新型城镇化进程与高等教育均衡发展

彭 青，齐 园

（河北经贸大学 学报编辑部，河北 石家庄 050061）

●教育教学研究

新型城镇化进程与高等教育均衡发展

彭 青，齐 园

（河北经贸大学 学报编辑部，河北 石家庄 050061）

从重视“物”的传统城镇化到重视“人”的新型城镇化不仅仅是表现形式的变化，更是由“量”到“质”的内涵升华。新型城镇化要求市民具有较高的城镇生活意识和文化水平，高等教育在提升人的综合素养、促进人的全面发展、引导“农民市民化”等方面发挥着不可替代的作用。我国的高等教育已经取得了许多成就，但还存在着一些非均衡现象，除了师资、经费等方面，最重要的还是进行制度改革，从根源上促进高等教育均衡发展。

新型城镇化；高等教育；教育资源；教育公平；均衡发展

从1867年西班牙工程师塞达明确提出“城市化”概念始，与之相关的研究方兴未艾。在中国，“城市化”与“城镇化”两种用法持续了若干年，二者的内涵也经历了从分歧到统一的过程，目前基本以“城镇化”表达为主。与“城市化”一词相比，“城镇化”带有强烈的中国特色，而“新型城镇化”则更符合当前中国城市治理的发展目标。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》不仅要求把发展重点放在城市，还着眼县镇，同时不忘“乡愁”，而不是简单地“去农村化”；[1]也不再以资源的消耗达到“物的城镇化”，而致力于通过提升公民整体素质、普惠公民各项权利实现“人的城镇化”。在新型城镇化进程中，高等教育无疑发挥着助推器的作用，这一功能促使高等教育自身强力发展的同时还要保持均衡性，而新型城镇化追求的“以人为核心、区域协调发展、城乡协调发展、基本公共服务均等”也要求高等教育均衡发展。

一、文献综述

国外城镇化与高等教育互动发展基本遵循“产学研”相结合的模式，如美国的“合作教育”、英国的“三明治教育”、德国的“双元制”，对于两者之间关系的研究也有50余年了。我国的相关研究主要出现于高等教育扩招之后，从国内外研究来看，学者普遍认为城镇化与高等教育能够相互促进，共同发展。Black D 与 Henderson V（1999）[2]、Glaeser E L 等（2004）[3]认为高等教育能提高生产效率，从而扩大城市规模。Bertinelli L 和 Black D（2004）[4]、郭书君和米红（2005）[5]认为受教育年限增长或高等教育的快速发展都能提高城镇化率。相比之前的城镇化，“以人为核心”的新型城镇化与高等教育的联系更为密切，也涌现出了大量研究成果，这些成果主要集中在三个方面：一是从整体上探究新型城镇化与高等教育的互动发展。胡若痴（2014）[6]认为现阶段我国高等教育的发展对城镇化的推动作用并不明显，新型城镇化对高等教育的规模、质量、结构和布局提出了新的要求。孙明英、冯增俊（2015）[7]将新型城镇化视为中国高等教育变革的引擎，高等教育对于新型城镇化有带动、辐射以及塑造作用，同时还可通过开发二次人口红利为新型城镇化提供人才支持。二是对新型城镇化和高等教育之间某一领域进行研究。初帅（2016）[8]利用双重差分法发现高校扩招促进了人口城镇化。孙哲、王家庭（2014）[9]通过分析地级市的数据，发现城市规模不同，高等教育对“人的城镇化”的促进作用也各异。胡策（2015）[10]列举了城镇化进程中文化同质化的表现和产生的原因，认为高等教育能够破解这一问题并促进“多元一体”的文化格局形成。武毅英、王雪琴（2015）[11]认为建构覆盖城镇的公共高等教育服务体系很有必要。为实现与新型城镇化协调发展，雷培梁（2015）[12]认为高等教育的布局与结构、胡茂波和史静寰（2014）[13]认为高等教育的规模都需要进行调整。何宗樾（2017）[14]的研究显示了增加高等教育经费投入有助于推进城镇化发展。新型城镇化的着重点在“以人为核心”，这种目标追求必然包括市民享受同质的公共高等教育服务。从现有成果来看，高等教育与城镇化、新型城镇化的关系得到了较为充分的研究，但是对于新型城镇化进程中高等教育均衡发展却涉足不多，因此，对这一问题进行探究很有实际意义。

二、公正平等：新型城镇化进程中高等教育发展的时代必然

对社会而言，公正是“稳定的基石”“和谐的机制”“发展的重要目标”；对个体而言，公正为其生存提供基本的物质生活资料和社会权利保障。作为衡量社会公正水平的重要尺度之一，教育公正一直是教育改革的重点话题，其目的在于“最大限度地实现公共教育资源的平等、均衡、合理安排与有效利用，以保障和促进不同的个体或社会群体在教育实践活动中得其所应得”。[15]

从重视“物”的传统城镇化到重视“人”的新型城镇化不仅仅是表现形式的变化，更是由“量”到“质”的内涵升华。在这一转变过程中，作为公民的“人”逐渐成为社会事业发展的“核心”，人的各项基本权利越来越受重视，平等地接受高等教育即是其中之一。平等原则是实现教育公正的一项基本原则。平等地配置公共教育资源是教育公正的第一要义，追求教育平等是实现教育公正的必由之路，它包括教育权利平等和教育机会平等。近些年，我国义务教育均衡发展受到各方关注并取得长足进步，但是对于高等教育的均衡发展尚未引起足够的重视，很多人仅从微观上认为能否接受高等教育取决于个人的努力程度或学业成绩，缺乏从宏观角度审视这一现象。对此，我们应该超越柏拉图的“以不平等对待不平等”，高等教育作为一种公共资源虽然在现阶段不能满足所有人的需求，但理应让更多的人能享受到。

从人的发展角度而言，新型城镇化要求市民具有较高的城镇生活意识和文化水平，这也是新型城镇化的重要标志，“人的城镇化”不是简单地将农民的活动空间从农村转移到城镇，还包括身份属性的转变、知识水平的提升、生活条件的改善、公共资源的获取等。而实行多年的城乡二元体制导致城市和农村在公共资源获取方面存在着巨大差距，这种资源的不公平分配造成两者的发展极不协调，而市民和农民因所属地的不同，享受的公共资源也不同，由个人发展起点和机会的不平等带来的往往是过程和结果的大相径庭。现代社会，人不仅力求“活着”，还希望“高质量、有意义”地活着。教育作为一项崇高事业，它的基本任务就是促进人的发展。处于“第三级教育”的高等教育在提升人的综合素养、促进人的全面发展、引导“农民市民化”等方面发挥着不可替代的作用。

三、非均衡发展：新型城镇化进程中高等教育发展的差异表现

从1999年高校扩招开始至随后的几年时间，中国高等教育迅速从精英化迈入大众化，据教育部2017年7月公布的数据显示，2016年全国各类高等教育在校总规模达到3 699万人，高等教育毛入学率达到42.7%。[16]可以说，我国高等教育取得了较快发展，更多的人有机会接受高等教育的熏陶。虽然我国高等教育从总体得到了发展，但是由于经济、制度、历史等原因，目前高等教育发展过程中还存在诸多不适应新型城镇化发展要求的非均衡现象：从层次上看，区域差别、城乡差别、校际差别等问题较为突出；从内容上看，集中体现在教育经费、生源、学校分布等方面。如果这些问题不能得到有效解决，势必会影响高等教育持续健康的发展，也不利于教育公平的实现和新型城镇化的建设。

1.学校分布差异。据教育部统计，截至2017年5月31日，全国普通高等学校2 631所（含独立学院265所），其中东部地区1 127所，中部地区829所，西部地区675所。学校层次方面，原来的“211”工程大学中，北京、江苏、上海各有26所、11所、9所，而山西、广西、云南、甘肃等地均只有1所。2017年9月教育部等三部委公布了“双一流”建设高校及建设学科名单，入选者基本是“985”“211”高校，42 所一流大学建设高校中北京占据了8所。可见，无论是学校数量还是学校层次，东部地区都占据绝对优势。

2.经费差异。笔者以普通高校生均公共财政预算教育事业费和公用经费两项指标为例，客观呈现区域之间高等教育经费的差距。从表1可知，2015年有22个省、市、自治区的高校生均教育事业费低于全国平均水平，最高为北京市，最低为湖南省，前者是后者的5.51倍。在表2中，2015年有19个省、自治区的高校生均公用经费低于全国平均水平，最高为北京市，最低为山东省，前者是后者的8.89倍，差距甚大。再看校际之间的经费差距，笔者选取了同为教育部直属高校且学校所在地均在北京的北京大学、北京师范大学和北京科技大学三所高校进行对比，根据三校公布的财务决算报告显示，2016年北京大学的财政拨款收入为47.28亿元，北京师范大学为21.98亿元，北京科技大学为11.29亿元，三者的财政拨款收入比例基本上是4∶2∶1。

3.接受高等教育人口差异。社会的发展最终要依靠人，不可否认的是，现阶段受教育情况在一定程度上体现了人的素质和能力，这些素质和能力是经济发展、社会文明的核心驱动力。从表3和表4可以看出东部地区在人才资源方面的领先地位。

表1 2015年普通高校生均公共财政预算教育事业费情况 单位:元

表2 2015年普通高校生均公共财政预算公用经费情况 单位:元

4.生源差异。随着高校扩招，越来越多的学生进入高等学府进行深造，农村生源比例也逐年提高，部分院校农村学生比例甚至超过60%。从这一点看，教育公平问题似乎在学生身上得到了很好的解决，可实际情况如何呢？目前我国高等教育的优势资源都集中在重点高校，而重点高校中有多少农村生源呢？2013年北京大学首次公布了该校当年的农村生源比例为14.2%；2011年清华大学农村生源下降到总人数的1/7；就连以培养农业人才为本的中国农业大学2011级也只有28.26%的农村学生。杨东平、刘云彬等专家的研究也显示重点高校里农村学生比例不断滑落。

除了上述差异外，我国高等教育还存在阶层差异、校际差异等问题，这些问题既影响了教育公平的实现，也在一定程度上阻碍了新型城镇化的推进。

四、制度改革：新型城镇化进程中高等教育均衡发展的根本推力

造成我国高等教育发展进程中出现的非均衡现象有着诸多因素，笔者认为根本原因是制度缺陷，因此，实现新型城镇化进程中高等教育均衡发展的前提要求就是推进制度突破和创新。

表3 2015年每十万人口高等学校平均在校生数情况 单位：人

表4 2015年专科及以上人口数 单位：人

1.完善法律制度。我国早已颁布了《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》等法律法规，但仔细阅读就会发现，其中大部分法律条文较为空泛，缺乏明确且详细的操作要求、奖惩措施等，这导致在具体的执行过程中“界定不清”，甚至“有法难依”，从而不能真正发挥法律的规范性和强制性。因此，要加快制定并完善相关法律法规：一是对现有法律进行补充完善，如出台《高等教育法》的实施细则（或条例）；二是新增高等教育法律法规。近几年，处于社会转型背景下的高等教育领域也发生了诸多新变化，产生了诸多新事物，现有的法律制度逐渐滞后，因此，很有必要新增一批法律制度，以适应新时代的来临，真正做到“有法可依”，从法律的高度保障高等教育可持续、均衡发展。

2.改善资源配置制度。习近平总书记在十九大报告中提出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”并再次强调“推进教育公平”。物质需求得到满足后，人们开始追求美好生活，包括期望能获得同质的高等教育资源，这就要求政府在进行资源配置时，改变以往将资源集中投向城市、投向重点学校、投向经济发达地区，要“向农村倾斜，向薄弱学校倾斜，向贫困地区倾斜，向困难群体倾斜”，同时，引导市场发挥在资源配置中的决定性作用，从而最大限度地实现教育资源优化配置，在教育领域达到“基本公共服务均等化”这一目标。

3.加快落实户籍制度改革。自从2014年7月国务院颁布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》）之后，各省、市、自治区也先后颁布了本地区的户籍改革办法或细则，这表明户籍制度改革开始破冰前行。消除户口性质的差异只是改革的第一步，改革最终能否成功，关键还要看是否实现了《意见》中提出的“建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度”。高等教育作为其中的一部分，应在高考户籍改革等方面做出进一步的探索。

4.推进高等教育内部改革。有学者提出在新型城镇化进程中实现高等教育均衡化的一个重要途径就是将高校所在地下移，甚至下移到县域。笔者认为此法不妥，至少从目前情况来看，我国绝大部分县域很难支撑高校的发展。虽然直接在县域内设立高校不太现实，但是可以改变思路，即设立高校的分校或社区学院，实现高校向中小城市、县、镇推进，从而让更多的人接受高等教育。此外，针对农村和贫困地区学生难以进入重点大学这一突出问题，一个重要解决途径就是继续推进“重点高校招收农村和贫困地区学生专项计划”，并且逐步增加计划招生名额。

高等教育的均衡化发展是新型城镇化进程中的必然要求，它既能够不断维护和建构社会秩序，也能够在重塑资源配置的格局中实现区域之间、城乡之间以及各发展要素之间的协调统一，从而为新型城镇化的有序发展提供不竭的动力。[17]

课题主持人：彭青；课题组成员：齐园、赵恒春、侯建国

［1］赵忠仲，熊贤智.新型城镇化与非物质文化遗产保护的双轨并行［J］.湖南财政经济学院学报，2017（1）：40-46.

［2］Black D，Henderson V.A theory of urban growth［J］.Journal of political economy，1999（2）：252-284.

［3］Glaeser E L，Saiz A，Burtless G，et al.The rise of the skilled city［J］.Brookings-Wharton Papers on Urban Affairs，2004：47-105.

［4］Bertinelli L，Black D.Urbanization and growth［J］.Journal of Urban Economics，2004（1）：80-96.

［5］郭书君，米红.我国高等教育规模与城市化互动发展的实证研究［J］.现代大学教育，2005（5）：45-48.

［6］胡若痴.我国新型城镇化进程中的高等教育发展探析［J］.国家教育行政学院学报，2014（10）：38-42.

［7］孙明英，冯增俊.二次人口红利视域下高等教育服务新型城镇化探析［J］.高教探索，2015（2）：26-31.

［8］初帅.高等教育发展与人口城镇化——来自中国高校扩招的证据［J］.中国人口科学，2016（4）：105-112.

［9］孙哲，王家庭.区域高等教育对“人的城镇化”的影响——基于地级市层面的实证分析［J］.教育与经济，2014（5）：47-53.

［10］胡策.城镇化进程中的文化同质化与高等教育关联性分析应对［J］.学海，2015（6）：：12-106.

［11］武毅英，王雪琴.建构新型城镇化中的高等教育服务体系［J］.中国高等教育，2015（1）：43-45.

［12］雷培梁.适应新型城镇化建设的高等教育布局与结构调整［J］.中国高等教育，2015（7）：42-45.

［13］胡茂波，史静寰.中国高等教育规模与城镇化协调发展的进程及趋势［J］.教育与经济，2014（4）：14-20.

［14］何宗樾.高等教育经费与城镇化：来自中国的证据［J］.财政科学，2017（2）：27-37.

［15］石中英.教育哲学［M］.北京：北京师范大学出版社，2007：282.

［16］中华人民共和国教育部.2016年全国教育事业发展统计公 报［EB/OL］.http：//www.moe.edu.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/201707/t20170710_309042.html，2017-07-10.

［17］骆聘三，金太军.新型城镇化进程中高等教育均衡化的制度安排［J］.继续教育研究，2016（11）：13.

On the New Type Urbanization Process and the Higher Education Balanced Development

Peng Qing，Qi Yuan
（Journal Editorial Department，Hebei University of Economics and trade，Shijiazhuang 050061，China）

from the emphasis on"content"of the traditional urbanization to the"people"of new type urbanization is not only the change of manifestation，but also the connotation sublimation of"quantity"to"mass".New urbanization requirements citizens have a higher level of town life consciousness and culture，higher education plays an irreplaceable role in improving people's comprehensive quality，promoting the all-round development of people and guiding the urbanization of farmers.Our country's higher education has made many achievements，but there are some unbalanced phenomena， in addition to the teachers，funds，etc.，the most important issue is still to carry on the system reform，promote the balanced development of the higher education from the source.

new type of urbanization，higher education，education resources，education justice，the balanced development

TU984.2；G40-012

A

1673-1573（2017）04-0064-05

2017-11-16

河北省社会科学基金项目“新型城镇化背景下河北省‘产城教’的融合与发展”（HB17GL047）

彭青（1978-），男，江西吉安人，河北经贸大学学报编辑部讲师，研究方向为教育经济与管理、公共管理；齐园（1977-），女，河北保定人，河北经贸大学学报编辑部副教授，博士，研究方向为东方文学、高等教育。

张增强