构建“一体两翼三保障”预算监管机制的探讨——基于大数据背景

●周立柱 陈 楠

构建“一体两翼三保障”预算监管机制的探讨
——基于大数据背景

●周立柱 陈 楠

大数据时代，如何实现预算监管的 “应有所为”、“大有可为”是个值得理性思考的问题。理解大数据的深刻内涵，理清大数据背景下预算监管面临的挑战与机遇，进而通过构建 “一体两翼三保障”机制，即以建设政府预算大数据中心为主体；以推动大数据人才培养和基础设施建设为两翼；以提供组织机制、财政金融、法律法规支持为保障，最终实现大数据与预算监管的有机结合。对于进一步深化我国财税体制改革，推进国家治理体系和治理能力现代化都大有裨益。

大数据 预算监管 国家治理

一、引言

当前，以大数据为主要代表的新一轮信息化革命正以汹涌澎湃之势席卷全球，大数据所带来的全新思维观念和深刻技术革新在政治、经济、文化等各个领域引发了深刻的变革。世界各国均力求抓住大数据重塑国家竞争优势的新机遇，运用大数据提升政府治理能力，推动经济转型发展，从而抢占大数据发展和应用的先机。为此，2015年9月，我国国务院出台 《促进大数据发展行动纲要》；2015年10月《十八届五中全会公报》明确提出了“实施网络强国战略，实施‘互联网+’行动计划，发展分享经济，实施国家大数据战略”。2016年4月及2017年5月，由工信部和国家发改委牵头，组织召开了促进大数据发展部际联席会议第一次和第二次会议，两次会议分别审议并通过了 《促进大数据发展三年工作方案（2016-2018）》和《国家大数据专家咨询委员会设置方案》等一系列关于促进大数据发展的指导性文件。由此可见，我国已将大数据上升为“国家战略”。通过主动顺应互联网时代形势，将大数据引入政府治理，进一步推动和实现基于大数据分析和预测的科学化决策，通过打造政府治理新手段来提升整个社会的治理水平，助力实现国家治理体系和治理能力现代化。

财政是国家治理的基础和重要支柱，预算则是国家财政的主体，是财政中最具基础性、统筹性作用的部分。而预算监管是政府依法对公共财力的筹集、分配、使用进行组织、协调和监督的一系列活动，是实现合理编制预算、有效执行预算、切实提高预算绩效和发挥政府预算功能的机制性保障。基于此，预算监管也应深刻融入到国家治理现代化进程中去。以预算监管为切入点，构建大数据下的预算监管机制，实现大数据与预算监管的有机结合，不仅是建立现代预算制度、现代财政制度的有力机制抓手，更是推进国家治理体系和治理能力现代化的一条战略路径。

图1 大数据与预算监管结合下的效应传导路径

二、大数据的深刻内涵

2011年5月，《大数据：未来创新、竞争和生产力的下一个前言》的发布，正式开创性地向人们预示了大数据时代的到来。在这份报告中指出：“‘大数据’是指其大小超出了典型数据库软件的采集、存储、管理和分析等能力的数据集。”该定义有两方面的内涵：一是伴随时间推移和技术进步，大数据的数量不断增长，形态不断变化；二是实现大数据的采集、存储、管理、分析需要更高层次的数据库软件与之相匹配。这也从侧面反映出了大数据的管理和分析能力将更加强大。同时，我国《促进大数据发展行动纲要》将大数据定义为：“大数据是以容量大、类型多、存取速度快、应用价值高为主要特征的数据集合”。因此，可以理解为：大数据是通过采集、存储、管理、分析数量庞大、类型多样、来源分散的数据和信息，从而挖掘和发现数据潜在价值的新一代信息技术和服务业态。基于上述定义，本文可以总结概括出大数据的四个基本特性：快速性、多样性、海量性、价值性。快速性既指数据产生和变化的速度极快，也指数据处理的速度非常之快。多样性主要是指多样化的数据类型。既有企业ERP、财务系统等以数据库表现形式的结构化数据，也有包括文本、图片、各类报表、视频、音频等形式的非结构化数据。此外，还有介于上述两者之间，以邮件、资源库、HTML文档等为代表的半结构化数据。因为大数据的“快速性”和“多样性”，不难理解其具有 “海量性”。大数据存储空间的计量单位早已突破常见的GB级别，达到PB甚至TB级别。而1PB=1024TB，换算成储存单位GB，那么1PB=1048576GB，数量相当之庞大。价值性则表现为价值密度的高低，它与数据总量的大小成反比。大部分数据的价值密度较低，但是就像是浪里淘沙，虽少但却弥足珍贵。例如在连续不间断的长时间视频监控中，有用的数据和信息也许只有一两秒，但这极短的时间往往揭示出了问题的关键。正因为如此，需要利用大数据技术对已有数据和信息进行充分的挖掘和分析，发挥出其巨大价值。

通过厘清、总结大数据的四个基本特性，可以很好地理解大数据的魅力所在。快速性满足了现代社会对于高效率的追求，既节约了时间成本，也让实时监管成为可能。多样性则能够满足不同层次、群体对于信息、数据的需求，便于他们从多维度、多视角进行分析和预测。海量性则为相关领域的活动提供了足够多的信息和数据支持，从量上保证了运用、加工、提炼数据的可能。而价值性则体现为在价值密度较低、纷繁复杂的数据中挖掘、提炼出的价值往往更为珍贵，更能反映出事物的主要矛盾和内涵本质。

为了进一步理解大数据的深刻内涵，有必要通过其与传统信息化的简单比较，来增强对于大数据的理解。如果说传统的信息化就是指对相关要素的汇总和管理，是一种生产数据的模式。那么大数据则是通过对采集到的数据进行加工和分析，挖掘出数据资源的潜在价值，发挥出数据资源的战略作用，更能创造出新的价值，从单纯的生产数据模式跃升为开发数据的模式。更为重要的是，大数据可以通过构建分析、预测模型、代入标准化数据，进行公共事务的分析评估和预测预警，这是传统信息化所无法比拟的，也是大数据的核心优势所在。因而，大数据实质上可以看做是对传统信息化的升级和革命性创新。

图2 大数据的四大特性及其核心优势

三、大数据与预算监管

理解了大数据的深刻内涵，有助于进一步厘清大数据背景下我国预算监管所面临的挑战与机遇。一方面，大数据背景下，我国预算监管的效率性、科学性、透明性面临拷问。另一方面，通过科学合理地运用大数据技术，实现大数据与预算监管的有机结合，为实现我国预算监管现代化提供了战略机遇。

（一）大数据背景下预算监管面临的挑战

1、预算监管需提高其效率性。首先，大数据背景下，全国各级财政部门掌握的数据规模越来越大，数据日趋明细化，数据流动频繁化。从中央本级财政来看，数据量已达约40TB，并且每年的数据增量约为1TB。从地方财政来看，河北省本级财政的现有数据量约为1.6TB，每年的数据增量约为240GB。从财政相关部门来看，国库部门每年仅支付业务数据量就达到了300G以上，并且呈不断递增的态势。然而，面对如此庞大的财政数据规模，各个财政管理信息系统数据却缺乏统一的口径，不具可比性和协调性，数据分析工作难度大，效率低。其次，预算监督机构传统的查账方式使监管时间大量浪费在现场检查和向被监督部门索要资料信息上。并且日常监督检查尚未真正开展，难以做到实时监管、动态监控，导致预算执行信息反馈滞后，只能事后进行相应处理和处罚，预算软约束。最后，预算监管机构之间监管割裂，信息不对称，缺乏有效的协调和沟通，总体监管效率不高。例如有些预算部门财政资金，往往是不同部门同时查、接连查，多头检查、重复检查现象严重，极大地浪费了人力、物力、财力，监督检查效率低下。因而，大数据背景下，预算监管亟须提高其效率性。

2、预算监管需提高其科学性。大数据背景下，大数据思维和理念不断深入人心。“用数据说话、用数据管理、用数据分析、用数据决策”日益成为社会的共识。然而，当前大部分预算监管还停留在“以账为本、从账到凭证”的阶段，主要通过单纯的数据查阅和简单的平面化数据分析，往往以监管主体的经验判断和抽样审计为主。伴随政府预算相关数据规模的日益膨胀和积累，这种监管方式不仅难度较大，而且难以实现预算监管全覆盖，难以抓取关键信息，缺乏科学性。此外，目前逐步推广的以提高预算科学化为目的的预算绩效管理，虽然构建了绩效指标评价体系，但由于缺乏充分详细的数据和科学分析，大都以相应领域专家的经验性评价为主，精确性不高，作用有限。同时，绩效预算局限于财政支出的绩效评价，缺乏对于整个预算过程的评审，预算监管科学性不足。因而，大数据背景下，预算监管亟须提高其科学性。

3、预算监管需提高其透明性。大数据背景下，一方面推进政府公共数据开放和基础数据资源跨部门、跨区域共享成为必然，另一方面网络媒体不断爆出的“年底突击花钱屡禁不止”、“政府天价采购”、“财政透明度整体较低”等问题拷问着预算监管的失位，社会各界对于预算管理与监督的公开透明充满期许。但目前，我国尚未建立起一体化的政府预算大数据中心，社会各界对于预算数据信息的了解和获取缺乏统一、具体、可靠的渠道。同时财政部门之间缺乏协调、对接，没有建立起统一的信息共享、交换平台，往往造成了不同部门间的 “信息壁垒”和“信息孤岛”，给预算监管也带来了困难。此外，目前社会公众既看不到相关预算监管部门的具体监管报告，也不了解预算单位的整改落实情况，预算监督缺乏透明性，不利于形成政府和社会的监督合力，大大降低了预算监督的效力。因而，大数据背景下，预算监管亟须提高其透明性。

另外，大数据背景下，我国预算监管也面临缺乏具有大数据思维和能力的专业化人才，原有信息化基础设施无法匹配大数据发展要求，组织机制、法律法规不完善，缺乏财政金融支持等问题。有效解决以上问题，成为大数据时代政府预算监管发展和创新的必由之路。

（二）大数据背景下预算监管面临的机遇

大数据在给我国预算监管带来挑战的同时，也带来了前所未有的巨大机遇。其一，大数据先进的数据处理方法和强大的数据处理能力，能将预算监管从以账本、凭证查阅为主的繁重工作中解放出来，将监管重心转向历史对比、问题发掘筛选、分析评估和预测预警。监管着眼于整体而非样本，着眼于科学分析而非经验性判断。为预算监管实现全覆盖，建立科学有效的预算绩效指标提供了技术和方法支撑。其二，利用大数据技术的快速性、多样性，将很好地实现对于政府预算的实时监控。通过大数据技术，预算部门每一项业务的发生，都可以及时反馈给监管主体，实现监管的前移，并且通过建立预警和监测机制，及时发现预算部门不合理、不合规的预算活动，给予约束和制止。其三，利用大数据技术建立财政数据信息共享平台和监管反馈渠道，不仅有利于解决不同监管部门的信息不对称问题，统一数据口径，打破“信息壁垒”，联通“信息孤岛”，也有利于让社会公众和舆论媒体看到公开透明的预算数据，及时了解监管部门的监督检查结果及问题部门单位的整改落实情况。通过对公开数据和信息的二次开发利用，有效反映预算监管问题，提出预算监管建议，形成政府与社会的监管合力。

因而，从另一个角度看，大数据实则是一种倒逼机制，通过信息化的数据管理和监督，增强了政府预算执行、监管的刚性，有利于推进政府预算公开透明。同时，也唤醒了大量“沉睡”、“休眠”的预算数据信息，盘活了“预算存量数据”，将数据负担变为数据红利，实现预算监管的可持续发展。

四、大数据背景下预算监管机制的具体构想

实现大数据与预算监管的有机结合，既要充分发挥大数据得天独厚的特性和优势，又要立足预算监管的现实困境和发展要求，兼顾各方利益，动员各方参与。具体来看，应着力构建我国预算监管的“一体两翼三保障”机制。即以建设政府预算大数据中心为主体；以推动人才支持和基础设施建设为两翼；以提供组织机制、财政金融、法律法规支持为保障。从而在大数据背景下，为提高我国预算监管的效率性、科学性、透明性提供决策支持和机制保障。

（一）一体：政府预算大数据中心

图3 “一体两翼三保障”机制

政府预算大数据中心实质就是专门负责政府预算相关数据信息采集、存储、分析、预测的数据库平台和管理中心，是预算监管与大数据有机结合的重要载体。其一，通过大数据中心对政府预算相关数据和信息进行收集，实现预算大数据信息的初步整合。已经建立并不断完善的“金财工程”中的预算管理系统为大数据平台提供了良好的数据采集客体。同时，政府预算大数据中心不应拘泥于单纯的“预算管理系统”信息，也要将其他预算相关部门和系统的信息进行筛选和归集，例如税务部门、银行部门、国库支付系统、政府采购系统等。不仅要收集基本预算信息，还应囊括财务信息、业务信息、预算监管网络舆情信息等，以此实现预算监管在数据流、控制流、资金流的全覆盖，实现下情上达，了解社会公众对预算监管的看法和建议，为提高预算监管的效率性、科学性、透明性奠定基础。其二，将收集到的预算大数据信息进行标准化处理并存储。大数据时代，政府预算相关信息在经历爆发式增长的同时，也带来了数据信息的混乱。由于大数据不严格定义数据收集标准，而是尽可能收集尽量多的信息，由此可能导致大数据平台收集到的基础信息杂乱无章。同时，出于数据信息互动共享、业务处理协调配合、预算监管具体可操作的需求，需要将大数据收集到的数据信息进行标准化处理并存储，以保证获取的数据原材料可以理解，并可以进一步的挖掘分析。具体来看，预算监管数据标准化需要运用信息组织技术对数据信息进行规范化重组，要消除数据结构的不合理、冗余混乱、分散等问题。要实现预算部门和职能部门之间的“左右”数据标准化；不同层级预算部门之间的“上下”数据标准化；财政部门与其他部门，政府与市场之间的“内外”数据标准化。通过数据标准化，既方便了存储，也有利于数据共享和开发利用。其三，利用大数据技术对标准化存储的数据进行建模分析，为预算监管提供有力支撑。大数据独有的建模分析功能是其特色优势之一。以政府预算执行进度监管为例，通过从政府预算大数据中心提取本期预算执行进度相关数据，并与序时进度、历史同期进度等数据进行对比和建模分析，从而掌握本期预算执行的具体情况，发现本期预算存在的问题。基于此分析，预算监管部门可及时出具预算执行综合报告，通过大数据中心及时反馈给相关预算部门和单位，并向社会公众予以公布，以提高预算监管的科学性、透明性。其四，政府预算大数据中心应实现对政府预算编制数据、执行状况的预测和预警。政府预算本身就具有预测性，预算部门在编制预算时，通常需要根据对社会经济发展的预计，预测能够收取多少预算收入，并根据社会管理和发展的需要安排具体的支出。新《预算法》要求各级政府应当建立跨年度预算平衡机制，近年来国务院也不断推动建立中期预算框架，这就对我国的预算编制提出了科学化的预测要求，也为我国预算监管预警带来了难度和挑战。而大数据中心可利用已经收集到的规范化存储数据，通过选择决策树算法、神经网络算法等科学预测手段，提供科学的预算编制参考，并对未来的预算执行进行相应的预测预警。从而极大提高预算监管的效率性和科学性

另外，政府预算大数据中心还应该是预算信息共享平台。只有充分的信息共享，才能使预算监管应有所为，大有可为。在符合《预算法》规定的基础上，全面透明地向各级监管部门、职能部门、社会公众反映预算情况，接受各界监督。要根据不同部门的信息需求和客观情况，通过政府预算大数据中心建立不同的预算信息共享模式。例如，财政预算部门与其他政府相关职能部门应基于业务的松散耦合，建立基础信息共享模式；预算部门与税务、代理支付银行部门应基于业务的紧密耦合，建立信息集中共享；预算部门与财政内部其他部门应基于业务的基本一致性，建立交互式信息共享；预算部门与监管部门、社会公众应基于法律权限和义务的统一，建立信息开放透明共享。中央财政部门建立全国政府预算大数据中心，各级地方财政部门按照相应标准建立子中心，从而构建起标准全国统一、覆盖纵向到底的政府预算大数据中心体系，有效解决政府预算信息孤岛化，监管体系条块分割的问题，从而实现预算监管的透明化。

（二）两翼：人才培养和基础设施建设两翼齐飞

实现大数据与预算监管的有机结合，需要大数据人才培养和基础设施建设作为两翼支撑。

对于大数据人才的需求已经成为抢占新一轮大数据制高点的关键因素之一。根据麦肯锡全球学会报告显示，到2018年美国将需要14—19万名具有“深度分析”经验的工作者，以及150万名更加精通数据的经理人。因而要实现大数据与预算监管的有机结合，构建科学、高效的预算监管机制，人才是关键。一方面是大数据专业技术人才的供不应求，另一方面则是预算监管部门人员对于大数据知识和技术了解、掌握的极端欠缺。由于大数据技术本身涉及计算机、数学、统计学、数据分析等各种专业学科。因而，需要培养和引进大数据专业技术人才。通过专业技术人才为政府预算大数据中心的建立和管理提供技术支持和后台保障，实现大数据与预算监管的初级结合。其次，需要对现有预算监管主要工作人员开展大数据应用的专业培训。使他们在充分掌握财政业务、预算管理知识和经验的基础上，树立大数据观念思维，掌握大数据分析要领，培养一批复合型人才，实现大数据与预算监管的高级结合，极大提高预算监管的科学化水平。

只有大数据人才的支撑，却缺乏相应的基础设施建设，难免会陷入“巧妇难为无米之炊”的尴尬境地。由于大数据在采集数据方法、存储空间、模型分析预测等方面的高层次要求，因而需要配备专业的基础设施，从大数据硬件、软件、技术三个方面支撑预算监管机制的构建。硬件上需要更高层次的宽带网络服务器、信息储备及分层管理器等设施；软件上则需要多种类型的信息处理和分析系统；技术上需要云计算、信息感知、传输、安全技术等。为应对大数据对基础设施建设的高层次要求，其一，需要充分利用我国现有大数据相关科技成果，充分实现科技成果的转移、转化。例如我国在大型计算机的研制和开发方面一直处于世界前列，无论是超级计算机还是光量子计算机都毫不逊色于任何发达国家。因而，应该着力实现大型计算机研制成果的转化，将其应用于大数据等相关领域。其二，要加快大数据硬件、软件、技术上的研究突破，充分与高校、研究机构展开合作，鼓励社会资本进入大数据技术领域。其三，加快实现现有财政信息系统、预算管理系统及软件的升级与更新换代，注重对现有财政数据库及服务器资源的改造和利用，使其能够与大数据基础设施建设进行相应的对接，同时也避免了因盲目建设和重复投资导致的财政资金浪费。

（三）三保障：组织机制、财政金融、法律法规为预算监管保驾护航

实现大数据与预算监管的有机结合，离不开组织机制、财政金融和法律法规的有力保障，要实现多方支持、协调统筹的预算监管合作支持机制，为预算监管运用大数据保驾护航。

1、完善组织机制。基于大数据已经上升到“国家战略”的高度，首先应在国家层面建立大数据发展应用战略统筹部门，联合相关职能部门形成职责明确、协调统一的工作格局。其次，各级预算监管部门应与工信部门、科技部门展开战略务实合作，与高校、科研机构展开协同发展合作，与大数据研发企业展开项目商业合作，依托高校成立预算管理与监督研究中心、财政大数据中心等，从而形成“政产学研用”相结合的协同创新模式和组织机制保障。最后，应尽快设立大数据专家咨询委员会，聘请预算监管专家、大数据研究专家等担任咨询顾问，为大数据及预算监管合作发展提供决策咨询。

2、加大财政金融支持力度。大数据背景下不断强化和创新预算监管机制，不但是预算监管内在发展的迫切需求，更是深化新一轮财税体制改革的必然要求。因而需要财政金融给予充分的资金和政策支持。一要引导财政资金投入政府预算大数据中心及其基础设施建设，优化整合国家科技创新发展专项资金，着力支持针对大数据关键技术的研发。例如，2015年财政部大力支持江西财经大学成立“财政大数据研究中心”，并给予2000万发展专项资金支持。二要完善预算监管部门采购大数据硬件、软件、技术和服务的政策支持，对预算监管部门与企业、高校、科研机构合作开发大数据的项目、平台给予财政资金支持和税收优惠。三要鼓励金融机构加大对于大数据研发企业的信贷政策支持，为其创新发展营造更加宽松的金融政策环境。

3、完善法律法规。无规矩不成方圆，大数据背景下预算监管机制的构建离不开相关法律法规的有力保障。一要适时研究出台具体的预算监管法律法规和实施细则，进一步明确人大、政协、财政、审计、社会公众的预算管理和监督权限，强化预算监管问责与惩处机制。二要配合政府预算大数据中心建设，修订政府预算信息公开条例和预算信息资源管理办法，明确相关主体的权责和义务。三要加强对数据滥用、恶意篡改和造假的惩处力度，加大对于国家网络数据安全和信息隐私权的保护力度。

五、结语

大数据时代，将大数据引入国家治理，有助于实现国家治理体系和治理能力现代化。以政府预算监管为切入点，通过构建“一体两翼三保障”的预算监管机制，提高政府预算监管的效率性、科学性、透明性，并以此为契机全面推进现代预算制度、现代财政制度的建立。但需要注意的是，任何一种事务的发展和运用都有其客观规律。大数据技术也是如此，大数据与预算监管的有机结合是一个不断往复和循序渐进的过程，不可能“毕其功于一役”。同时，需要警惕“大数据万能论”，在充分利用大数据优势的同时，清醒地认识到数据本身固有的局限和缺陷，立足于财税体制改革的大背景，理性运用大数据技术，不断强化预算监管，最终实现国家治理现代化。■

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[3]沈昱池.大数据时代我国财政信息共享的思考[J].地方财政研究,2015,(11).

[4]王银梅,曲丰逸.运用大数据强化预算监管[J].宏观经济研究,2016,(05).

[5]徐继华,冯启娜,陈贞汝.智慧政府:大数据治国时代的来临[M].北京:中信出版社,2014.

[6]赵术高,李珍.应用大数据实施预算监管的基本构想[J].经济研究参考,2016,(54).

[7]赵术高,李珍.政府预算管理与监督中的大数据思维[J].财政监督,2016,(11).

江西财经大学财税与公共管理学院）

（本栏目责任编辑：范红玉）