地方高水平大学区域分布及均衡发展研究

(浙江工业大学 发展规划处,浙江 杭州 310014)

地方高水平大学区域分布及均衡发展研究

袁旦

(浙江工业大学 发展规划处,浙江 杭州 310014)

推动地方高水平大学的区域均衡发展,对服务国家区域发展、提升高等教育质量以及促进教育公平等都具有现实意义。通过比较不同区域地方高水平大学的数量、质量、类型、经费投入、办学所在城市等方面可见,当前我国地方高水平大学的区域非均衡发展问题依然突出,其原因主要是由历史延续、政策制度和经济水平等因素造成的。对此,提出了加强布局规划和分类引导、坚持资源配置协调和投入差异化、注重学校自身办学水平提升等对策建议。

地方高水平大学；区域分布；区域比较；区域均衡发展

高校区域分布能体现一定历史时期内区域高等教育资源配置的稳定性,以及其变革与发展过程和区域经济社会发展的相关性[1],因此,高校区域分布及其均衡状况直接或间接影响区域经济社会发展。当前，地方高水平大学业已成为区域经济社会发展的重要“人才泵”和“创新源”。“所谓地方高水平大学,就是那些非教育部所属,在所在的地方院校中属于‘领头羊’的大学”,“他们一般都是‘211工程’重点建设高校,或是近年入选‘中西部高校综合实力提升工程’即‘一省一校’的高校”[2]。本文认为,地方高水平大学是指非中央部委所属,但在国内外有一定影响、具有区域高等教育排头兵性质的地方高校,地方性和高水平是它们兼具的特征。综合近年我国高等教育的几项重大战略工程,这些院校可包括“211工程”建设中的地方高校(28所)、地方政府与教育部共建的“省部共建”地方高校(52所)、入选国家“2011计划”的地方高校(5所),剔除重复的则共有65所。目前,对地方高水平大学建设问题有少量文献研究,主要集中在对其建设中的困境、问题与发展路径进行探讨[3-4],对宏观战略定位与发展进行分析[5]等,而对地方高水平大学进行区域分布研究、区域间比较并探讨其均衡发展的文献则很少涉及。鉴于此,本文试图从区域分布比较、均衡发展的视角进行初步探讨,为促进地方高水平大学的建设发展提供一些思路和参考。

一、地方高水平大学区域均衡发展的现实意义

从高校区域分布来看,我国高校在地区间的分布差异自建国以来总体上呈下降趋势,但目前非均衡程度仍然很高[6]。而优质高等教育资源则始终处于非均衡状态,如985工程高校和中央部委所属高校尚未覆盖所有省份*本文研究中所指的省份均不包括香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾省。,211工程高校数量分布在省份之间也很不平衡。

为此,《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》指出,高等教育要“适应国家和区域经济社会发展需要”“优化区域布局结构”。教育部相继出台了一系列政策文件,如实施省部共建地方高校政策,制定出台《中西部高等教育振兴计划(2012—2020年)》等,都力图缩小重点高校分布不均带来的影响,促进优质高等教育区域均衡发展。近年来一批地方高水平大学快速崛起,如苏州大学、浙江工业大学等5所地方高校入选国家“2011计划”,南昌大学研究团队摘得2015年度国家技术发明奖一等奖等。作为当前我国高水平大学建设中不可忽视的一支新生力量,地方高水平大学在区域间的均衡发展，对经济社会和高等教育的发展都具有现实意义。

其一,有效服务国家战略和支撑区域发展。优质高等教育资源的多寡是区域经济社会发展的重要影响因素[7],随着创新驱动发展战略的深入推进,地方高水平大学所拥有的新知识、新技术和新成果以及大量创新人才,都成为推动经济转型升级的主要支撑力量。国家“十三五”规划提出了区域发展总体战略,制定了“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设等三大国家战略,并以三大国家战略为引领,培育新的经济增长极和增长点。但该区域战略涉及的不少省份的优质高等教育资源薄弱,如“一带一路”沿线18个重点省份中,广西、云南、西藏、新疆、宁夏、青海、内蒙古、海南等8个省份无一所985工程高校和教育部直属高校,这就会导致其支撑和推进国家三大战略及区域建设的能力不够。加快这些区域的地方高水平大学发展,可有力支撑国家战略对人才、智力、技术等方面的需求,为区域发展提供持续的人才资源和创新动力。

其二,有力提升高等教育质量和优化布局结构。高质量的高等教育既指整体质量和水平很高,也指拥有一批世界一流的大学,应该是“点”和“面”的关系[8]。这里的“点”是指少部分国内顶尖大学,而“面”则是指一大批地方高校。从区域分布看,我国高等教育的“点”和“面”都存在东部地区强、中西部地区弱的非均衡格局,迫切需要通过优化区域布局结构来提高质量。进一步讲,“面”的均衡发展对我国高等教育整体质量而言更为重要,因为“地方高校才是国家高等教育整体发展的重要主体和支撑力量。其中,处于发展薄弱地带的中西部地方高校,更是成为影响高等教育强国建设进程的关键”[9]。由此来看,地方高水平大学在区域间的均衡发展,可为优质高等教育的布局结构调整做出自身贡献,还可以在创新人才培养、创新体系建设等方面带动一大批地方高校共同发展,引领区域高等教育向前发展,从而促进我国高等教育质量整体提升。

其三,大力促进教育公平。区域差别是教育不公平的主要因素之一,以高校招生制度为例,大学入学机会不平等主要源于部属高校招生属地化的“区域差别”所致。在这方面,国家虽然做了大量工作,使得2002至2011年十年间部属高校属地招生比例从45%降到了25%[10],但许多部属高校在属地的招生比例仍明显高于非属地省份,如浙江大学2016年共招生6 100名,其中在浙江省内招生达到2 912名,占总招生人数的48%[11]；南京大学2015年招生计划3 100名,其中在江苏省内招生计划为859名,比例达27.7%；西安交通大学2016年招生计划3 419名,其中在陕西省内招生计划为1 050名,比例达30.7%(两校的招生计划相关数据是根据这两所学校本科招生网公布的数据进行统计而得)。而像河南省作为人口大省因无一所部属高校,使河南考生接受优质高等教育机会要小很多。在部属高校分布和招生属地化无法得到根本性改变的情况下,加强高等教育薄弱地区的地方高水平大学建设,推进地方高水平大学在区域间的均衡发展,则可以满足更多考生对优质高等教育资源的渴望和需求,将有力地促进高等教育公平。

二、地方高水平大学的区域比较及分析

高校区域分布与高等教育区域化发展紧密相关,夏鲁惠从高校办学规模、办学类型、所在城市类型等分析了国家战略对促进高等教育与区域发展相衔接的成效,提出高等学校区域布局是指各种类型、各种层次的高等教育在区域间及区域内部的设置和分布[12],另外,他认为高等教育的规模、质量、结构、效益是评价高等教育区域分布状态的关键指标[13]；蔡文伯等人从学校数量规模、经费投入、教师数量质量、办学所在城市区位等分析了新疆高校区域分布现状[1]。这些研究都为本文提供了对地方高水平大学进行区域分布、区域比较研究的理论依据和分析框架。由此,本文综合上述指标,分别从数量、质量、类型、经费投入和办学所在城市等5个维度对地方高水平大学进行比较与分析。当然在不同维度上进行比较时,对“区域”的界定也有差异,包括四大区域板块间*四大区域板块指东部、西部、中部和东北地区。东部地区包括北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南10个省(市),西部地区包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆12个省(市、区),中部地区包括山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南6个省,东北地区包括辽宁、吉林、黑龙江3个省。文中对于区域板块的相关统计,均按此进行统计。、省际间和城市间。

(一)地方高水平大学的区域比较与非均衡现状分析

1.院校数量。从院校数量看,按照省级(省、自治区、直辖市)区域划分,地方高水平大学分布在江苏6所,江西5所,河北4所,北京、辽宁、山东、河南、湖南各3所,天津、山西、黑龙江、浙江、安徽、福建、湖北、广东、四川、云南、陕西和新疆(含新疆生产建设兵团)各2所,内蒙古、吉林、上海、广西、海南、重庆、贵州、西藏、甘肃、青海、宁夏各1所,具体分布的数量及占比见表1。

表1 地方高水平大学在省级区域的数量分布情况

注：(1)资料数据来源：根据教育部网站公布的“‘211工程’学校名单”“省部共建地方高校情况统计表(43所)”“省部部共建高校情况统计(9所)”“教育部财政部关于公布2012年度协同创新中心认定结果的通知(教技函〔2013〕26号)”以及相关高校网站整理统计获得；(2)“省部共建”地方高校中,石河子大学的主管部门为新疆生产建设兵团,本文将其按地理区域划分在新疆维吾尔自治区；(3)表格中的“占比”指某一省份的地方高水平大学数量占全国总数的比例。

虽然地方高水平大学实现了在全国省级区域的全覆盖,但是仍然分布不均衡,与需求不匹配。在教育部直属高校还未覆盖到的13个省份中,内蒙古、广西、海南、贵州、西藏、青海、宁夏等7个省份都只有1所地方高水平大学,山西、云南和新疆(含新疆生产建设兵团)也只有2所,数量都偏少；但像江苏这样的高教强省数量却有6所。再从四大区域板块分布进行统计,东部地区有26所、西部地区16所、中部地区17所、东北地区6所,东部地区作为经济和高等教育较为发达的区域拥有的数量反而最多。地方高水平大学是高教薄弱地区人才、科技的重要源头,其数量不足将难以满足这些地区对优质高等教育资源的需求,不仅滞缓了我国区域高等教育发展的进程,所造成的人才匮乏、科技落后也成为制约区域经济社会发展的主要因素。

2.办学质量。本文以办学质点来表征办学质量,因为质点是高水平大学的标志之一,这个质点主要指高端平台(如国家重点学科、国家重点实验室、国家工程研究中心等)和高层次领军人才(如院士、千人计划入选者、长江学者、国家杰青基金获得者等)。不同区域板块的地方高水平大学办学质点差距还很大,以院校拥有国家重点学科数量为例,处在东部地区的北京工业大学、燕山大学和南京工业大学3所院校各拥有1个一级学科国家重点学科,而中部和西部地区院校分别只有河南农业大学和西北大学各拥有1个,东北地区甚至没有；二级学科国家重点学科(含国家重点(培育)学科)数量方面也是如此,东部地区院校包含的数量明显高于其他三个地区,具体见表2。此外,在高层次人才数、高端科研平台数等重要办学质点上,不同区域地方高水平大学的差距也十分明显,这反映了区域间地方高水平大学办学质量水平非均衡的客观现实。

3.院校类型。从院校类型看,地方高水平大学以综合性院校居多,一共有30所,占比接近一半,但其他类型的院校数量相对较少,其中师范类13所,理工类11所,财经类和农业类各4所,政法类、医药类和艺术类各1所,有些类型还没有。按区域板块统计,除综合类院校分布相对均衡以外,其他类型院校的分布很不平衡,如理工类、师范类院校半数以上分布在东部地区(分别占54.55%、61.54%)；与区域经济结构和产业需求紧密对接，或是区域发展亟需的一些行业特色类、专业类等类型院校数量少,如西部地区还没有财经类院校,政法类、医药类等在许多区域板块上还是空白,具体见表3。

表2 地方高水平大学拥有的国家重点学科数量在四大区域板块的分布情况

注：(1)资料数据来源：根据“中国学位与研究生教育信息网”以及各高校网站公布的数据整理统计获得；(2)表格中统计的二级学科国家重点学科包含国家重点(培育)学科。

表3 地方高水平大学的院校类型在四大区域板块的分布情况 所

注：资料数据来源：(1)根据百度百科和各高校网站并经过整理统计获得；(2)院校类型划分根据国家统计局网站发布的《中国统计年鉴2015》中“分类型普通高等学校情况(2014年)”按12种类型对院校进行划分。

4.经费投入。地方高水平大学的经费来源主要来自于政府财政投入,而且大部分是地方财政预算内拨款,因而学校经费投入与所在地经济发展状况、财政能力等紧密相关。有研究比较了东部、中部、西部5所省属“211工程”大学经费来源结构的现状和差异,地处经济发达、财政充裕的江苏省的苏州大学,其经费收入总额远高于贵州大学、福州大学、安徽大学和西北大学等4所高校[14]。而在实际办学中,地方大学本身又与中央所属高校获得的财政投入差距巨大,因此,许多中西部经济欠发达地区的地方高水平大学长期处于经费紧张状态,负债办学则成为常态。

5.办学所在城市。我国高校在各类城市间分布失衡,省会城市等数量较多,一般的地级市数量较少,重点院校更是89.38%分布在省会城市[15],这反映了我国优质高等教育资源在城市间分布仍很不平衡。地方高水平大学在各类城市的分布依然集中在直辖市、省会城市、副省级城市等中心城市。经统计,办学地在这三类城市的共50所,其中直辖市8所(北京3所,天津3所*其中河北工业大学系河北省省属高校,办学地点在天津市，本文在省级区域分布统计时将其纳入河北省统计,此处按办学所在城市统计则纳入天津市统计。,上海、重庆各1所)、省会城市40所(南京4所,济南、南昌各3所,太原、哈尔滨、沈阳、福州、郑州、武汉、长沙、昆明各2所,石家庄、呼和浩特、杭州、合肥、广州、南宁、海口、贵阳、拉萨、西安、兰州、西宁、银川、乌鲁木齐各1所)、非省会城市的副省级城市2所(大连、宁波各1所),占比达到76.92%；而办在一般的地级市的只有15所,占比仅23.08%。

(二)地方高水平大学区域非均衡发展问题的原因分析

1.历史延续。从高等教育的历史来看,“自近代以来,中国优质高等教育资源的区域分布一直处于非均衡化状态”[7],从民国时期开始已经呈现,“当时中国大部分高等院校分布在东部地区,中部地区数量较少,西部地区的很多省份几乎没有一所高等院校”,优质高等教育东强西弱阶梯状逐步转化成“东西强,中部弱”的格局[7]。新中国成立后,国家调整了高校布局结构,形成了华北的京津、华东的沪宁、东北的沈阳、西北的西安、西南的成渝和中南的武汉等六大高教基地[15]。这些历史的延续对高等教育数量、质量、办学所在城市等方面的分布产生很大影响,地方高水平大学当然也在数次的高等教育历史变革变迁中受到影响,并逐步演化形成现今的格局。

2.政策制度。我国的高等教育以公办为主,高等教育资源主要是由政府进行规划和配置,政府制定的政策制度对不同区域的地方高水平大学发展有很大的影响。比如,因为高等教育管理体制改革政策实施,大批原中央部委所属高校下放地方管理,至2000年原国务院部门直接管理的近250所高校实行了省级政府管理、地方与中央共建的体制[16],这批划转的高校中,许多学校成长为地方高水平大学,但它们因之前隶属关系和行业背景,办学的基础和水平差异较大,而且管理体制改革政策对高校与区域布局、城市发展的匹配方面又考虑较少,这就使这批地方高水平大学在后续发展中在不同区域形成了很大差异。除了国家政策因素外,不同区域的地方性政策供给也差异较大,如广东、上海等经济发达省市政策灵活,促进了人才、经费的可持续输入,相应的地方高水平大学办学质量也得到稳步提升,区域差距持续加大。

3.经济水平。我国的经济发展水平在区域之间是不平衡的,而区域经济发展水平对地方高水平大学的建设发展又有直接影响,一些中西部地区地方高水平大学的发展滞后与区域经济发展状况相对落后紧密关联。如前文所述,地方经济发达、财政充裕,自然对所属的地方高水平大学经费投入大,而中西部等欠发达地区,由于财政经费不充裕,所属地方高水平大学得不到有力的财政投入,加上中西部的区域位置也没什么优势可言,都会对这些地区地方高水平大学高端人才的集聚、高水平科研平台的组建、重大科研项目的争取以及优秀生源的招收等多个方面产生影响和制约,导致不同区域地方高水平大学的综合竞争力差距逐步形成并不断加大。

三、地方高水平大学的区域均衡发展对策思考

基于当前优质高等教育不均衡的现实和地方高水平大学在不同区域的现状,笔者认为,地方高水平大学的区域均衡发展,不仅是要在数量、规模、投入等方面力争达到资源配置上的均衡,更要以质量、特色为中心来追求区域间的高位均衡状态,目的是更好地引导促进地方高水平大学实现与区域的紧密结合,办出自身的特色,避免出现越均衡化学校越同质化,以推动形成不同区域地方高水平大学共同发展、特色呈现、整体提升的均衡态势,为构建布局合理、优势互补的高等教育体系提供有力支持。

(一)加强布局规划和分类引导

一是加强宏观管理做好地方高水平大学布局规划。要充分考虑地方高水平大学对区域经济社会发展的贡献,根据国家战略、不同区域经济结构和产业特点,优化布局地方高水平大学的分布,促进地方高水平大学更有效地对接区域,服务于区域经济社会发展。注重布局引导地方高水平大学与地方政府、产业园(集聚区)共建研究机构等,使地方高水平大学的学科群、学科链更有效对接产业群、产业链,发挥其优势特色学科在区域主导产业、战略性新兴产业上的作用。比如适度拓展数量和类型,对尚未有中央直属高校的地方开展地方高水平大学重点建设,在类型上则充分考虑财经类、政法类、医药类等院校数量偏少和分布不均的现状,有选择性地支持一批学科特色鲜明、行业影响力大的地方高校建设成为高水平大学。二是建立高校分类发展引导体系促进地方高水平大学特色发展。要积极发挥政府政策牵引的作用,建立适应经济社会发展所需和符合高校办学规律的分类发展引导体系,引导区域不同层次类型高水平大学错位发展。这种分类引导体系将有力促进地方高水平大学在自己的“维度”内做好特色发展,使其更加紧密对接区域的经济、政治、科技、文化,根据区域发展的特点探索自身的办学定位和发展路径。近期部分省份推出的一些文件,如《上海高等教育布局结构与发展规划(2015—2030年)》《浙江省普通本科高校分类评价管理改革办法(试行)》等,都意在鼓励高校通过走特色发展之路,在服务好区域经济社会发展的同时实现自身的发展愿景和需求,推动形成良好的高等教育生态体系。三是实施省域内地方高水平大学均衡发展策略。优质高等教育资源始终集中在中心城市,地方高水平大学也是如此,因而在现有优质高等教育资源办学格局基本不变的情况下,对地方高水平大学的均衡发展应有侧重地考虑在省级区域内实施,包括支持一批办学地在一般地级市、具有相对实力的高校提升发展水平,加强当地政府在土地、财政等方面的支持,通过几年培育使这部分高校能够进入到地方高水平大学序列；也可以在无高等教育或高等教育基础较弱的地县建立地方高水平大学的分校或教学研究机构,以形成省级区域内部优质高等教育资源建设梯度,避免资源投入过于集中。

(二)坚持资源配置协调和投入差异化

一是继续强化对中西部地方高水平大学倾斜支持。基于中西部地区优质高等教育薄弱的现实,继续强化对中西部地方高水平大学的倾斜支持和特殊照顾,包括加大中央财政转移支付力度、强化省级财政主体责任来缩小经费的区域间差距,在人才引育、研究生招生、学位点审批、专业设置等方面给予适当政策倾斜,尤其在高端人才引进、高端平台申报建设等办学质点方面要加大政策支持力度。二是坚持做好资源配置协调。资源配置是实现地方高水平大学区域均衡的前提和“硬”基础,但单纯靠加大投入、增加资源总量并不与质量、特色提升成正比,有时资源的过度投入甚至会造成资源浪费。因此,加大对地方高水平大学资源投入的同时,更要通过一定的机制实施有重点地发展,使资源配置与发展主题相协调。东部地区增加资源投入目标是鼓励继续整体做强,推进学校不断追求卓越、凸显特色；中西部地区则是通过经费和政策倾斜来加强内涵建设,通过提高办学质量的均衡来补充区域间的非均衡。另外,要防止将均衡发展简单化为平均发展,探索建立以质量、贡献为导向的优先、重点投入机制,对特色鲜明、贡献较大的地方高水平大学进行重点专项投入,鼓励学校转变思路,要以质量和特色谋发展,以此推进高等教育的区域化发展,并带动区域内高等教育质量整体提高。

(三)注重学校自身办学水平提升

一是实施人才、学科、科研“三位一体”创新能力提升工程。提升自身办学质量水平是地方高水平大学区域均衡发展的关键所在,而这个水平本质上是人才、学科、科研的水平[17]。人才是高水平办学的关键,要按照学科布局制定高端人才、准高端人才引育政策,加快特色领域的高端人才集聚；要放眼国际引人育人,在境外设立人才招聘机构、建立海外人才驿站等,为学校发展储备战略资源。学科水平是高水平大学的标志和体现,必须坚持以高水平、有特色的学科建设作为发展主线,围绕所在区域的传统特色和战略需求,凝聚学科方向做精做强。科研能力是衡量地方高水平大学办学水准的重要标尺,要强调突出应用特色的科研理念,以区域的主导产业、战略性新兴产业为依据，明确科研工作的发展目标和主攻方向,打造从应用研究到科研成果产业化的全链条一体化科研组织模式,提高科研成果与经济社会发展的契合度。二是加大创新人才培养力度。地方高水平大学为区域经济社会发展培养一批亟需的创新人才,不仅能有力回应《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出的“努力培养造就数以亿计的高素质劳动者、数以千万计的专门人才和一大批拔尖创新人才”的现实要求,而且学校为了培养和输送与区域建设发展更为紧密、更加接地气的创新人才,也将推动办学质量水平的提升和特色的形成,有利于促进学校与区域的互动,从而促进区域高等教育发展、提高均衡化发展水平。但相对于学科、科研等“硬指标”而言,人才培养工作弹性较大,而且由于缺乏“出口”标准,导致区域间、学校间培养的创新人才质量差异大,校企间供需也产生结构性矛盾。因此,现阶段要以OBE理念为指导建立制定创新人才培养质量标准体系,进一步加强人才培养对地方经济建设的支撑度,也更好地满足学生的成才就业需求。三是强化社会服务功能，提升社会服务能力。服务社会和区域发展已成为高水平大学办出特色和优势的战略支点,是扩大办学资源的重要途径,也是衡量一所大学办学水平的重要指标[18]。地方高水平大学要积极发挥“地方性”和“高水平”双重特质的优势，加强与区域的共融共生,在服务经济转型升级和区域高等教育发展进程中,进一步将区域的优势转化为办学的特色,促进地方高水平大学办出质量，形成特色。构建分层对接的社会服务体系,积极为区域的产业、企业提供人才支持,为区域的科技创新提供智力输送和成果转化。完善社会服务机制,围绕区域产业和自身学科优势设立一批地方研究服务机构,整合人才、科研资源解决区域发展中的重大问题。

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Astudyofregionaldistributionandbalanceddevelopmentstrategyoflocalhigh-leveluniversities

YUAN Dan

(Division of Development and Strategic Planning, Zhejiang University of Technology, Hangzhou 310014, China)

Promoting a balanced development of local high-level universities is significant for serving regional development, improving higher education quality and making education more equitable. By comparing the quantity, quality, type, investment of local high-level universities of different regions, it isn’t hard to find unbalanced development problems is still serious. The main reasons are historical continuation, policy systems, economic level, and so on. Therefore, the author proposes some measures to better develop local high-level universities, such as planning distribution, coordinating resource allocation and enhancing the level of the universities.

local high-level universities; regional distribution; regional comparison； regional balanced development

金一超)

G640

A

1006-4303(2017)04-0417-07

2017-11-01

浙江省哲学社会科学规划课题(16NDJC207YB)

袁 旦(1982—),男,浙江杭州人,副教授,硕士,从事高等教育管理、思想政治教育研究。