖面，削弱了标准的约束力，迫切需要加快现有政策法规和标准的调整和完善，营造包容支持创业创新和推动传统产业转型升级的法制环境。

“放管服”改革是一个系统的整体。简政放权、放管结合、优化服务构成政府职能转变的完整链条，三者互为支撑，互相支持，既不能割裂开来，更不能对立起来，“放管服”改革的根本目的是适应社会主义市场经济发展要求。对接群众需求，最大限度减少审批，多措并举完善监管。不断创新优化服务，放宽市场准入，可以促进公平竞争、防止垄断，也能为更好的管和更优的服务创造条件。而有力有效的监管不仅为简政放权创造条件，也为优化服务搭建平台，促进更多企业的诞生和成长。所以建立包容审慎的监管制度，对新产业、新业态采取既有弹性又有规范的监管措施这一新的监管理念，正是顺应“放管服”的改革精神，为未来管理和规制新兴经济活动指明了方向。

实现“放和管”的有机统一。“放”是不可逆转的总体趋势，“管”则是与之配套的必要条件。“管”不是对新产业、新业态的出现采取老办法“管死”的态度，而是要适应新事物的诞生和其内在客观规律，来建立新的监管规则；“放”则主要应打破市场准入的壁垒，而不是放弃政府的监管责任，放权不是放任。对于很多新兴行业而言，如果不能根据新技术应用和新业态发展的客观要求，转变政府职能，建立行业规则，“放”可能就会导致发展的混乱。这就要求我们不断加强对新技术、新业态内在规律的学习和把握，敢于直面新事物发展必然蕴含的一些风险，在实践中不断改革监管体制，创新监管方式，强化监管手段，切实提高事中事后监管的针对性和有效性，使市场放而不乱，活而有序。

包容审慎质量监管的基本原则

划出红线，防控风险。建立完善的风险防控机制，充分利用计量、标准、检验检测和认证等质量手段，加强对新兴产品及与人身安全密切相关产品的风险监测和分析，完善风险处置决策机制，提高针对新兴经济领域潜在质量安全风险方面的敏感性和突发状况进行快速处置的能力。

留足空间，动态调试。审慎监管既要坚持规范管理，又要保持一定的灵活性和弹性。针对不同行业精准施策、量身定做，并根据每个行业的不同发展阶段，动态调整监管措施，不断完善公平竞争的发展环境。

审慎使用行政处罚手段。对情节轻微，不具有社会危害性或社会危害性较小的违法行为，应首先通过行政指导或责令限期改正的方式，促使其尽快规范发展。对于发展初期的新兴业态，重点是引导其健康有序成长，并逐步根据实际情况，建立有效的制度和规范。慎用财产罚或能力罚等行政处罚手段，以免给违法行为人带来不合理的负担，从而引导其健康有序成长。

协同监管，创新治理。用分享经济的模式来分享经济的监管治理。推行政府、企业和社会分层协同监管，努力形成主体自律、行业自治、社会监督、政府监管的“四位一体”治理模式。

强化企业标准，质量保证、安全承诺的自我声明，并建立第三方质量安全评价制度，以市场手段促进质量提升。提高行业自治管理水平和能力，为企业搭建与政府监管部门沟通协调桥梁，建立政府与企业互动信息共享合作机制，不断促进行业规范发展。

促进监管机构与社会力量相互协作。对各类监管政策的制定出台，应当充分听取利益相关方的声音，并建立以市场和需求为导向的评价反馈机制，及时纠偏。对于方兴未艾的新产业、新业态，要善于倾听市场主体和群众呼声，调动第三方、公众、媒体和专家等社会监督力量，形成共同参与治理的监管格局。

加快推进各类质量技术监督监管信息与本市事中事后综合监管平台的对接，做好质量信息资源的整合与共享，运用信息化手段，实行守信联合激励和失信联合惩戒的管理方式，建立对跨界融合新产品、新产业、新业态的部门协同监管，实现信息互换、监管互认、执法互助、标准互通。

建立包容审慎监管制度的具体举措

增强改革的责任、担当和行动自觉。要正确认识和把握经济发展的新趋势和“放管服”改革的新形势，要按照党中央国务院要求，结合上海各区实际，聚焦突出问题，抓紧制定具体实施方案。要以工匠精神，抓好监管制度改革的组织实施。细化分解任务，明确时间节点，建立工作责任制。

推进法规制度的适应性变革。组织开展本市质量技术监督领域的规章清理工作，推进与市场监管体制改革和上位法不相适应的规章的修改或废止。对一些经实践证明有效的体制机制突破，要及时形成相关的法律成果，确保相关监管职权法定，执法行为有法可依。

建立相关标准的动态调整机制。要发挥企业标准、团体标准（联盟标准）的积极作用和认证认可对标准调整的推动作用，建立适应技术更迭和产品变革要求的标准动态调整和快速响应机制，及时向全社会公开相关标准制定和修改情况。

完善随机抽查工作细则。“双随机、一公开”充分体现了监管的公平性、规范性和简化性。但随机不是随意，要在全面推开的同时，建立健全随机抽查事项清单、检查对象名录库和执法检查人员名录库，并进一步完善随机抽查工作细则，随机抽查的事项要尽快达到监管执法事项的全覆盖。

鼓励基层监管部门先行先试。大力支持基层监管部门结合本单位实际，积极研究本区域、本领域的新动能发展问题，主动出台有利于发展新产业、新业态的监管制度，机构网络化、多渠道互动式的新动能发展瓶颈问题的收集反馈机制。根据企业发展的不同阶段和不同困难，应该因地制宜地研究解决涉及的政策问题，同时将建立健全对各区、各部门落实培育新动能相关意见情况及其开展先行先试、探索创新情况的督查机制，营造有利于新动能健康发展的监管环境。

（作者：1.上海市质量技术监督局执法处处长2.上海市质量技术监督局执法处3.原上海市闸北区质量技术监督局副处级调研员）