党组织内嵌国有企业治理的法治逻辑：理据与进路

王 贵

党组织内嵌国有企业治理的法治逻辑：理据与进路

王 贵

党组织内嵌国有企业治理的提出，是中国政治现实和历史形成的路径依赖共同作用的结果，也存在正当性基础和法理依据。“政治—企业”联系的存在普遍而客观，正视“政治—企业”联系深刻影响着国有企业，就能以一种更为冷静、审慎的态度来管窥政党(中国共产党)与国有企业的联系，并分析其在中国国情下的政治意蕴和法理基础。考察中国的政党、阶级与所有制可知，党对国有企业的领导、党组织参与国有企业治理现在并且将来也会一以贯之，从国企所有权、利益相关者理论、路径依赖理论等角度均可探源其法理。在全面推进依法治国的背景下，需要将党组织内嵌国企治理放置于一种更为规范的进路来考察，可从注重党内法规、政策与法律的衔接和协调，确立法律原则基准，分类参与区别对待等三个方面达致法治化、规范化。

党组织 国有企业治理 法治逻辑 “政治—企业”联系

遍观世界各国，国有企业(政府企业)数量或多或少、形式或类或异，存在于政治背景、市场体制、文化渊源不同的诸多经济体之中，并且在可以预见的未来仍将继续存在下去，发达国家如美国、英国，转轨国家如俄罗斯、波兰，均概莫能外。进一步来说，国有企业之于中国则意义更为凸显，“一个公有制占主体，一个共同富裕，这是我们所必须坚持的社会主义的根本原则”*《邓小平文选》第3卷，人民出版社，2001年，第111页。，“国有企业是社会主义革命与建设的产物，在实践社会主义公有制的同时，体现着工人阶级的领导地位，是中国社会主义制度基本结构的重要支撑力量”*林尚立：《阶级、所有制与政党：国有企业党建的政治学分析》，《天津社会科学》2010年第1期。。如宪法序言中所言：“中国各族人民将继续在中国共产党领导下……不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义市场经济，发展社会主义民主，健全社会主义法制……”中国共产党是我国社会主义建设领导核心，而国有企业发展则关系到中国共产党领导和执政之经济基础，所以，国有企业党建工作始终是党执政兴国重而又重之问题，历次党章修改、重大改革决议等顶层设计中都有涉及。

2016年10月，习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上强调，坚持党对国有企业的领导不动摇，开创国有企业党的建设新局面。值得关注的是讲话中提到“把企业党组织内嵌到公司治理结构之中，明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位”*新华社：《习近平在全国国有企业党的建设工作会议上强调:坚持党对国企的领导不动摇》，http://news.xinhuanet.com/2016-10/11/c_1119697415.htm，2017年3月20日访问。。这表明，在坚持党对国有企业领导的原则一以贯之的前提下，与之前国有企业党建顶层部署不同的是，明确提出党组织的法定地位问题。这实质上是习近平同志在提出“全面推进依法治国”方略后，运用“法治思维”治国理政的典型体现和实践推行；同时，还隐含了一个更为深刻的命题，即对于长期以来党组织实质主导或参与国有企业治理之事实的一种法治化反思和合法性承认。那么，在全面深化改革和推进依法治国的宏大背景下，如何实现党组织内嵌国有企业治理的法治化、规范化，也是法学界所面临的一个新课题、新挑战。在理论研究层面，对于国有企业党建问题研究颇多，但是对于党组织内嵌国有企业治理法治化问题则著述寥寥。因此，本文试图从多个角度出发，阐释党组织内嵌国有企业治理在现实国情下的内在合理性和法理基础，以及如何实现法治化的未来框架。

一、“政治—企业”联系之客观性：多维度的考察

一般认为，公司是一种经济和法律组织，我们也习惯运用经济和法律思维来建构公司的运行框架，而政治、社会要素对企业治理之影响往往会被忽略。但如列宁所言“政治是经济的集中表现”，作为当今市场经济最主要主体组织形式的企业，不可避免或主动或被动地与政治产生联系。事实上，并非一般企业与政治没有联系，恰恰可能是我们忽略了这种客观存在的联系，正如马克·罗伊写道：“尽管政治社会条件的变化深刻影响着公司、所有权结构、公司治理安排的产生和发展，但这些影响大公司成立和存在形式的政治与社会条件却没有得到仔细的审视，或者甚至可以说这种检视根本不存在”*马克·罗伊：《公司治理的政治维度：政治环境与公司影响》，陈宇峰等译，中国人民大学出版社，2008年，第1页，第3页。。

欲全面、深刻地理解企业组织的生成与运行逻辑，绝不能遗忘政治性决定因素，它“就像月亮决定潮汐一样强烈地影响着企业的运作”*马克·罗伊：《公司治理的政治维度：政治环境与公司影响》，陈宇峰等译，中国人民大学出版社，2008年，第1页，第3页。。而从本质上来说，党组织参与国有企业治理是中国“政治—企业”联系的典型表征，因此，本部分从纵向、横向、一般到特殊等三个层面考察“政治—企业”联系的客观性和普遍性，以期为党组织内嵌国有企业治理提供一种更为普适性的视角。

(一)“政治—企业”联系的纵向考察：政商关系的视角

“政治—企业”之关系，在现代企业尚未产生的古代，一定程度上仍可从政商关系中管窥一二，两者之间谁占优势、由谁主导、谁捕获谁取决于两者之间的博弈与斗争。*参见蒋大兴：《公司法的政治约束——一种政治解释的路径》，《吉林大学社会科学学报》2009年第5期。在西方，政府与商人关系之主导权在历史长河中可谓各擅胜场、攻守易位，在中世纪晚期商人地位的崛起与商人法的勃兴，正是源于彼时世俗国家政治权力逐渐薄弱。而在中国数千年历史进程中，政治权力始终占据主导，封建时代的全部经济关系都笼罩在政治统治之下，而这种统治关系在农业、手工业、商业中均有明显体现。*参见蒋大兴：《国企改革、国家所有权的法律迷思》，吴越主编：《公司治理：国企所有权与治理目标》，法律出版社，2006年，第38-42页。在农业方面，毫无疑问封建国家对土地及农业生产资料控制极其严密，也是统治基础之所在，“普天之下，莫非王土”就是最有力的表述，“在这里，国家就是最高的地主；在这里，主权就是在全国范围内集中的土地所有权”*《资本论》第3卷，人民出版社，1975年，第891页。。在手工业领域，官营形式在“为官所有、所管、所用”的特征下占支配地位，官营手工业一方面保证和维持整个国家机器运转所需的主要和绝大部分手工业品的供应；另一方面，它控制着社会最重要的生产和生活用品如盐铁的生产。*参见刘泽华，等：《专制权力与中国社会》，吉林文史出版社，1988年，第151页。在商业领域，虽然“重农抑商”一直是古代意识形态领域宣扬的社会主流价值观，但所谓“抑商”也主要抑制可能威胁到既存的政治权威和价值体系的私商，政治管控下的官商仍然是统治阶级控制社会产品流通、进而强化人身支配的重要手段，通过利用政府雄厚资本、政府专卖、征税设卡等方式来强化官营商业、限制私商。中国文明在几千年的延续更迭过程中，政权统治和经济结构基本保持了一种较为稳定的结构，行政治理上追求集权统一、经济商业关系上保持政治权力的强烈干预或参与，并且这种模式一直延续至近代乃至现代，一直潜移默化地影响“政治—企业”之间的关系。

在近代，洋务运动可谓尝试突破“政治—企业”联系桎梏之先河，在检讨官营或官办企业之弊端的背景下，提出“官督商办”，试图一定程度上疏离“政治—企业”间的距离。但是实践证明，洋务运动之努力仍然未能摆脱政治权力强力介入企业之惯性，“作为官方经理人兼投资者，他们自然就有混淆政府和官僚控制的倾向，并背离为国效劳的目的，去寻求个人私利”*陈锦江：《清末现代企业与官商关系》，王笛、张箭译，中国社会科学出版社，1997年，第91页。，导致“官督商办”不得不变为“官商合办”，最终洋务运动的失败也意味着这种尝试之终结。在整个风云变幻的20世纪的中国，尤其是民国时期，政商关系始终是影响整个国家政治经济格局的一根潜在线索，官僚资本主义之兴盛就是明证。*参见冯筱才：《民国时期的政商关系》，http://money.163.com/15/0512/10/APDJU62P00253B0H.html#，2017年3月21日访问。即便在中华人民共和国成立后，政商关系、“政治—企业”联系也依然存在，围绕政府与市场、政府与企业之间关系和国有企业改革的动态变化而嬗变，从改革开放前计划经济下相对简单的政商关系，到改革开放后政商关系的渐次演变，再到国家治理现代化视阈下新型健康政商关系的塑造。*邱实，赵晖：《国家治理现代化进程中政商关系的演变和发展》，《人民论坛》2015年第5期。

从政商关系视角来看，历史证明“政治—企业”联系已然内化为我国超稳定政治经济结构之特质，根植于社会现实和文化土壤之中，渗透在政治发展史之始终。我们不能因其易与“权钱交易、政治腐败”联想在一起而闻之色变，或者避而不谈实则掩耳盗铃，正确做法是正视这种联系，并在当前市场化、法治化图景下重塑、规范这种联系。

(二)“政治—企业”联系的横向考察：比较的视角

我国政商关系、“政治—企业”联系源远流长，但是从更广阔范围看，“企业建立政治联系的现象在全世界普遍存在”*张奇峰，等：《企业政治联系研究述评》，《会计与经济研究》2013年第6期。。尽管在西方企业发展史上，自由企业制度或“企业自治”被奉为圭臬，企业与政治/政党保持足够的距离是实现企业自由竞争、自由发展的基石。但是，实践中并非如此，企业不仅是商业工具，也是政治的工具，无法脱离政治而存在。而经济学家也较早地在关注政治与企业之间的关联，并逐渐形成一个固定术语“政治联系企业”(Politically-Connected Firms)。Faccio Mara是最早开始并持续关注两者相关性研究的学者之一，其在2002年对42个国家包含的19884家企业调查后发现，议会与政府官员和企业股东、高管之间重叠的情形非常普遍，有532家属于政治联系企业；有政治联系的企业往往能享受到更便捷的举债融资、更低的税负和更高的市场占有率；与政治联系越紧密，企业越能获得更多利益；腐败率高的国家相较于腐败率低的国家，与政治的联系带来的利益所实现的价值更高。*Faccio Mara, “Politically-Connected Firms: Can They Squeeze the State?”，Social Science Electronic Publishing, 2002, volume 96(1):369-386(18).在后续的研究中，他又将样本扩充到47个国家的20202个企业之中，发现有541家属于政治联系企业，高层政客和政党也会与企业产生联系；除了腐败水平之外，相对于对官员行为有更多严格限制的国家，外国投资壁垒更高、系统更透明的国家企业与政府联系的情况更为普遍；并在资产利润、股东权益报酬率、会计信息质量等多方面对有、无政治联系的两类企业进行了比较；此外，样本国家的选取广泛且有代表性，发展中国家如巴西、哥伦比亚、印度等，发达国家如美国、英国、澳大利亚等，均普遍存在政治联系企业的现象，尽管程度和表现形式不同，但不可否认在自由企业制度较为推崇的国家，也不能完全避免和否认政治联系企业的发生。*Faccio M., “Politically Connected Firms”，Social Science Electronic Publishing, 2006, 96(1):369-386；Faccio M.， “Differences between Politically Connected and Nonconnected Firms: A Cross-Country Analysis”， Financial Management, 2010, 39(3):905-928； Chaney P. K., Faccio M., Parsley D., “The quality of accounting information in politically connected firms”， Ssrn Electronic Journal, 2010, 51(1):58-76.还有学者在Faccio Mara的研究基础上做了进一步推进，发现不仅在法律体系脆弱和腐败高发的国家，政治联系对于企业价值显著；而且在以金融市场发达、法制健全如美国者，政治联系对于公共企业依然有渗透性的影响。该研究选取了S&P500家公司为样本，这些公司被划分为与民主党有关联、与共和党有关联两类，在2000年大选共和党获胜之时，两类企业收益差别明显，与共和党有联系的企业收益上升，反之则下降；而且，往往一个有政治联系的董事会成员的任命，伴随着该企业股价的明显上升；上述影响对于更大企业更加明显。*Goldman E., Rocholl J., So J., “Do Politically Connected Boards Affect Firm Value?”， Review of Financial Studies, 2006, 22(6):2331-2360.

从上述研究不难看出，在全球范围内，不论是发达国家还是发展中国家，“政治—企业”联系乃至政党与企业联系广泛存在，程度或轻或重，形式多样不一。而在我国来说，企业与政治/政党建立联系或许更加凸显重要性和普遍化。处于经济转轨期的我国，政府对市场的管控力度仍然较大，对于关键资源的分配仍然处于绝对优势地位，“差序格局”的文化传统影响下亲疏远近对待方式不同，*参见费孝通：《乡土中国》，生活·读书·新知三联书店，1985年。再加上法律规范、产权保护、金融制度等建构不完善，使得寻求与政治建立联系成为影响企业经营价值的重要资源。*Fisman R.， “Estimating the Value of Political Connections”， American Economic Review, 2001, 94(4):1095-1102.当然，关于我国“政治—企业”联系的进一步论述和相应例证将在下文进一步展开。

(三)“政治—企业”联系的类型化考察：一般到特殊的视角

在对国外、国内进行比较考察后，我们再回到中国，从一般性与特殊性视角来检视我国民营企业与国有企业的政治联系企业之现实。“政治—企业”产生联系从根本诱因来说，源于公权力尤其是行政权力拥有对于私人部门之企业、企业经营干预之权限。政府干预企业、企业经营理由就在于市场缺陷，当市场中出现缺陷，这些缺陷包含自然垄断、自然资源干预、破坏性竞争、外部性、信息不对称等，而且这些缺陷会产生人们不希望的结果时，政府就有理由进行干预；再加上其他的社会、政治原因，如生活质量的要求、保护个人权利、国家和全球问题的解决等，使得政府干预不断增加。以美国为例，政府与企业关系的范围就包含政府制定游戏规则、政府是企业产品的主要购买者、政府利用其签约的权力迫使企业做政府需要的事情、政府促进和资助企业、政府拥有大量的设备和财富、政府是经济增长的建筑设计师、政府直接管理私有企业的各个方面、政府是社会良知的代表、从满足社会需要出发进行资源再分配、政府是国家安全的保卫者。*乔治·斯蒂纳，约翰·斯蒂纳：《企业、政府与社会》，张志强、王春香译，华夏出版社，2002年，第301-304页、312-313页。政府对于私人企业干预之全面和深刻可见一斑，经济自由、企业自治如美国者尚且如此，更不要说具有高度集权政府经济管控传统的中国。在现代中国民营企业商业体系中，企业竞争环境仍然与政治、政府的公共政策有实质且重要的依存关系，政府对重要资源的掌控、相关公共政策的制定、税收优惠的确立均会对企业竞争优势产生巨大影响，“政治市场对于企业发展的意义丝毫不亚于产品市场”*王亮，赵定涛：《企业-政府互动依赖关系与企业政治行为》，《公共管理学报》2006年第3期。，因此，现在中国民营企业战略管理中，竞争战略的重要内容就是企业政治行为。经济学界和管理学界已有不少研究通过实证分析政治联系对于民营企业价值收益、绩效、战略选择、财务活动、会计信息等方面的影响；*黄嘉欣，等：《民营企业的政治联系与民营企业成长》，《学术研究》2010年第12期；张奇峰，等：《企业政治联系研究述评》，《会计与经济研究》2013年第6期。而为了获得有利的外部环境和竞争优势，企业就会制定相应的政治策略，通过政治参与、政治经营、政府关联等方式，建立和提升自身政治资源。*参见卫武：《中国环境下企业政治资源、政治策略和政治绩效及其关系研究》，《管理世界》2006年第2期。

但是需要注意的是，对于民营企业与国有企业来说，由于所有制结构的不同，政治联系建立的途径自然不相同，国有企业国家所有制性质使其天然地、被动地会与政治存在联系，民营企业建立政治联系的方式则多种多样，而这种不同途径也会对企业经济行为产生不同影响。*江雅雯，等：《政治联系、制度因素与企业的创新活动》，《南方经济》2011年第11期。对于国有企业来说，剖析其政治联系则需厘清公众、政府、国有企业三者关系。*参见迈克尔·J. 温考普：《政府公司的法人治理》，高明华译校，经济科学出版社，2010年，第7-9页，第3页。在公众和国有企业之间，一方面公众是国有企业的剩余索取者，至少从理论上来说，公众拥有如经营性公司的股东一样对国有企业支付公司固定收益后的剩余回报权(尽管这种机会很小)；另一方面，公众也是国有企业所提供的商品或服务的接受者。在政府与国有企业之间，政府既是政府公司的股东又是国有企业的规制者，决定政府公司存在和经营的法律环境因素，还是国有企业的主要消费者和主要贷款者。此外，还存在一个不可避免的冲突，作为股东时的政府，最大化公司的价值符合其利益诉求，但政府也是公众利益的维护者，需要以最大化社会福利为责任；以上两种地位也造成政治过度介入国有企业的治理和经营。从上述分析可见，国有企业的政治联系绝非如一般民营企业与政治间规制与被规制那么简单，基于不同的角色定位，国有企业与政治间的联系，可能会存在多个关系域，需要我们更为慎重和透彻地审视。

(四)小结

我们暂且放下政治与企业联系会存在的管制俘获、官商勾结抑或高发腐败等弊端的争论，放下对企业自治、自主经营、自由市场的绝对追求，用一种更为客观、冷静、现实的眼光去审视“政治—企业”联系。不难发现，它在全世界都普遍存在，浸润于我国文化和价值土壤之中，并至今影响着包含民营企业在内的企业战略和活动，不管承认与否，“政治—企业”联系对于企业尤其是国有企业都是一种普遍性的“事实存在”，甚至是一种“政治定律”*参见蒋大兴：《公司法的政治约束——一种政治解释的路径》，《吉林大学社会科学学报》2009年第5期。。

在承认“政治—企业”普遍性与客观性的视阈下，我们再来审视政党(中国共产党)——中国最典型的政治生态——参与或内嵌国有企业治理，并产生国有企业的政党联系，进而发现这种联系的特殊性，再通过法治途径规范并治理这种联系，就不会显得突兀和令人不解，也具有更强的正当性和适用性。

二、中国视野下党组织内嵌国有企业治理：政治现实与法理探源

(一)阶级、所有制与政党：党组织内嵌国企治理的政治意蕴

即使是在20世纪八九十年代的私有化改革浪潮之后，政府公司(国有企业)在世界许多经济体中仍然发挥着关键作用，西方经济体中政府公司在自然垄断性质的市场中普遍存在，而在新兴经济体中政府公司甚至将发挥更重要的作用。*参见迈克尔·J. 温考普：《政府公司的法人治理》，高明华译校，经济科学出版社，2010年，第7-9页，第3页。社会主义市场经济下中国的国有企业，与绝大多数经济体的政府公司则又存在更为根本的区分。

欲科学地面对和分析国有企业治理中党组织的定位，中国特定的政党制度、生产方式、所有制结构是我们必须要考虑的重要因素，正如马克思所指出的，“经验的观察在任何情况下都应当根据经验来揭示社会结构和政治结构同生产的联系，而不应当带有任何神秘和思辨的色彩”*《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社，1995年，第71页，第144页。。观察中国的建设与发展，国有企业及其资产一方面代表了我国的公有制之取向，其特定的组织形态是生产资料公有制的有力担当者，奠定了国家经济制度乃至政治制度之基础；另一方面国有企业也容蓄大量工人而代表工人阶级，又因工人阶级在我国政治区划中的特定地位，决定了共产党领导下的社会主义之国家性质，反过来，国有企业的发展也为工人阶级领导地位的保障提供了经济基础和关键平台。*参见林尚立：《阶级、所有制与政党：国有企业党建的政治学分析》，《天津社会科学》2010年第1期。从中国共产党的领导和执政来看，国有企业的意义突出。我国社会主义制度得以确立很大程度上归功于国有企业的产生和发展。从一定意义上讲，国有企业建设的重要性不亚于社会主义制度建设，中国共产党的基本使命是领导中国人民建设和巩固社会主义制度，所以，国有企业的战略意义重大，是保障并巩固提升党的领导和执政的经济、制度、阶级基础。

所以，国有企业在诞生之初就与中国共产党执政、社会主义制度以及我国国家政权组织形式紧密联系在一起，共同铸就了国家运行的基础结构和基本样态，成为中国特色的逻辑原点和坚定基石。尽管改革开放后变化日新月异，但只要这种基本结构不变，国有企业党的领导、党的建设就是“根”和“魂”，党组织内嵌国有企业治理也就是应有、不变之义。

(二)党组织内嵌国企治理的法理探源

政治正确并非完全能够解释党组织内嵌国有企业的合理性，除此之外，我们仍然能够从一些侧面发现并论证它法理上的正当性。

1.国企所有权与党组织内嵌国企治理

一般意义上的所有权将其进行法律抽象之后，可概括为占有、使用、收益、处分并不受他人干涉等权能，国家所有权除了具备一般所有权的特征之外，还因全社会成员共有之特质而有不同之处。“国家所有权是社会全体成员共同占有生产资料的所有制形式在法律上的反映”*杨丽萍：《论国有企业中的国家所有权和法人财产权》，《河南大学学报(社会科学版)》2000年第4期。，从根本上来看，生产资料的真正所有者是社会全体成员，但是由于社会全体成员数量众多、独立分散、无法集合行使所有权，为了保护生产资料的安全、不被私人侵蚀，于是法律上将国家确立为生产资料的唯一所有人。*参见陈旭琴：《论国家所有权的法律性质》，《浙江大学学报(人文社会科学版)》2001年第2期。此时，国家作为一个政治实体，进行组织生产活动自然具有行政特征，并且国家多数时候也通过行政决策和行政手段来行使所有权、分配收益以求惠及全民，所以国家所有权具有政治性或行政性。而对于社会主义公有制国家来说，国家所有权的行政性更为凸显，如马克思所言，“在每个历史时代中所有权以各种不同的方式、在完全不同的社会关系下面发展着”*《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社，1995年，第71页，第144页。。在中华人民共和国成立后实施的高度集中的计划经济管理体制中，国家作为国有财产所有人直接组织和管理所有生产资料，国家所有权的政权属性不断强化、财产属性不断弱化；当然，这种情况在改革开放后逐渐改变，越来越多地强调对国家所有权的财产属性和私法调整。

国有企业在我国实质上是“社会主义全民所有制企业”的简称，宪法中规定国有经济就是社会主义全民所有制经济，所以国有经济和国有财产的重要载体就是国有企业，那么国企所有权就是国家所有权的重要组成部分，国企所有权当然也兼具财产性和政治性，并且这种两种性质在国有企业发展不同阶段也表征和强度不同。计划经济时期的国企所有权，毫无疑问完全服从于国家意志，行政支配性占据国企运转的主流。伴随着1980年代国企改革轰轰烈烈地展开和不断深化，尤其是建立现代企业制度在国企改革目标中的明确、产权清晰作为前提的提出，诸多国企的改革方案、政策措施乃至法律设计，均或多或少、自觉或不自觉地将国企所有权和一般所有权等而视之，认为国企所有权也能在现代企业制度框架下平等经营、平等适用，这样还能破解“政企不分”之难题*参见王军：《国企改革与国家所有权神话》，《中外法学》2005年第3期。。我国《公司法》设计的企业制度统一适用于国有企业与私营企业，即是这种理念信条的集中体现。在这个阶段，国企所有权的财产性得以彰显，并以此作为国企改革的重要抓手、提升国企经营效率。

尽管如此，我们真的能摒弃或否认国企所有权的政治性而实现国企与私企“同一”经营吗？答案显然是否定的。国有企业属全民所有，这种所有权的成本和收益难以准确量化到个人，全民也只是一个不可分割、抽象的集合概念，单独个体无法获知其份额所有权，无法像一般股东那样行使表决权、收益权及承担相应风险，并且只能由国家代理行使所有权，所以国企所有权也必须通过公共权力、政治安排来分配收益和风险。从宏观上看，需要通过政治机制而不单单是公司治理机制来约束国企所有权行使的行为，比如全民选举人大代表组成权力机关，权力机关任命或委派政府机构对国企进行监管和制约，比如国企在所有权结构、具体运营、发展结构等方面带有明显的行政化治理色彩*参见蒋大兴：《国企为何需要行政化的治理——一种被忽略的效率性解释》，《现代法学》2014年第5期。；从微观上看，应当保障全民中的任何人都可以通过合法的途径对国企的治理行使监督权和建议权*参见吴越：《国企所有权四重奏与治理目标论战》，吴越主编：《公司治理：国企所有权与治理目标》，法律出版社，2006年，第19-32页。。

党对国有企业的领导、党组织内嵌国有企业治理，实质上也是控制国企所有权行使、保障全民权益不被破坏的一种宏观政治安排和微观监督方式。《党章》中明确中国共产党代表中国最广大人民的根本利益，党对国有企业的领导就代表了一种约束国企所有权行使的宏观安排；而各级党组织内嵌各级国企治理之中则更多地体现为党组织可以代表全民对国企的运行进行监督和追责，而民众也可直接就国有企业人事、运营、治理中的问题向党组织举报或提建议，实质上也拓宽了民众的监督建议途径。

2.利益相关者理论与党组织内嵌国企治理

长期以来，公司治理遵循“股东中心主义”，股东理所当然地享有企业剩余索取权和剩余控制权。但是20世纪60年代以来，伴随着企业经营中职业经理人的大量出现、人力及技术资本在生产要素中的重要性凸显，再加上对企业最大化利润追求的批判和企业社会责任的兴起，以及员工纠纷、企业伦理和环境管理等问题，使得股东中心主义受到越来越多的质疑；如何对员工、消费者、供应商、债权人等利益相关者在企业经营过程中进行保护，也成为需要思考的现实问题。于是，在这种背景下，从利益相关者角度再审视公司治理的利益相关者理论就顺势而生。*李维安，王世权：《利益相关者治理理论研究脉络及其进展探析》，《外国经济与管理》2007年第4期。这种理论认为，企业不仅是股东一方的企业，而且还是利益相关者的企业，因为利益相关者在企业经营活动中或是为企业分担了一定的经营风险，或是投入了一定的专用性投资，或是付出了应有的代价，那么企业经营决策时就不应抛开这些主体利益，应该加以考量并给予适当补偿或报酬。*Freeman Edward R., Strategic Management：A Stakeholder Approach，Boston：Pitman, 1984；Blair Margaret M.， Ownership and Control: Rethinking Corporate Governance for the 21st Century，Washington DC: Brookings Institute, 1995．关于如何界定利益相关者的范围，国外许多学者进行了较为丰富的划分和表述，并有人进行了归纳和梳理，*Mitchell R. K., Agle B. R., Wood D. J., “Toward a Theory of Stakeholder Identification and Salience: Defining the Principle of Who and What Really Counts”， Academy of Management Review, 1997, 22(4):853-886.典型划分如根据所有权、经济依赖性和社会利益的三分法，直接与间接利益相关者、契约型与公众型利益相关者的两分法等，*付俊文，赵红：《利益相关者理论综述》，《首都经贸大学学报》2006年第2期。择其一种在下图中表述。在利益相关者理论的铺垫下，企业社会责任研究也逐步完善。*田田，李传峰：《论利益相关者理论在企业社会责任研究中的作用》，《江淮论坛》2005年第1期。

类别定义范围直接利益相关者与企业有直接利益或市场关系的主体股东、企业员工、债权人、供应商、消费者、竞争者等间接利益相关者与企业有间接利益或非市场关系的主体政府、政府领导人、社会团体、媒体、一般公众等

利益相关者理论对于国有企业治理和党组织内嵌国企治理当然也有极大的“用武之地”。已有学者着眼利益相关者理论对于国有企业治理的积极作用，提出国企治理结构应该破除对“股东至上”的迷信，实现一种由利益相关者合作的共同治理模式，发动工人代表、党委、债权人等利益相关者共同参与决策、互相监督制约。*杨瑞龙，周业安：《论利益相关者合作逻辑下的企业共同治理机制》，《中国工业经济》1998年第1期。进一步来看，党组织内嵌国企治理实质上是协调相关方利益的重要机制，党组织中组成人员既有代表国家所有权的股东代表，又有企业管理层，还有一线职工，而且党组织又天然地与中央或地方政府联系紧密，重视社会公众利益和公益性目的，这就使得党组织能够代表更多方的主体、考量多重利益、着眼全局和长远、实现多元化目标。

3.路径依赖理论与党组织内嵌国企治理

路径依赖这一命题最先由David和Arthur先后在20世纪80年代提出，主要是在分析技术变迁的基础上，认为“路径依赖是指技术选择的不可预见、难以改变(被锁住)和缺乏效率的情况”*刘汉民：《路径依赖理论研究综述》，《经济学动态》2003年第6期。。后来，在90年代，诺斯将路径依赖的研究理路从以技术变迁为中心向社会制度变迁进行了拓展，他认为报酬递增和自我强化机制在制度变迁过程中依然适用，制度一旦沿着一条具体发展路线前进时，制度本身的创设成本、系统外部性、学习效应、互补活动中的协调效应以及不确定性的适应性预期减少等因素会增强这一过程，而循着这既定的路径，可能会产生不同的效果。*参见道格拉斯·诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，刘守英译，上海三联书店、上海人民出版社，1994年。路径依赖更加注重历史在制度变迁中的重要作用，“人们过去的选择决定了他们现在可能的选择”，曾经的历史选择会使政治和经济制度形成特定的发展模式，伴随着其他因素的强化，就会闭锁于一定发展路径的依赖或产生较强的惯性，制度可能会因进入良性轨道中得以循环优化；也可能在错误轨道上渐行渐远，甚至深陷于“泥潭”之中，情况不断恶化而积重难返。而要实现对既定路径的根本转向，则需要引入较强的外生变量或依靠政治力量。

路径依赖理论提出之后，尤其是其在社会制度变迁分析视野中的拓展，被广泛运用于各项具体制度的分析框架之中，在公司治理的探索中也引入了路径依赖理论。有国外学者在分析世界各发达经济体公司所有权和公司治理时认为，尽管在二战后的半个多世纪以来，西欧、美国和日本在经济、商业和生活标准方面已经趋同，但是所有权结构上仍然存在差异并且有显著的路径依赖。由于路径依赖，一个国家在任何时点的所有权结构，都部分地依赖于该国先前所拥有的结构；相应地，如果各国在先前任何时点拥有了不同的所有权结构——由于那时不同的环境，或者甚至历史上的意外事件——这些差异都有可能会在以后的时点存续下去，即使各国的经济已经变得非常相似。*杰弗里·N. 戈登，马克·J. 罗主编：《公司治理:趋同与存续》，赵玲、刘凯译，北京大学出版社，2006年，第75-76页。也有学者以更加审慎、务实的态度站在中国的立场上去思考中国公司治理中的路径依赖，比如具体的模式及法律规则发展模式等问题。*参见邓峰：《中国公司治理中的路径依赖》，《中外法学》2008年第1期；周天舒：《中国公司治理法律规则发展模式的再探讨：一个路径依赖的视角》，《中国法学》2013年第3期。对于国有企业改革、国有企业治理也有许多人结合路径依赖理论进行研究，梳理我国国企改革进程中路径依赖的客观存在性，提出优化和改进建议。*参见崔树霖：《国有企业在建立现代企业制度中存在的路径依赖问题分析》，《北京工商大学学报(社会科学版)》2004年第5期；汤吉军，年海石：《国有企业公司治理结构变迁、路径依赖与制度创新》，《江汉论坛》2013年第2期。

从我国国有企业诞生起就脱离不了的党的领导和党组织参与治理，当然属于路径依赖的一种表现形式，在中国现有体制下不可能完全打破这种路径依赖，彻底放弃党对国有企业的领导、彻底将党组织驱逐出国企治理场域亦如痴人说梦，因为这样可能会付出巨大的成本甚至破坏国家的统一与稳定，而这种成本或代价是我们无法承受之重。所以，应理性认知这种路径依赖，在保持政治不变的前提下，尽可能依赖既有制度资源，不断加以修正和优化，使其进入良性循环，推动而不是阻碍国有企业的发展，“要求人们在制度变迁的目标已定的情况下,合理选择变迁路径并不断调整变迁中出现的偏差，以免进入锁定状态”*王仕军：《国有企业改革的路径依赖与对策》，《财经研究》1998年第9期。。

三、党组织参与国有企业治理的动态演进

国有企业党建、党组织参与国企治理从未在国企变革中缺位，但是其地位、参与方式和工作中心却并非一成不变，而是随着经济改革形势、大政方针、实际需求而不断自我革新、因时而变。

第一个阶段为中华人民共和国成立后到改革开放(1978年)以前。中华人民共和国成立初期根据《共同纲领》要求国营经济中设立厂长领导下的管理委员会；但随着国家经济建设和“一五计划”的开展，高度集中的计划经济体制逐步确立，党委领导下的分工负责制也开始探索，除思政工作外，国企党组织还承担监督、保证生产和行政工作，此时党组织职权和责任并未明确划分。

第二个阶段为改革开放初期到20世纪90年代初。在这个阶段，经济领域的改革逐渐开始放松计划经济的桎梏，国有企业自主权得以松绑并获得较为独立的经济实体地位。在坚持并完善党委领导下的厂长(经理)负责制的基础上，计划经济下一元化领导格局被打破，国有企业党政工作初步分开，党组织逐渐放松对企业日常经营、行政管理活动的干预，强化厂长在生产经营方面的领导权，使党组织的工作中心转到政治、保证监督工作。在这一时期，党政不分、经营效率低下的情况得到一定程度的改变。值得一提的是，1988年《全民所有制工业企业法》颁行，正式在法律上确立厂长责任制，并且明确国有企业基层党组织的保证监督功能*参见《全民所有制工业企业法》第8条：“中国共产党在企业中的基层组织，对党和国家的方针、政策在本企业的贯彻执行实行保证监督。”。

第三个阶段为1993—2012年。1993年党的十四届三中全会号召建立社会主义市场经济体制，在国企改革方面提出转换国有企业经营机制、建立现代企业制度的目标，对国有企业治理机制影响重大，也给党组织如何与现代企业制度结合提出了崭新的课题，党组织在国企治理中的地位确立为现代企业制度下的政治核心。党的十四届四中全会要求“国有企业党组织要按照党章规定的职责和国家的有关法律法规，开展工作”，“要坚持发挥党组织的政治核心作用，在实践中积极探索，逐步完善企业领导制度，改进和加强党的工作”；*中共中央文献研究室：《十四大以来重要文件选编》，人民出版社，1996年，第953页。将党组织工作有效融入企业治理之中，让政治核心作用发挥更加科学化和制度化。在这一阶段，《公司法》的制定和修改，确定该法统一适用于一般公司和国有企业，其中涉及相关内容也使得党组织参与国企治理更加法定化，并以法律的形式确定党组织的相关活动必要条件应当由公司提供。比如1993年《公司法》第17条“公司中中国共产党基层组织的活动，依照中国共产党章程办理”，并在2005年修订后第19条作了更进一步的规定*参见《公司法》(2005年)第19条：“在公司中，根据中国共产党章程的规定，设立中国共产党的组织，开展党的活动。公司应当为党组织的活动提供必要条件。”。

第四个阶段为党的十八大至今。在这个阶段，为同全面深化改革和全面推进依法治国相协调，为解决新时期国有企业党的领导和党的建设弱化、淡化、虚化、边缘化问题，在深化国有企业改革的同时，党的顶层设计更加重视国企党建、党组织参与国企治理的问题。多个中央文件和讲话中均予以强调，要求在国有企业章程纳入党建工作要求，把企业党组织内嵌公司治理结构之中，明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位。

从上述梳理至少可以看出几个方面的倾向：首先，不论是过去还是现在，党对国有企业的领导、党组织参与国企治理从未缺位，也是一种常态，而且可以预见的是，在未来时间内也将继续存在，这也印证了本文上面的观点；其次，党组织参与国有企业治理并非一成不变，而是随着经济形势、政策走向、社会发展等因素的变化，其工作方式、指导思想、参与路径均会相应调整、适应并与时俱进；最后，对于党组织参与国企治理法治化、规范化程度不断深化，越来越重视党的关系的法律调整，尤其是全面推进依法治国的背景下，这一点尤为凸显。因此，我们当前要做的并不是罔顾现实而试图脱离党组织对于国企治理的参与，而是在法治背景下、在国有企业分类改革环境下，将党组织内嵌国企治理置于一种更为规范的进路来考察，用法治来推进改革，达到发挥党组织优势、规避缺陷的目的。

四、党组织内嵌国企治理的法治进路

习近平在谈到改革与法治之关系时说：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”*宋识径：《习近平：凡属重大改革都要于法有据》，《新京报》2014年3月1日第A04版。党组织内嵌国企治理应当在法治轨道上进行。

(一)注重党内法规、政策与法律的衔接和协调

促使党组织内嵌国企治理法治化首要解决的一个问题就是注重党内法规、政策与法律之间的衔接和协调。当前对于党组织内嵌国有企业治理的提出和实现，主要是基于党内法规和党的政策文件的要求。在党内法规方面，如《党章》第32条第2、3款之规定，*《党章》第32条：“国有企业和集体企业中党的基层组织，发挥政治核心作用，围绕企业生产经营开展工作。保证监督党和国家的方针、政策在本企业的贯彻执行；支持股东会、董事会、监事会和经理(厂长)依法行使职权；全心全意依靠职工群众，支持职工代表大会开展工作；参与企业重大问题的决策；加强党组织的自身建设，领导思想政治工作、精神文明建设和工会、共青团等群众组织。 非公有制经济组织中党的基层组织，贯彻党的方针政策，引导和监督企业遵守国家的法律法规，领导工会、共青团等群众组织，团结凝聚职工群众，维护各方的合法权益，促进企业健康发展。”如《中国共产党党组工作条例(试行)》第15条第3款之规定；*《中国共产党党组工作条例(试行)》第15条第3款：“国有企业党组讨论和决定重大事项时，应当与公司法、企业国有资产法等法律法规相一致，并与公司章程相衔接。经营管理方面事项一般按照企业内部治理结构由董事会或者经理层决定，涉及国家宏观调控、国家发展战略、国家安全等重大经营管理事项应当经党组研究讨论后由董事会或者经理层作出决定。”在政策文件上则不胜枚举，最新的如《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》等。至于法律方面，则在《全民所有制工业企业法》第8条和《公司法》第19条中稍有涉及。

党内法规这一概念在中国已经经过几十年的发展演变，在党的十八届四中全会中被正式定性为与法律规范共同构成我国社会主义特色法治体系，具有软法和社会法的性质，能够促进和规范党在宪法、法律框架内创新社会管理和公共治理，能够帮助厘清和调整党内纵横多层关系并使之法治化，能够提升党的各级干部的法治思维和法律治理手段。*参见姜明安：《中国共产党党内法规的性质与作用》，《北京大学学报(哲学社会科学版)》2012年第3期。但是由于国情和客观条件的限制，使得党内法规与法律之间存在混淆、不尽协调、互相转化路径供给不足乃至互相冲突等问题。*参见谢宇：《论中国共产党党内法规的法治化》，《云南社会科学》2016年第3期。

对于党的政策文件来说，现代社会治理中不仅需要法律也需要发挥政策的灵活性、应急性、补充性等功能，尤其是在法治推进过程中，也应当正确认识并认真对待党的政策与法律的关系。党的政策对我国政治经济乃至社会生活影响重大，完全将两者割裂既不理智也不现实，而需要的是推进党的政策法治化进而调适两者之间的关系，使之相辅相成、内在统一协调。*参见肖金明：《为全面法治重构政策与法律关系》，《中国行政管理》2013年第5期。在党组织内嵌国企治理法治化过程中，党对国有企业的政策在长期运作、嬗变、更替实质上已经积累了相当丰富的经验，法律对这些经验的吸收一定大有裨益。

因此，欲实现党组织内嵌国企治理的法治化，需要寻求党内法规、党的政策与法律之间的承接与协调，并形成相互之间的良性互动，最终达到“内在统一于中国特色社会主义法治体系的状态，形成相辅相成、相互促进、相互保障的格局”*秦前红，苏绍龙：《党内法规与国家法律衔接和协调的基准与路径——兼论备案审查衔接联动机制》，《法律科学》2016年第5期。。具体来说，我国公司法中应进一步详细规定党组织如何参与企业治理，并根据国有企业和非公有制企业的不同，参考《党章》中的相关规定、坚持党的政策中的政治导向、吸收政策中的有益经验，分别规定不同的功能定位、参与原则、参与方式、参与内容、制度保障等内容，并加以完善。甚至，如学者所言，根据国有企业的特殊性，制定单独的国家投资经营和国家出资企业的特殊规范，国有企业法律适用独立于一般公司法，实现特别企业立法和普通企业立法二元并行的立法体制；*参见孙晋：《中国企业法律制度的演进与变革》，中国社会科学出版社，2011年，第281-282页。然后在特殊规范中详细规定党组织内嵌国企治理的特殊法律问题。

(二)确立党组织内嵌国企治理的法律原则

法律原则是隐藏在具体法律规则之中，作为规则产生本源或依据的一种稳定的处理问题的准绳，效力贯穿于具体规则的始终，指导和协调规则的根本价值倾向。*参见迈克尔·D. 贝勒斯：《法律的原则——一个规范的分析》，张文显等译，中国大百科全书出版社，1996年，第468页；董玉庭：《论法律原则》，《法制与社会发展》1999年第6期。党组织内嵌国企治理具体法律的制定、实施实践和解释，均需要相应的法律原则予以指引和协调，至少应包含合法性原则、民主性原则和有限参与原则。

合法性原则在此不仅仅指法律意义上的一般合法性，还从中国共产党执政合法性方面予以延伸。从法律意义上讲，党组织内嵌国有企业治理需要符合形式意义和实质意义上的合法性。形式意义上指在依法治国的背景下，应当符合法律规定，不能与宪法法律相违背，宪法上确立了党对社会主义建设、国有企业的领导，《全民所有制工业企业法》与《公司法》也承认了党组织的合法地位，但是如上文所说法律制度应当进一步详细和完善；从实质意义上应当具有正当性、符合科学规律，正当性上文已从“政治—企业”联系之客观性、政治正确、国企所有权、利益相关者理论、路径依赖理论等角度进行了论证，科学规律性则需要随着社会及经济形势变化不断因应调整并修改相关法律规范，以有利于党对国有企业的领导、有利于国有企业健康发展。在党执政合法性方面，主要包含历史使命原则、治理效度原则、社会理想原则、治理方式原则。*陈建，姚润皋：《合法性原则与执政的选择——中共执政合法性资源积累之考察》，《学海》2008年第6期。党组织内嵌国企治理也应当注意这四个方面的考量，即牢记国有企业根本所有者是全体民众、始终维护全民之利益，注重国有企业治理效能的提升，促使国有企业投资经营、设立分布、税利分配的实质公平正义，提高法治水准。

民主性原则是《党章》确定的党组织活动的基本原则，当然也适用于党组织内嵌国企治理，结合民主一般要义，包含民主参与和民主决策。民主参与，从国企所有权微观考察视角来说，全民中的任何人均有权监督国有企业运营及国有企业管理人员，有权向党组织举报，有权向党组织提出关于国有企业发展的建议；从利益相关者视角来说，与国有企业利益密切相关者，投入了各种成本、承担了相应风险甚至付出了代价，不应当被排除在国企治理之外。民主决策则需警惕两个倾向：一是警惕个别党员代替党组织决策，民主决策的主体是党组织而不是个别党员或党委书记，按照“双向进入，交叉任职”方式进入国有企业管理层的党员，应当按照党组织根据民主集中制形成的统一意见和要求履行职责，并在相应公司治理组织内，如股东(大)会、董事会、监事会等，反映党组织意见、提出建议，防止个人意志强行代替或凌驾于党组织意志之上；二是警惕以党组织完全代替国有企业的民主决策，党组织作出的决定并非代表国有企业的最终决议，也不能直接以党组织名义要求企业直接执行党组织决定，仍需经过相应党员在股东(大)会、董事会、监事会上提出提案或意见，并经过审议和相关程序表决之后形成决议。

有限参与原则是指党组织内嵌国有企业治理并非无所不包，而是应当有一定的边界，参与方式有一定的限制，参与强度应当有所侧重。从边界来说，应做到不越位、不缺位，在明确法律对党组织内嵌国企治理范围和权限的前提下，党组织不得超越法律和公司章程规定的权限，不得代替董事会、监事会和高管行使职权，对于应由党组织处理的事务如党建思政工作、强化与职工联系等，应不推诿、不缺位。参与方式应如上文所讲做到民主参与、民主决策，参与强度上应“有深有浅”，对于权限范围内的事务应当集中精力深耕细作，真正把党组织的作用发挥好，而对于其他事务如行政事务、技术管理等，要充分信任企业管理层并交给更专业的人做。

(三)把握党组织内嵌国企治理的分类进向

自1993年以来，国有企业改革的方向就是进行公司化改革、建立现代企业制度，到现在绝大多数国企完成公司化改制，且似乎“一刀切”地将商业效率和经济效率作为企业追求的主要目标甚至首要目标，国有企业监督管理部门经济绩效作为国有企业评价体系的最大权重指标，导致对于国企的批评不绝于耳，使得诸多应当以公共利益为唯一目标或主要目标的国有企业也“不甘寂寞”，强化经济效益的追逐，将触角伸至其他领域，而一定程度弱化了对社会效益、公共利益的本真追求。在这种现象下，越来越多的人开始反思国有企业“一刀切”的改革进路是否真的合理，提出应当对国有企业进行分类治理、采取不同的改革思路。较早有人提出将其划分为政府企业、特殊法人企业、国有股份公司，分别确立不同改革目标*参见张淑敏：《国有企业分类改革的目标模式探讨》，《财经问题研究》2008年第8期。；后来有人提出按照公共领域和非公共领域分类深化国有企业改革*参见蓝定香：《建立现代产权制度与国有企业分类改革》，《经济体制改革》2006年第1期。；近来，也有人按照公共政策性、特定功能性、一般商业性三分法推进*黄群慧，余菁：《新时期的新思路:国有企业分类改革与治理》，《中国工业经济》2013年第11期。，以及竞争性和公益性国有企业的分类推进改革*参见孙晋：《竞争性国企市场支配地位取得与滥用以及规制的特殊性》，《法学评论》2016年第1期。；在法律适用上，也有学者提出根据公用企业和竞争性国企的分类，分别制定《公用企业法》和适用《公司法》*参见李建伟：《中国企业立法体系改革：历史、反思与重构》，法律出版社，2012年，第77-79页。。2015年《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》正式从顶层设计上确立了公益类和商业类国有企业的分类改革，为理论争议盖棺定论，并对如何推进做了初步部署。既然我国已经确立了两类国有企业的不同改革框架，相应地党组织内嵌国企治理的内容、方式、强度上应该有所差异，这既是现有形势的客观要求，也是党领导国有企业方式与时俱进的典型表现。

公益类国企以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，以社会效益和公共利益为先，主要为了弥补市场缺陷而存在，承担了更多的社会职能乃至政治职能。因此，这一类企业中政府与企业的联系更加密切，不纯粹是股东权与法人财产权的关系，政府介入企业管理经营活动相对更多更深，政府不仅通过出资人职能控制公益性意图实现，还以社会管理者身份给予相应的外部监督和政策支持。*顾功耘，胡改蓉：《国企改革的政府定位及制度重构》，《现代法学》2014年第3期。党组织参与这一类企业的治理，对企业决策权的影响应更加深入、强度更大，更多参与企业经营，甚至在特定情况下直接行使重大事项决策权，以贯彻特定政治和社会意图，以协调公益目的与营利驱动的冲突，保障公共利益“不变质”，注重公共产品和服务的质量和效率的保证、促进企业运营成本控制。此外，该类企业提供特定产品或服务以实现公益目标，因为投资周期长、风险大、投入高，民营企业不愿进入，故企业可能存在“策略性亏损经营”，为此国家往往会给予一定的政策优惠或政策支持、特权和优待；此时，党组织也可以发挥与政府联系密切的优势和作用，妥善保证政策优惠和政策支持的实现。

商业类国有企业按照市场化要求实行商业化运作，诸多学者提出此类企业不适合参与到竞争中来，不应该通过竞争与民争利，应该从竞争性领域和行业完全退出*参见杨国才：《国企必须退出竞争性行业——与周靖南商榷》，《经济问题》2000年第7期；陈学法：《国有企业退出的产业组织政策的选择》，《现代经济探讨》2003年第12期。；但是，我国以公有制为主体的社会主义市场经济前提下，商业类国有企业一下子完全退出市场，既不现实，也不具有可操作性，“因此，在一定时期内，营利性(商业类)的国有企业在我国还将存在和发展”*顾功耘，胡改蓉：《国企改革的政府定位及制度重构》，《现代法学》2014年第3期。。该类企业独立自主开展生产经营活动、参与市场竞争，以资产保值增值、提高经济效益为主要目标，更多地需要适应市场经济优胜劣汰的环境和要求，因此，在党组织参与治理方面，与公益类国企也应有所区别。总体上，党组织保持一定的谦抑性，更加注重有限参与原则，更多地让企业本身自主决定、自我经营，党组织扮演好指导者和监督者角色。一方面，作为指导者，以“把方向、管大局”为主要工作重心，党组织一定不能直接代替企业决策；同时注重思政工作和企业文化建设，逐步将社会责任意识灌入企业文化土壤之中，防止国有企业社会责任被虚化。另一方面，作为监督者，重视监督企业决策是否依法作出、是否严格执行党和国家的方针政策，防止国有资产流失，切实做好“保落实”；同时监督党管干部原则和经营者选聘制度的落实，严格规范经营者、领导层的选拔程序，增强其专业性和职业化，任前考察、任中监督与评价机制必不可少，畅通职工和其他人员的投诉和举报渠道，协调企业各级人员之间的关系。

五、结 语

“制度形成的逻辑， 并不如同后来学者构建的那样是共识性的，而更多是历史性的”*苏力：《制度是如何形成的》(增订版)，北京大学出版社，2007年，第53页。。我国党组织内嵌国企治理的提出，既不乏历史形成的路径依赖，具有政治现实的客观需要，也并非没有其正当性和法理依据。

“政治—企业”联系的存在普遍而客观，从古代到现代、从国外到国内、从民营企业到国有企业均有其生存空间和土壤，正视国有企业被“政治—企业”联系深刻影响着，也就能以一种冷静、客观的态度来管窥政党(中国共产党)与国有企业的联系，并分析其在中国国情下的政治意蕴和法理基础。考察中国的政党、阶级与所有制可知，党对国有企业的领导、党组织参与国有企业治理现在并且将来也会一以贯之，这种情形从国企所有权、利益相关者理论、路径依赖理论来分析，也能找寻到法理基础和现实正当性。回顾历史，党组织参与国企治理从未缺位且并非一成不变，而是随着经济形势、政策走向、社会发展等因素的变化，其工作方式、指导思想、参与路径均会相应调整、适应并与时俱进，尤其是在全面推进依法治国的背景下，需要将党组织内嵌国企治理放置于一种更为规范的进路来考察，用法治来予以优化。基于此，本文提出注重党内法规、政策与法律的衔接和协调，通过法律确立党组织内嵌国企治理的定位、原则、方式、内容、制度保障等；宜确立合法性原则、民主性原则、有限参与原则作为规范党组织内嵌国企治理的基本准绳；在国企分类改革的背景下，公益类国企和商业类国企内嵌方式也应当有所不同。

本文对于党组织内嵌国企治理法治逻辑的探讨，更多的是基于一种对现实情况的解释分析，在保证政治不变的前提下，试图让党组织内嵌国企治理在法治化、规范化的轨道上推进。相对于理想情形，本文内容不可避免地存在局限和不足之处，留待以后深入研究。

本文系国家社会科学基金项目“竞争性国有企业改革路径的法律困境和出路”(编号：12BF088)、最高人民法院2016年度司法研究重大课题“供给侧改革背景下相关司法对策研究”阶段性成果，国家“2011 计划”司法文明协同创新项目部分研究成果。

2017-11-30

王贵，武汉大学法学院经济法专业博士研究生，武汉大学竞争法与竞争政策研究中心助理研究员。 湖北武汉 430072

赵荣华)