未来趋势：健全新时代PPP机制

未来趋势：健全新时代PPP机制

主持人：92号文明确提出要对新项目严格把关，优先支持存量项目，确保入库项目质量。在新的形势下，如何建立健全PPP项目入库和退库机制，使其既能严格进入，又能合理退出？

黎昭：一方面，入库PPP项目应坚持提供有效公共产品或服务的基本属性。如果采用PPP模式与采用政府传统投资运营方式相比，并不能有效提供高质量的公共产品和服务供给或提供产品和服务不及时、不达标，那么该项目就无法达到物有所值的基本要求，不应该采用PPP模式，已采用的也应该被清退。在确定PPP项目合作范围时，应严守项目公共性、公益性的底线。省级财政部门要加大对入库项目的审核力度，对“两个强制”用PPP模式实施项目、用PPP模式盘活存量项目以及有现金流、使用者付费项目优先进入PPP项目库；从严从紧控制无现金流、完全政府付费的项目以及政府债务问题突出、政府债务负担重、政府支出责任大的地区申报的项目。另一方面，要完善PPP项目的合理退出机制。这里的退出不应当是被动退库，因为新政下不合格的PPP项目应当及时被清理出库。建立健全PPP退出机制，主要是民间资本可以自由进出。目前相关主管部门已经探索试点PPP项目资产证券化工作，这可能是未来民间资本退出的一个方向。

温来成：凡入库项目按照新标准和流程完成入库程序，确保项目质量，使PPP项目库管理能够上一个新台阶。同时，对入库项目实行动态管理，定期评估其实施进度，以及合规性、合法性，对出现问题的项目，限期整改，整改无效的责令退库，达到项目库能进能出，达到预期目的。

庄佳强：从短期来看，应该严格按照92号文给出的排查文件列表、具体违规清退标准（7条23类）对项目进行规范。从项目是否适用PPP模式、操作流程是否规范、交易结构是否涉及违规举债、信息公开是否充分等角度清理入库项目和规范新增项目。

在中长期，则应该建立更为透明、规范、高效的项目遴选机制。这需要做好顶层制度设计及安排，特别是创设更适合非央企参与的政策法律环境，健全利益共享和风险分担机制，保障社会资本在PPP项目完成后的合理退出，落实行政监管和社会监督。在项目入库阶段进行规范，防范事中和事后的入库项目退出风险。

刘合定：从部门衔接层面看，主管部门要侧重项目的前期准备和建设运营过程的行业监管，督促社会资本方按照合同约定履行义务；财政部门在给予政策指导的同时，要侧重项目的盈亏分析和财政负担，确保PPP模式有利于提升效率或节省开支，并及时监测项目的各项财务指标。

从项目退库的角度看，要有自愿退库和强制退库的制度设计。合同中可以约定终止合作的若干情形，赋予合同一方或双方解除合作的权利，明确此类情形属于自愿退库的范畴。对于采取欺骗方式谋求合作、项目运营期明显偏短、社会资本方出现严重违约等，以及其他属于92文规定情形的，赋予地方政府强制退库权，以确保PPP项目库的严肃性和规范性。

从完善政策体系层面，程序上要严格按照 《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113 号）要求，从项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五个环节进行把握，确保项目形式合规、程序规范。同时，为便于操作，各地要结合实际编制PPP项目库操作指南，按照项目所处阶段对项目进行分类，明确入库的基本要求和条件，细化项目申报审核流程，严格项目库的管理，确保PPP项目入库、退库有章可循。实践中要严格按照92号文的要求，对拟入库项目逐个逐项审核，确保入库项目可执行可操作，避免虚假或难以执行的项目入库，影响PPP政策的导向作用；对已入库项目要实行动态管理，确保项目及时全面公开重大信息、各项资金按约定落实到位、项目建设（运营）有序推进、各项财务指标良好等，切实体现PPP模式的优越性。

主持人：对比国资委192号文与近日国家发展改革委发布的《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见》，可以看出，一方面国家对央企参与PPP项目管控力度加大，另一方面鼓励民间资本参与PPP项目，增强经济内生增长动力。如何解读这两份文件？

黎昭：192号文通过适度控制央企参与PPP项目，一方面可以理解为PPP领域去杠杆，另一方面实际上是间接增加了民间资本参与PPP项目的机会和积极性，从而优化PPP项目的资金来源，实现PPP项目多渠道筹措项目资金，多方共享投资收益、分担投资风险的发展初心。发展改革委发布的《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见》，直接鼓励民间资本规范有序参与基础设施项目建设，促进政府和社会资本合作（PPP）模式更好发展，提高公共产品供给效率，可以理解为PPP项目补短板，补齐PPP项目中民间资本份额不足、民营企业参与度不够的短板。两者协调配合，既做到为PPP领域去杠杆，又做到为PPP领域补短板，从而充分发挥投资对优化供给结构的关键性作用，增强经济内生增长动力。

温来成：在目前中标的PPP项目中，包括央企在内的国企占据了60%以上的市场份额，央企面临的风险是不言而喻的。在整个PPP市场迅速膨胀，中央企业充分利用其优势在全国各地跑马圈地的背景下，国资委192号文对央企投资PPP项目的风险管理提出了具体要求，这是非常及时的、必要的。而近日发改委发布的《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见》，鼓励民间资本参与PPP项目，增强经济内生增长动力，这和PPP项目的本来性质是一致的。在国际上PPP的基本含义是公共部门与私人部门合作，充分发挥各自优势，利用资源共享，风险共担，为社会提供优质的公共服务。鉴于我国的国情和现阶段的具体情况，PPP项目建设运营不能排除国有企业，但目前民间资本占PPP市场份额的30%左右，比例较低，鼓励民营企业参与是十分必要的。

庄佳强：2017年以来，一系列鼓励民企参与PPP项目的文件和192号文的出台，实际上是党中央关于深化投融资体制改革、激发民间投资政策的具体落实。

从现有PPP项目的市场参与方来看，央企无论在项目数量上，还是在融资规模上都远超过民企，据基建通大数据统计，仅2017年1—7月中国铁建、中国中铁、中国交建、中国建筑、中国电建、中国能建、中国中冶、中国化学这8家央企就中标PPP项目429个，总投资金额达15397.74亿元。这一方面受益于央企在基建领域的优势地位，另一方面也和央企更容易与地方政府合作有关。192号文的出台，对央企从事PPP项目从总量上进行管控，明确要求央企内部进行负债规模控制和财务风险控制，以防止央企加杠杆。

而民企对PPP项目的投资意愿始终不强，不愿投、不敢投的顾虑长期存在。2017年以来，市场利率的上升和PPP项目回报率的下调进一步减弱了对民企参与PPP项目的激励。长此以往，PPP项目最终转变为央企和政府合作项目，并未能充分实现市场化改革的目标。而鼓励民间资本参与则是为了进一步强化PPP项目的市场面，更好地发挥其市场效率。这就需要在确保公共利益的前提下，提高项目的合理投资回报。而192号文的出台，对央企参与PPP项目进行更严格的管控，也为民企参与PPP项目提供了更多的空间。

刘合定：发改委发布的《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见》，是落实党的十九大报告“支持民营企业发展，激发各类市场主体活力”的具体体现。相对于国有企业，民间资本具有产权清晰、经营方式灵活、市场敏感性强的特点，这也是我们推广PPP模式的初衷，即吸引民间资本的充裕资金，发挥其高效的特点。然而民间资本也存在融资难、管理不规范、片面追求盈利的缺点，所以实践中已实施的PPP项目，社会资本方多为有政府背景的国有企业。发改委此次专门发文，要求 “同等条件下，优先选择运营经验丰富、商业运作水平高、创新创造能力强的民营企业”，就是为民间资本保驾护航。

与此相对的是192号文，对中央企业参与PPP进行管控，主要原因在于已经实施的PPP项目中有太多央企的身影。这既挤占了民营资本在PPP市场中的份额，也与中央对央企的定位不符。党的十九大报告指出，“加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值。”近年来众多央企热衷于房地产等热门产业，导致主业不突出，致使其在国民经济中的引领地位有所削弱，也不利于国家战略的实现。

192号文提出的“聚集主业、规模控制”的思路，就是希望央企能够回归主业，回归到国家战略上来。应该说，发改委的意见和192号文对于PPP是一种福祉，一边管控中央企业、一边鼓励支持民间资本，这必将使PPP迎来一个新的局面。

主持人：党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。通过以上解读，结合当前国内外经济发展形势，如何认识新时代下我国PPP模式的未来发展趋势？

黎昭：财政部副部长、PPP工作领导小组组长史耀斌指出，当前，中国特色社会主义已经进入新时代，这是我国发展新的历史方位，我们要以习近平新时代中国特色社会主义思想为行动纲领，不断深化改革，努力开创PPP事业新局面。结合史耀斌副部长的讲话，我认为未来PPP模式的发展趋势有以下几个方面内容：一是严格规范PPP项目入库和退库管理。守住公共性、公益性这两条底线，防止将商业项目和纯工程项目包装成PPP项目进行融资，及时清理不规范的PPP项目。二是坚持PPP项目创新与风险控制并重。发挥创新引领经济发展的作用，未来“科技+金融+管理”的创新模式将成为PPP市场的新动力，同时积极完善PPP项目风险分担机制，防止风险不合理转移。三是提高民间资本参与PPP项目的积极性。清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，让更多的民间资本参与到PPP项目中来，优化供给结构，增强经济发展的内生动力。四是全面推进PPP项目绩效管理。未来PPP项目的绩效考核标准需进一步细化，进一步完善按效付费机制，优化PPP项目全生命周期一体化管理。

温来成：党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这表明我国社会主义经济社会建设进入了一个新时代，同时，与国际上发达国家相比，尽管我国已是世界第二大经济体，但经济技术实力仍有差距，我国仍是世界上最大的发展中国家，目前且长期处于社会主义初级阶段。在此背景下，PPP模式在我国仍有广阔的发展前景。首先，PPP模式在我国新型城镇化建设中大有可为。我国目前城镇化率在56%左右，新型城镇化建设是我国今后几十年经济社会发展的重要特征之一，这对基础设施建设有巨大的需要，为PPP模式的运用提供了广阔前景。其次，PPP模式在我国深化供给侧改革、提高政府公共服务能力方面能够发挥重要作用，也在提供医疗卫生、教育、公共文化等公共服务中扮演重要角色。最后，PPP模式可在提高政府治理水平和治理能力现代化方面发挥积极作用。

庄佳强：党的十九大报告指出我国进入了新时代，而新时代的主要矛盾已经演变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。这一主要矛盾在公共服务领域的一个突出表现是政府提供的公共服务的质量无法满足人民美好生活的需要。这就需要在公共服务领域推进PPP改革，转变政府职能，放宽市场准入，鼓励竞争创新，充分释放市场活力，增加发展新动能，着力提高公共服务的供给质量和效益。

从92号文来看，未来在PPP项目的监管方式上，将逐渐从重建设向重运营转变。PPP项目的运营才是提高公共服务质量和效率的主要方式，也符合新发展理念的要求。

从192号文来看，未来PPP项目的社会资本参与方将更为多元化，央企、地方国企和民企都能在更开放、公平的环境下参与PPP项目，促进PPP项目的平衡充分发展。

整体来看，未来PPP项目将逐渐转变为多元社会资本参与的“重质量、重管理、重运营”的公共服务提供模式。

刘合定：从历史上看，清朝末年洋务运动中的官商合办，以及新中国初创时期的公私合营，都在特定的历史时期发挥了积极的作用，这些都可以看成PPP模式的初级阶段；从国际上看，欧美等国尤其是英国在城市基础设施领域PPP模式的成功，为我们提供了可以借鉴的先例。同时，针对当前实体经济增长不足、资本市场活力不够、产业结构不完善等问题，以及百姓对出行、入学、就医以及美好生活的迫切需要，大力发展PPP不失为一个好的选择。

如前文所述，PPP最大的作用不在于资金支持，而是管理和运营，同样的项目，交给社会资本去建设、去运营，投资更少、效果更好，我们没有理由不选择PPP。当然，这中间可能会有产品质量以及资本短期行为等弊端，但这不是PPP本身的问题，其可以通过政府部门的行业监管和信用体系建设等方式解决。所以说，PPP模式确实可以缓解政府投资不足的难题。

另外，与政府主导的投资不同，PPP模式中政府与社会资本是一种平等关系，二者的分歧争议也将由合同法或行政合同相关规定来调整，政府不能再仰仗行政职权处于强势地位，这有助于增强政府的规则意识和法治思维，也有助于分清政府和市场边界，从而让双方在各自擅长的领域发挥最大效能，使得社会效益最大化。从宏观层面看，PPP对提升国家治理能力和构建现代财政制度也具有重要意义。■

（本栏目责任编辑：王光俊）