美国职业教育法的价值分析

王洋 张桂春

摘 要 法的价值是立法的思想先导。依据韦伯的类型学，美国职业教育法的价值内容可以分为实质价值与形式价值。美国职业教育法的实质价值有服务个人生涯目标的生涯教育观，以追求卓越为核心的新职业主义观，不平等补偿原则下的教育公平观;形式价值包括融入新公共管理思想的“新联邦主义”，以追求合法性为目标的法律活动程序民主化，以追求合理性为目标的法律活动程序科学化。美国职业教育法的价值追求实质与形式的统一，融入美国的实用主义精神，共同支持职业教育法律目标的实现。

关键词 职业教育法;帕金斯法案;法律价值;实质价值;美国

中图分类号 G719.712 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2018）19-0068-06

“任何值得被称之为法律制度的制度，必须关注某些超越特定社会结构和经济结构相对性的基本价值。”[1]法的价值是法的演进的动因，也是法进步的内在依据[2]。我国职业教育法自1996年颁布以来，至今已有20余年未经修订，其調整势在必行。修法的动因、意图和目标都是由一定的价值需要所决定并为这一价值需要服务的[3]。对职业教育法价值的认识如果不清晰，将会影响立法者在立法过程中的抉择。为此，有必要明确我国职业教育法的价值取向，完成新时期职业教育法的价值选择。职业教育法价值选择的前提是对职业教育法的价值进行认知研究，在法律规范中寻求价值因素对法律的影响[4]，是对法的价值进行认知的一种途径。

帕金斯系列法案是美国联邦层面以拨款形式影响生涯和技术教育中教育关系的行为规则，其法律价值顺应了职业教育发展的时代潮流，也反映了美国的职业教育观。帕金斯法案初次颁布于1984年，全名《卡尔·D.帕金斯职业教育法案》（Carl D. Perkins Vocational Education Act of 1984），替代了1976年的《职业教育修正案》。帕金斯法案在1990、1998和2006年进行了三次修正。2012年，美国教育部发布一份关于帕金斯法案修订提案的报告，名为《投资美国的未来——生涯和技术教育改革蓝图》，着重讨论生涯和技术教育改革的四个核心原则——对接、合作、问责与创新。2017年6月，众议院教育和劳动力委员会批准了最新的“帕金斯法案”即“21世纪加强生涯和技术教育法案”（The Strengthening Career and Technical Education for the 21st Century Act），但此法案至今没有完成立法程序。目前，美国现行的正式法律文本是2006年的《卡尔·帕金斯生涯和技术教育促进法案》（Carl D. Perkins Career and Technical Education Improvement Act of 2006）。本文考察美国2006年帕金斯法案中法律规范的价值内容，为建立适合我国的职业教育法价值理论体系提供助力。

一、教育法价值分析的框架

法律作为一种规则和原则体系，本身并不是目的，而是实现一定价值的手段[5]。法律价值以法与人的关系为基础，是法对于人所具有的意义，是法对于人的需要的满足，也是人关于法的绝对超越指向[6]。法律价值作为一个价值序列，由若干价值准则组成，表现为法的价值体系。在这个体系中，各个价值准则有其内在的联系。学者通常从价值分类的角度去考察法的价值体系构成。吕世伦与文正邦教授认为，法的价值有价值目的及构成实现这一目的的必要手段[7]。依据手段与目的过程性标准，法的价值可分为法的手段性价值和目的性价值。法的手段性价值指法为了满足主体的需要，通过丰富多彩的法律实践并借助法自身的特性展现出来的执行一定职能的价值系列。目的性价值指主体通过法的手段性价值所实现的一种主体目的状态，是法律追求的目标的实现化[8]。

刘复兴教授依据韦伯的类型学将教育政策价值内容构成分为实质价值与形式价值，分别对应韦伯的“价值理性”与“工具理性”。实质价值称为教育政策的目的性价值，主要是指法律所选择的、所追求的、并在活动中时时处处体现出来的价值内容，是政策价值主体通过教育政策活动所追求、所实现的一种主体的目的状态[9]。形式价值是教育政策的手段性价值，主要是指教育政策活动过程的每一个环节都必须遵循的一系列确定程序或原则，是规范法律价值主体在控制教育资源和获得自身利益过程中的活动顺序、范围和方式等的一系列不随意以人的意志为转移的程序性价值要求[10]。教育法律作为教育政策的一种特殊形式，实质价值与形式价值的二元结构框架同样适用于职业教育法的价值分析。所不同的是在形成价值方面，教育法律因此一般的教育政策遵循更严格的程序或原则。

法的手段性价值和目的性价值与教育政策的实质价值和形式价值两组概念在内涵上是一致的，都是依据法律的功能特性来划分法的价值类型。美国职业教育法的价值分析，即以法的实质价值与形式价值二元结构为分析框架，分别进行阐述。

二、美国职业教育法的实质价值

法的实质价值可称为法的目的性价值，在目的性价值的系列里，主体需要的大小强弱受主体所处环境以及主体内在素质和法本身特性的影响，表现出不同的形态[11]。美国职业教育法在目的性价值系列中，重视个体的生涯发展、追求卓越、兼顾公平。

（一）服务个人生涯目标的生涯教育观

生涯教育最早由时任美国教育总署署长西德尼·马兰提出。生涯教育观认为，个体获得某种劳动技术已不能适应科技飞速发展的现代社会，某种劳动技术应该被“劳动准备”取代。同时，“劳动准备”不应局限于生涯的特定阶段[12]。“劳动准备”强调发展学生的职业能力而非某一特定的劳动技能，生涯教育要为学生成功的职业生涯提供充分准备。生涯教育观已经成为美国职业教育的深层价值基础，也是美国职业教育立法的价值取向之一。生涯教育观成为美国职业教育立法的价值取向有两个原因：第一，服务个人生涯目标的生涯教育观符合立法观的转向。人类的法治经历了整体主义价值观向个体主义价值观的演变过程[13]。美国联邦层面的职业教育立法也从直接为国家目标服务的方向进行了转变，试图通过个人职业教育目标的实现来促成国家目标的实现。帕金斯法案服务个人生涯目标，促进个人素质与能力的全面终身发展。第二，服务个人生涯目标的生涯教育观适应职业教育的发展潮流。知识经济社会对人才的要求愈加复杂，美国目前实施的以绩效为本的生涯教育培养出的人才更能贴合社会的要求，也符合职业人的发展规律，有利于个体的终身发展。

1998年，美国帕金斯法案中的核心概念是职业技术教育（Vocational and technical education）;2006年，帕金斯法案修正案中的核心概念已经变成了生涯技术教育（Career and technical education）。生涯技术教育概念的提出反映了美国职业教育观从就业导向到生涯导向的转变。2006年帕金斯法案中将生涯技术教育定义为提供一系列课程的，有组织的教育活动，通过这些课程活动使参与的学生达到如下标准：让学生为继续教育和流行的或新兴职业做好准备;促使学生精通技术技能、获得行业认证或资格证书、取得副学士学位;通过能力本位的学习使学生获得学术知识、高层次推理与问题解决能力、技术技能、特定职业要求的能力、某一行业各个层面的知识以及企业家能力。这一系列的课程应将有挑战性的学术标准和技术知识、技能结合起来[14]。核心概念呈现的内容不局限于学生某一职业能力的培养，符合生涯教育观的理念。职业与聘用信息条款要求各州为职业生涯指导和学术咨询计划提供支持，通过计划提高学生（父母）关于职业生涯和教育的决策水平，让学生选择适合自己的教育和培训以及为高技能、高工资和高需求（简称“三高”）职业做准备[15]。为了提供有效的职业生涯指导与学术咨询，法案将多方面信息共享、教职员工培训、适时更新职业与生涯阶梯信息等活动作为拨款依据。此外，州与地方经费使用条款规定，为成人和辍学生完成中等教育、更新技术技能提供生涯技术项目，让参与项目的每个人有机会接受继续教育，通过培训找到合适工作。这些条款的设置符合生涯教育理念，为参与生涯和技术教育的个体适应纷繁复杂的社会提供条件。

（二）以追求卓越为核心的新职业主义观

“新职业主义”的概念最早由美国国家职业教育研究中心主任查尔斯·本森提出。新职业主义观倡导“以整合形式为基础的职业教育发展模式”[16]，强调学术与职业学习课程整合，中等教育与中等后教育的课程衔接，工作与教育结合的真实性教学。通过相互融合的职业教育发展模式，拓展学生的学习内容，使学生实现学术、职业、就业等综合能力的终身可持续发展。新职业主义教育观之所以成为美国职业教育界的主流教育思想，源于20世纪80年代后期人们对于高质量教育的追求。美国出于对国家竞争力下降的担忧和以追求社会效率为目标的就业导向观的反思，提出为个人生涯目标服务的新的职业教育观。以杜威的大职业教育观为哲学基础的新职业主义理念顺应了这一时代要求，成为了主流教育思想。在新职业主义观的影响下，帕金斯法案自然选择将质量作为核心价值。

具体来看，以卓越为核心的新职业主义观，首先表现在立法目标上。帕金斯法案的立法目标注重充分提升参与生涯技术教育学生的学术、生涯与技术技能水平。为此，州、地方、参与机构、教师的努力重点如下：帮助学生达到有挑战性的学术与技能标准，以满足高技能、高工资与高需求职业的要求和达到新兴专业领域的标准。促进中等与高等教育的衔接，以及学术与技术教学活动的融合。支持相关学校、地方劳工投资协会、企业与行业、中介机构之间的合作[17]。从法案的表述来看，无论是州或地方的计划内容、经费使用规定还是技术预备项目内容都将重点集中在上述三方面，通过采取相关措施促进目标的实现。以第124款中的经费使用要求为例，教师专业发展计划通过培训帮助教师提升学生成就，而学生成就侧重评价核心学术科目与生涯技术教育科目的水平。远程教育与行业合作提升学生的技术技能水平，参与主体的多方合作促进学生完成生涯技术计划的学习[18]。从帕金斯法案的立法重点来看，法案设计的条款与新职业主义观不谋而合，只是在具体项目形式上提倡创新，以更有效的方式提升学生学习质量。

（三）不平等补偿原则下的教育公平观

教育法律不可回避的主题之一就是教育公平。教育公平是国家履行教育职能的必然追求。国家需要以教育法律为中介解决教育发展的矛盾、维护教育秩序、促进教育发展。职业教育是一种真正意义上的全民教育，与普通教育相比，聚集着较多的社会弱势群体。因此，职业教育是实现教育公平的重要途径。职业教育有利于社会处境不利的阶层改变地位，是促进贫困地区脱贫最为有效的途径和手段。它在给予人们受教育权利和机会方面，显示出无可替代的优势[19]。鉴于职业教育在促进教育公平方面的重要作用，政府需要以法律的形式对其进行干预。通过法律规范职业教育的发展，确保那些获取教育资源能力弱的人群享有公平的职业教育权利和机会。职业教育法为了保障教育公益性和教育公平，需要考虑设计可选择性的教育安排、弱势补偿以及地区之间教育资源配置。帕金斯法案展现了现代政府以公共选择方式满足公共利益的机制，提出了对特殊群体以及落后区域生涯技术教育补偿的条款。

帕金斯法案将特殊群体概括为以下几类人群：残疾人、来自经济贫困家庭的人（包括寄养家庭）、准备从事非传统领域工作的人、单身父母包括单身孕妇、离职的家庭主妇、英语水平有限的人[20]。技术预备项目的内容则强调要为特殊群体提供平等的入学机会，开发适应他们需求的技术预备项目服务，让他们参与到项目的各个方面，包括学徒项目[21]。同时，在州或地方的计划与经费使用规定中，多个条款对特殊人群的权益维护做出规定，避免这些群体受歧视，鼓励他们参与生涯技术教育以获得自给自足的能力、获得从事“三高” 职业以及进一步深造的机会。帕金斯法案四的第115款至117款专门为薄弱地区的生涯技术教育经费与项目做了说明。为了维护薄弱地区的利益，法案规定为这些地区预留一部分经费。其中，为关岛、萨摩亚群岛等偏远地区预留0.13%的经费，为印第安部落、阿拉斯加土著居民预留1.25%的经费，为夏威夷土著居民预留0.25%的经费[22]。上述条款突出了教育公平观，为特殊群体和落后地区平等参与生涯技术教育提供明确帮助。

美国帕金斯法案中的实质价值立足于学生的发展，为学生提供高质量的受教育机会，提升他们的素质去适应日益变化的职业需求，以此促进国家经济的繁荣和竞争力的提升。美国职业教育立法，重点是追求质量与公平。为提升职业教育质量，引入生涯教育观与新职业主义观，提供学术技能融合、中等教育与中等后教育衔接、学校与行业企业合作的生涯技術教育项目，促进学生终身职业生涯的发展。为了契合“美国人心中许诺的公平理念”[23]，法案的条款设计注重职业教育的机会平等，侧重对弱势群体与薄弱地区的专项资助。

三、美国职业教育法的形式价值

形式价值既是手段性价值又可称为程序价值，其主要功能是保证法律活动按照确定的程序或秩序进行。衡量程序价值的标准包括价值选择的合法化与程序的科学化。此外，美国政府管理理念的转变以程序改进的方式追求实际效果的优化，突显了法的效益价值。

（一）融入新公共管理思想的“新联邦主义”

新联邦主义的提出源于理查德·尼克松总统对传统联邦制度的一种改革[24]。“新联邦主义”的改革计划强调中央、州和地方政府的分权，“财政支出将由联邦政府提供资助，但却由低层级政府进行管理和控制”[25]，试图改变传统联邦官僚机构之间的权力铁三角关系。新联邦主义的倡议者认为权力下放可以保持多样性，提高效率，增强创新和让政府更接近于它所服务的人。“新公共管理运动”主要是在政府公共管理过程中引入市场竞争机制与工商企业管理方法，以提升政府的管理水平[26]。融入新公共管理思想的“新联邦主义”强调三方面内容：一是注重联邦层面的宏观调控与监督，以期提升法律实施效率;二是联邦、州与地方层层协商，共同商议经费与活动方式;三是重视绩效管理，追求效率与效益。融入新公共管理思想的“新联邦主义”在教育层面表现为教育松绑、层层协商与绩效管理。教育部长莱利（Riley）曾指出：“允许教育部提供各州及地方学区，弹性运用教育部经费以改善学校的教学，以及在全国性教育目标下创造更大的进步。”[27]

帕金斯法案规定了联邦政府的职责是以直接或授权、契约等方式，组织研究、开发、传播、评估支持生涯技术教育计划的有效运行。联邦政府通过国会授权拨款的间接方式参与到教育事务中，而无权直接管理教育的实施[28]。法案要求州和地方建立绩效问责体系，分别就中等教育与高等教育项目建立核心指标，而各层次学生应掌握的内容与成就的细化指标由州一级主管机构设计。从绩效问责体系的执行来看，教育部长、各州相关代表机构、地方合格接受者可以就项目指标进行协商，达成协议。如果有意外发生，各州可以与教育部协商变更绩效指标标准。各州每个年度根据计划执行情况向教育部长提交关于调整绩效水平的成果报告。各州实施后的绩效无法达到当初协议中规定的90%以上的标准，该州需要履行项目改进计划[29]。同时，教育部长在举行听证后，有权决定是否扣留经费。法案中明确指出了部长扣留经费的条件。

（二）以追求合法性为目标的法律活动程序民主化

法律活动程序的民主化是指按照民主的理念实施法律活动。民主作为法律活动的程序价值，其目的是为了保证法律活动具备民主活动程序，以便法律的核心价值具有合法性。合法性可区分为政治合法性与社会合法性，其中社会合法性要求法律的价值选择充分表达和满足利益主体的需要和利益，获得利益主体的自愿认可与遵守，与政治合法性不同的是其不具有必然性[30]。为了使得法律活动的价值选择具有合法性，法律活动应该重视政治程序民主，“核心问题是人民的参与过程，人民的参与过程是实现民主的根本途径，参与本身就是一种人民行使民主权利的表现。”[31]也就是说，利益主体直接或间接参与法律的实施过程，表达自己的需要和利益，保证利益主体的需要和利益得到最大限度的体现。

在州的计划条款中，法案要求州一级的行政主管机关举行公共听证程序，让所有感兴趣的公共组织和团体有机会表达他们关于计划的意见与建议。计划内容中，需要呈现主管机构对他们建议的回复概要。此外，条款规定，主管机构协商的对象有：教师、员工与管理者;生涯指导与学术咨询师、地方接收机构、授权的特许学校、家长与学生、高等教育机构、技术预备计划的协調者、参与活动的实体、感兴趣的社区成员、特殊群体代表、企业行业代表、劳动力组织代表、州一级官员[32]。州一级行政主管机构为此需要运行有效的活动与程序，让上述个体或组织参与到州和地方的计划决策中来。让利益主体直接参与法律活动的实施过程，表达自己的需要，是州一级主管机构的职责。州一级领导机构在项目计划、管理、评估和协调过程中还需要充分调和利益相关者的意见。

（三）以追求合理性为目标的法律活动程序科学化

法律活动程序的科学化是指法律活动实施过程必须遵循的理念和要求，符合教育活动事实之间的因果关系，遵循事物客观规律和思维的逻辑规则[33]。法律活动程序的科学化是价值选择合理性的保证。法律活动的程序价值追求科学化是一种工具理性的表现。罗素认为，“理性”的意义就是选择正确的手段达到你所希求的目的[34]。正确的手段就是运用科学的思维与活动方式达到正确理解客观世界的目的。法律活动程序的科学化在法律活动中表现为重视专家团队和研究机构的作用，以数据和信息为指导现实活动的手段。这样一来，法律活动建立在对事实正确认识的基础上，使得活动合乎规律。从帕金斯法案的文本来看，可信、全面、准确的信息数据系统和专业化的研究是增进法律活动程序科学化的重要方式。

帕金斯法案明确了专家与研究机构在评估与提升活动质量方面的作用。教育者、管理者、生涯技术教育州的负责人、评估与测评专家、劳动力组织与企业代表、学生家长等个体组成专家团队，为教育部长评估生涯技术教育活动提供建议[35]。教育部长委托有关团体建立国家研究中心，通过科学的研究和评估履行下述职责：开发具有示范意义的模式，以满足参与者在教育、雇佣和培训方面的需求。提升生涯技术教育项目的效果，同时完成生涯教育项目和学生成绩的形成性评估。促进教师、员工和管理者的专业准备与发展，以帮助学生获得更好的学习[36]。完整、准确、可靠的数据系统在州和地方的经费使用规定中都有要求，通过建立责任数据系统，搜集和分析参与学生的进步水平、学术成果与聘用信息。教育部长需要总结州和地方的相关信息，就生涯技术教育质量和效果每年向国会报告。同时，报告信息需要对大众公开。此外，国家教育数据中心、教育部授权的研究机构也要提供学生学业表现的证据与研究报告。这些内容的设计为法律活动的科学化提供了支撑。

实质价值是价值的内容，形式价值是内容的实现手段。实质价值需要通过形式价值得到体现，美国职业教育法对法律活动程序的严格规约是克服相关决策和法律实施随意性的有效手段。美国政府的新联邦主义、以追求合法性与合理性为目标的法律活动程序的民主化与科学化在一定程度上表达了联邦对于形式价值的追求，避免法律活动实施的盲目性。同时，形式价值又必须以实质价值为基础，无论是政府管理的方式还是法律活动程序的安排都必须符合公众追求的基本价值标准，才能被公众认可和接受。美国帕金斯法案中的实质价值体现在生涯技术教育积极适应现实社会。以“追求卓越”这一实质价值为例，民众对学生学术成就的重视以及经费拨款效用的怀疑给布什政府和国会带来极大的压力，民众的意愿对法案的最终设计产生的直接影响。正如罗尔斯所说：“程序正义与实质正义是相互联系而非相互分离的。”[37]帕金斯法案中实质价值与形式价值是统一的，共同服务于立法目标的实现。

四、启示

美国职业教育法的价值认知可以为我国新时期职业教育法的价值体系重构提供参考。

第一，职业教育法的实质价值基础须由职业教育活动本身来决定，要反映技能型人才的发展规律。职业教育法的实质价值要为规范、保护和促进技能型人才发展提供指导。职业教育法的外形是法制，而内容是教育。所以，职业教育法不但应当满足作为法的形式价值，还应当追求一切能够促进理想教育实现的价值[38]。美国的生涯教育观既适应了知识经济社会的发展也有利于促进个体终身职业生涯发展。在新职业主义观的指导下，个体更易夯实知识基础，为职业教育追求卓越提供保障。我国职业教育法的修订应按照法律内容发展阶段的特点①，逐渐重视对于促进人的发展的规定。

第二，我国职业教育法有一般法律“重内容轻形式”的传统，忽视法律的程序价值。职业教育法的可操作性、合法性以及合理性有待商榷。美国职业教育法的形式价值为我们提供了参考。利益主体直接或间接参与职业教育法的制定与实施过程，提升法律选择的社会合法性;以数据治理和专业化研究的形式增进法律活动程序的合理性。适应社会需要、促进社会发展是一部法律能否成为良法的重要标准。我国职业教育法的修订需要考量法的形成价值，构建适合我国职业教育法的价值体系。

参 考 文 献

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Analysis on Value of American Vocational Education Law

Wang Yang，Zhang Guichun

Abstract  Value of the law is the conceptual guide for legislation. Value of American vocational education law could be split into substantial value and form value according to Webers typology. Substantial value orientation was embodied in conception of career education， new vocationalism centering predomination， idea of education equity under the principle of compensation for inequality; form value orientation consists of new federalism integrated into thought of New Public Management， democratization on procedure of legal action  aiming at legality， scientification of legal proceedings pursuing rationality. Overall， American vocational education law， getting substantial value and form value united， integrates into pragmatism for realizing the objective of the law.

Key words  vocational education law; Perkins Act; value of law; substantial value; America

Author  Wang Yang， Ph D student of Liaoning Normal University（Dalian  116029）; Zhang Guichun， professor of Liaoning Normal University