环境公共服务供给的财政制度变迁、现状评价及数量测度

●张晓伟

环境公共服务供给的财政制度变迁、现状评价及数量测度

●张晓伟

本文从投入、产出、受益三个角度构建了环境基本公共服务绩效评估体系，在中国式分权的框架下评价了环境公共服务供给的现状。研究结果表明：2006—2014年我国环境公共服务绩效的投入、产出和受益得分逐年递增，居民的受益水平不断上升；受益得分和产出得分对环境公共服务绩效的贡献率均有部分下降，而投入的贡献率上升至接近100%，环境公共服务绩效结构更加均衡。为此，应综合考虑环境污染和经济发展的统筹规划问题，推进环境公共服务供给的法制化进程。

环境公共服务 财政分权绩效评估

一、引言

我国自实行改革开放来，三十多年间经济年平均增长率始终稳定在9%，远高于同期平均世界水平。而在经济高速发展的背后，中国付出着日趋严重的环境代价，自然资源消耗过度，环境污染、环境破坏越来越严重，环境质量不断恶化。粗放型经济增长模式使得环境代价日趋严重，在未解决环境“旧账”的情况下，中国经济又呈现出新常态，环境污染出现了新的问题：PM2.5、臭氧、水质性缺水等问题进一步凸显，消费升级带来的生产领域外的新型环境问题日益突出。随着经济社会的发展，公众已由简单的对物质的需求转为对绿色健康食品、优质生活环境的追求。

面对严峻的环境污染问题，政府既承受着来自国内居民的压力，也面临着国际对中国提出的减少碳排放的要求。地方政府是治理和保护环境的责任主体，国家相关法律法规明确规定了地方领导应对当地环境负责，包括将环境保护目标责任制落实到各政府部门，实行环境质量行政领导负责制以及将环境保护列入官员的绩效评价。地方政府作为环境治理的主体，在中国特殊的财政分权下承担了环境公共服务的大部分支出责任（见表 1）。

地方政府的财政激励主要取决于财政体制的安排，具体由财政支出制度、收入制度和转移支付制度的激励导向决定。目前这方面供给对于地方政府的财政激励主要表现为三个方面：第一，在GDP作为官员政绩考核指标的背景下，地方政府会将可支配的大部分财政支出投入生产性建设来拉动经济增长，环境公共服务的投入资金数量与财政管理自主度紧密相关；第二，中央与地方政府按照分税制度划分收入，某些税种具有环境保护的作用，环境污染与环境税费是否发挥了作用息息相关；第三，在财力获取上，中央通过转移支付的方式来维持地方基本的资金需要，财政支出与供给的关联性不强，削弱了地方财政在这方面的主动性与积极性。因此，如何在财政体制改革中完善相关制度设计，使得地方政府在环境公共服务供给中的财政利益与居民利益实现相容，如何才能有效地发挥政府财政税收激励约束功能来减少环境污染，这些问题是中国当前乃至今后相当长一段时期内面临的一项严峻课题。

二、环境公共服务中财政激励的演变过程

这一过程可分为三阶段：统收统支（1955-1979）、包干制（1980—1993）以及分税制（1994至今）。

表1 中央和地方政府的环境公共服务支出比较 单位：亿元

（一）统收统支阶段地方政府环境公共服务供给

这一时期的财政体制有利于中央集中财力，实现收支平衡。但是财力过于集中，地方财政收支不挂钩，处于完全被动状态。与地方联系更紧密的环境问题开始有明显的恶化。

1972年参加的第一届人类环境会议是我国环境保护整体意识的萌芽。1973年我国环境保护会议首次召开，并通过了32字工作方针和第一个环保文件，是环境保护事业的开端。之后成立了首个环保职能部门——国务院环境保护领导小组。1979年环境保护法的颁布实施，使我国环保工作进入有法可依的时代。

表2 统收统支期间的环境保护重大事件

这一时期的环境公共服务供给没有形成体系，受到预算体制的约束，发挥的作用十分有限。比如相关试行规定中提到，要改革阻碍综合利用的规章制度，对于有些产品，在税收和价格政策上要予以倾斜。保护环境和治理“三废”需因地制宜纳入各政府部门的基本建设计划。

（二）财政包干体制下地方政府环境公共服务供给

这一时期，我国开始实行改革开放和经济制度转型，不同于统收统支的高度集权，财政包干体制具备一定灵活性，中央为盘活地方经济，下放一定权限，扩大地方政府对经济资源的支配能力，强化其主体意识，激发了其为当地经济社会发展有所作为的积极性。相应的，在财政收支上，明确划分中央地方的收支范围，确保地方政府在承担一定事权时有财力保障。我国环境公共服务供给体系开始形成，主要有：将环境保护作为我国的一项基本国策；提出“三建设、三同步、三统一”的战略方针；规划了2000年的环保目标以及实现途径和主要对策，并要求相关政府部门制订相应的环保计划并落实到位；把强化环境管理确定为工作的中心环节，缓解环保需求不断上升带来的资金短缺。

随着经济社会的高速发展，我国围绕“三大政策”又紧接着提出了“新五项制度”。至此，“八项制度”的逐步形成标志着我国环境保护政策完整体系的成立。

（三）分税制阶段地方政府环境公共服务供给

随着经济体制的转变，为在激发地方经济活力的同时保持中央的宏观调控能力，我国实行分税制改革，通过界定中央地方的事权，以此划分支出范围；根据事权合理划分收入。1994年确立的可持续发展原则，要求严格落实到环境保护领域。1996年通过的相关计划纲要确定了要实现两个根本性转变。《纲要》同时提出了明确的环境保护目标：到2000年，力求基本控制住环境恶化的趋势，局部地区的环境质量有所改善；到2010年，实现环境有所好转，城乡区域的环境质量有明显改善。1996年7月，第四届环境保护大会制定了一系列重大决策和举措，标志着我国环境保护政策迈出了重要一步。

自1997年起的每年3月，中央召开会议主要讨论人口、资源与环境问题，这已成为一项制度。这段时期，中国在污染物总量控制的基础上还发展了排污权交易制度，并自90年代中期开始，在包头、开封等6个城市进行了“大气排污交易”试点。1999年，中美环保局签订合作协议，开展了“运用市场机制减少SO2排放的研究”，标志着中国开始将排污权交易运用至解决环境污染问题。

三、环境公共服务供给的现状评价

（一）环境治理服务的现状与特征

供给型环境公共服务主要包括：环境污染治理投资、环境财政转移支付以及政府绿色采购等。环境污染是我国工业化进程中不可避免的问题，而环境污染治理投资作为末端治理，对其恶化趋势起到了一定的遏制作用，能够实现生态环境与经济效益长远协调发展。

近年我国污染治理投资整体来看是不断上升的。1991年全部投入资金为170.1亿元，GDP占比例为0.78%；2000年资金占GDP比例首次突破1%，达到1.07%；2014年，这一比例达到1.5%。 “十一五”期间，投资总额为21625.1亿元，占GDP的1.404%，2011—2014年，我国污染治理投资总额为32892.5亿元，GDP占比1.48%。“十二五”与“十一五”相比，有所提升，但按照《国家环境保护“十二五”规划》的要求，实际投资与需求仍有较大差距。投资总体不足，结构失衡以及效率低下，加之城镇化、城乡统筹发展使得各类生活污染治理需求将进一步提升，若无法创新现有机制，今后将会面临更大需求缺口。

表3 历年污染治理投资及GDP占比（2006—2014）

经过已有的环境公共服务建设和提供，我国用于生态环境建设的财政投入总量逐年大幅度提升，中央财政支出占比较小，考虑到环境问题有明显区域性以及地方更贴近基层，绝大多数通过专项转移支付的方式给地方。中央地方的财政支出中环保支出占比2007年分别为0.3%、2.51%，2012年为0.34%和2.71%，表明环境治理事权主要依靠地方政府完成。由表3可知环境保护的专项转移支付额度逐年上升。从表4也可以看出各项指标不断增加，表明财政转移支付手段在环境治理中的作用越发明显，同时也体现出环境保护工作的重点在于总量控制、资源节约等环保工作。

表4 2010—2014年环境保护专项转移支付 单位：亿元

财政转移支付的不足之处在于忽视了生态问题的跨区域性，重纵向轻横向，要全局性控制改善环境问题，就应努力探索建立纵向为主横向为辅的转移支付制度，缩小地区间由于经济发展、地理位置等因素所导致的财政能力的差距。同时对具有明显外溢性的区域未健全环境治理补偿机制，不利于“谁保护，谁收益；谁破坏，谁付费”意识的形成。

政府绿色采购是指法律承认的政府部门优先购买符合国家绿色认证标准的产品与服务，既有利于优化环境、身体健康，又能保障经济效益的政府采购行为。一系列政策的出台促使政府绿色采购逐步成为调控宏观经济、保护环境的重要手段，但实际运行中仍存在法律体系不完善，针对实施条例、细则没有明确规定，使得采购人员有较大自由裁量权，易产生寻租行为等问题。同时由于技术局限，在绿色产品认证方面标准不统一、制度不规范，给采购带来较大挑战。

（二）环境监测与信息服务的现状及特征

相对于治理服务而言，环境监测与信息服务的供给起步要晚一些。2009年环境监测会议的召开才使其正式成为一项制度化的公共服务；环境信息服务也是在相关条例实施以后，环保部制定了信息公开的指南与目录，公开的环境信息涉及机构基本信息、政策法规、生态环境保护、核辐射安全、环境监察执法、环境质量与监测、环境规划统计、环境科技标准、行政体制与人事管理、环境宣传教育、环境保护国际合作等部分组成。

2009年，环保部主动向社会公布885条有关环保的各类信息，发布其他环境信息4768条，较2008年增加960条，增长率为21%。到2012年，公开的政府公文达到831件，发布各类信息1万多条，“数据中心”新增各类环境数据15万条。2013年1月1日起正式将PM2.5监测作为工作重心。环境保护部印发相关监测方案，要求继续做好74个重点城市、496个国控监测站点的六项污染物监测数据的实时发布工作，发布《城市空气质量月报》，公布重点城市的排名。2014年，环保部发布161个地级以上城市884个监测站点监测到的六类污染物数据、空气质量指数（AQI）小时均值及日均值，公布重点城市空气质量排名，每月发布《城市空气质量月报》，会同中国气象局在中央电视台发布重污染天气预报信息。自2015年1月1日起，338个地级及以上城市共1436个点位均按新标准，实时发布可吸入颗粒物等6项指标监测数据与AQI等信息。

（三）环境监管与应急服务的现状与特征

环境监管实际就是政府运用法律、行政、教育等手段，对破坏生态环境的行为加以控制，协同人类与自然的关系，保证经济、生态、社会协同发展所进行的一系列管理活动。目前我国监管体制仍不够完善，相关部门的法律地位、职责未得到明确规定以及旧机构未及时撤销产生的机构重叠，造成政府部门权责不清，落实过程中出现不作为或者权力越界等状况；跨区域监管机构的缺失导致同时涉及多个省市的环境问题无法得到有效解决；群众参与度低，不利于环保意识的培养，间接加大了监管部门的工作量。

我国环境应急服务相比于西方国家发展较晚。2006年发布的《国家突发公共事件总体应急预案》标志着应急框架的开端，也是我国环境应急服务的起步。此后，在中央率领下，各地方政府相继成立污染突发事件的应急体系，我国应急服务框架大体形成。2014年，国务院正式印发了修订后的《国家突发环境事件应急预案》，进一步完善了相应的应急机制。

（四）环境治理服务与环境基础设施服务的现状与特征

环境治理服务主要包括水、大气、噪声等的防治，对此，国务院分别制定了相应的防治行动计划。环境基础设施服务包括环境监测设施、环境科研设施、环境治理设施等。

环保部监测结果显示，2015年全国338个地级以上城市中，265个城市的AQI超标，占比78.4%，达标的仅占21.6%。全国967个地表水国控监测断面中，Ⅰ～Ⅲ类、Ⅳ～Ⅴ类和劣Ⅴ类水质断面分别占64.5%、26.7%和8.8%。(见表5)

四、环境公共服务绩效的数量测度

（一）模型构建

表5 环境治理服务与基础设施概况

（二）指标和数据选择说明

指标构建方法近似于层次分析法，即有关的因素根据各自的属性来分层。为保证数据的可比性并使指标在比较中具有实际经济含义，采用算术平均法来确定层次所分得的比重。考虑到数据的可得性，相关指标见表6。

表6 指标体系

环境基本公共服务绩效评估体系由投入、产出和受益这三类指标组成。投入类指标主要有人均环境污染治理投资总额（亿元/万人）、人均城镇环境基础设施建设投资（亿元/万人）、工业污染源治理投资（亿元/万人）、当年完成环保验收项目环保投资（亿元/万人）、环境污染治理投资占GDP比重（%）。

产出类指标主要衡量环境污染治理能力、环境机构密度分布以及环境服务保障能力。依次考察的主要是污水及垃圾治理的供给水平、环境保护机构与治理设施的消费拥挤性和分布可及性。指标有：城市生活垃圾无害化卫生填埋处理量（万吨/人）、城市生活垃圾无害化卫生填埋处理厂数（座/万人）、每万人拥有公厕（座/万人）、城市生活垃圾卫生填埋无害化处理能力（吨/日）、城市生活垃圾无害化处理厂数（座/万人）、城市生活垃圾无害化处理量（万吨/万人）、城市生活垃圾无害化处理率（%）。

收益类指标主要有：城市生活垃圾无害化处理能力（吨/日）、城市污水处理率（%）、工业废水处理率（%）、卫生厕所普及率（%）、自来水受益人口占总受益人口比（%）、环境事故（件/年）。

总的来看，投入项指标衡量的是政府的资金投入以及人力资源配置；产出项指标主要评估的是保障供给状况和机构的分布密度；受益项指标反映的是环境基本公共服务的社会经济效应以及居民的获利程度。

（三）环境公共服务绩效描述

从表7可以看出，2006—2014年，我国环境公共服务绩效各方面得分逐年递增，表明随着政府对环境公共服务供给投入的增加，居民的受益水平不断上升。分类别来看，环境公共服务收益类得分最高，其次是产出类得分，最后是投入类得分。综合得分从2006年的0.277上升到2014年的0.478，受益得分从2006年的0.453上升至2014年的0.707，产出得分从2006年的0.258上升至2014年的0.420，投入得分从2006年的0.094上升2014年的0.283。

表7 中国环境公共服务绩效得分

从2006年到2014年，环境公共服务受益得分、环境公共服务产出得分和环境公共服务投入得分对环境公共服务绩效的贡献也在不断的发生变化：受益得分和产出得分的贡献率均有部分下降，投入的贡献率上升了接近100%，环境公共服务绩效结构更加均衡。

表8 中国环境公共服务绩效得分

五、结论及政策建议

我国的经济发展极大程度得益于工业化进程，它是国民生活水平提升的重要动力源。没有工业化的发展，中国不可能跃身成为世界第二大经济体，走上现代化建设的道路。但不容忽视的是，工业发展也带来了环境污染，全国主要环境污染物的排放水平逐年升高，严重威胁公众健康和经济可持续发展。我国经济发展的阶段性决定了在针对环境污染时，也需分阶段根据实际能力来治理。我国巨大的人口基数，较快的经济发展速度和脆弱的生态承受能力使得我国的环境问题与西方工业化国家存在明显的不同。因此，我国的环境污染问题需要从经济发展与环境污染的阶段性实际情况出发，综合考虑环境污染和经济发展的统筹规划问题，环境公共服务的提供也无法脱离这一宏观背景。

基于上文对环境问题的阐述，环境公共服务实现合理分配的路径在于以下几点：

第一，前提性改革。首先是户籍制度改革，要促使公民能享有均衡的环境公共服务，首先就要改变与社会身份相关联的权利分配模式，即逐步推进我国户籍制度改革。户籍制度的改革是以人为本的根本要求。应当深化改革，各省市依据实际情况通过强制性立法让户籍回归本质职能，剥离其附带的各类隐形利益，保障农民转移到城镇后与当地居民享有同等待遇，其意愿表达和评价高低能从实质上给政府政策产生影响，改善因户籍带来的资源、福利分配的不平等。其次，就业政策的改革。我国目前现行的并非是“机会公平”的就业政策，城乡人力资源改革的不同步、政策执行的不到位使得农民工面临就业歧视，加上自身职业技能、素质的欠缺，迫使其不得不选择有害于身心健康的重污染工作。推进城乡就业一体化进程，首先应建立稳定的农村劳动力投入机制，为其提供平等的机会。由于当前我国正处于产业转型升级阶段，传统劳动密集型产业已不再适应经济发展，这就同时对农村转移劳动力的职业技能培训提出要求；其次，健全就业信息服务与保障体系，提供创业指导，公平地维护劳动者合法权益，将农村劳动力的就业状况与地方官员政绩考核挂钩；最后，完善失业保险、社保补贴等一系列基础保障措施，确保惠及所有劳动者。

第二，实现政府环境行政的法治化。随着政府对生态环境重视程度不断提高，尽管“环境保护”在财政支出中占比逐年上升，但面临环保投资需求的不断增加，投入资金无法保持同步增长。为了释放地方政府活力，激发其积极性与主动性，应该在中央政府必要的权力约束下，根据地方实际情况下放部分税权，同时在公共财政引导下构建多投资主体投入环境保护机制，实现资金多样化，以支持环境公共服务的供给。其次，明确政府与市场的边界。关键是明确政府在经济领域的职能边界，哪些该管，哪些不该，做到放权于市场，发挥其在资源配置中的决定性作用，防止腐败的滋生。同时改进官员政绩考核机制，不将GDP作为唯一考核指标，改变地方政府的行为偏好，建立起一套基于公民基本权利保护为核心的干部考核指标体系。最后，提升人大的监督力量。尽管地方人大的能力近年不断提升，但其监督方式的程序化、内容的不够全面以及对地方政府的依附性，使其仍处于相对弱势的地位。在依法治国的背景下，地方人大应把着力点放在重大行政事项的宏观监督上，将行政监督与当前大局紧密联系，围绕涉及广大人民利益的行政事项开展工作。同时地方政府应将接受人大监督作为工作常态，坚持法无授权不可为、法定职责必须为。

第三，提升环境民主监督力量。首先，加大政府对公民就业能力、环境问题认知以及权力意识培训的投入。其次，提高公众公共参与度。环境问题涉及众多利益者，是一个综合性概念，只有广泛汲取公众的意见需求，才能保证决策的科学性与民主性。同时，激发民众的环保意识与积极性，使其更加解和服从公共政策，有利于相关部门工作的开展。

第四，推进环境基本公共服务均等化政策。在明确中央地方在环境公共服务供给方面的分工的前提下，实行中央对地方政府的问责制，规范领导权力，增强政府的责任意识，打造服务性政府。同时，树立正确的政绩观。将环境公共服务纳入政绩考核，建立服务供给绩效评价体系，因地制宜的选定评估指标并设定权重，划分政府工作重点。同时引入成本——效益，保证体系的合理化、科学性，以标准化方式衡量均等化效果。■

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中南财经政法大学财税学院）