论“全面绩效管理”下的预算项目管理

●马国贤

论
“全面绩效管理”下的预算项目管理

●马国贤

自党的十九大报告提出全面实施绩效管理以来，“全面绩效管理”一词越来越为人们关注。本文认为，全面绩效管理回答了中国现代政府治理之路该怎么走的问题，事关中国行政、财政改革方向，意义重大，也是政界、学界关注点。本文将从绩效、绩效管理原理开始，解读全面绩效管理。在此基础上，本文提出,应根据我国现状，采取以预算项目绩效管理为突破口，取得经验后再全面实施的思路。随后，对预算项目绩效管理的内容做了研究。

绩效 部门预算 预算项目预算绩效管理 部门绩效管理

马国贤，上海财经大学中国公共财政研究院教授，博士生导师。研究方向为财政预算与绩效管理。

一、什么是绩效管理？

“不忘初心，方得始终”。对绩效管理的理解应从绩效开始。绩效是从效率演变来的经济学概念。理论上，效率指人们的投入（资金、劳动、资源）与获得的有效结果之比。公式为:

效率是一切主体的追求目标。因为人人都知道，在同样投入下，效率高的会获得更多收益，而创新是为了获得更高效率，为此效率既适用于企业、个人家庭，也适用于公共部门。绩效是指公共部门效率，也称为公共支出绩效或财政效率。绩效在早期称为 “三E”(经济、效率、有效)，由于这三个词加起来指向不明确，故以“绩效”替代之。可见，绩效是效率概念的延伸，指政府获得的有效公共服务与公共支出之比。

绩效(或财政效率)Ei

公式2告诉我们：①绩效指向有效公共服务。有效公共服务即“办实事”，指与部门职能相关，且为服务对象认可的服务。虽然政府是提供公共服务的，但未必有效，如缺位、冗余服务、部门间权力斗争、扯皮、“最后一公里”等。绩效指扣除这些后的服务。②绩效同时取决于预算投入。在同样有效服务下，预算投入越少，绩效就越高。总之，有效公共服务、预算是决定绩效的两个因素，这与传统的、单一因素的公共管理是不同的。预算要素的存在，决定了绩效管理将覆盖所有公共部门，没有财政拨款就无所谓绩效。③绩效具有相对性。相对性指绩效是比较而言的，绩效的高低取决于我们选择的比较对象，是相对的，绩效“没有最好，只有更好”。④绩效将通过评价获得。绩效是管理概念，这与学生成绩由考试确定，利润由会计核算确定一样，无评价就无所谓绩效。可见，评价是绩效管理不可或缺的环节。⑤绩效指向结果，是可量化的。公共管理有过程和结果之分，绩效并非指过程，而是指办事结果。既然绩效指向结果，就应是可量化的，量化绩效是科学管理的要求。美国《政府绩效与结果法案1993》提出：“绩效目标指用客观的、可评估的方法表示的业绩目标水平，用以与实际达到水平相对比、包括用量化的标准、数值或比率表示的目标。”⑥公共部门的绩效是分层次的，它可分为政府整体绩效、部门（战略）绩效、政策绩效和其他项目绩效等层次（图1），其评价主体为上级政府、本级政府考绩部门、财政部门和各主管部门。总之，理解以上特点，对做好绩效管理大有裨益。

图1 绩效的层次性与评价主体

那么，何为绩效管理？管理学指出，管理是主体为提高效率，通过合理地组织和配置人、财、物等因素，有效地实现某种目标的活动。绩效管理属于管理范畴，指政府和财政部门以绩效指标、绩效目标和事业成本为核心，通过合理地组织和配置公共资源，来实现提高预算绩效目标的制度体系。这就告诉我们，绩效管理是制度体系，主体是政府和财政等部门，管理对象是接受预算的公共部门，管理目的是提升预算绩效。

与传统公共管理相比，绩效管理有以下特点：①与传统管理的“命令-执行”方式不同，绩效管理采用结果管理和委托代理方式，具有层次性；②绩效管理的目的是提升政府有效公共服务即社会效率，而非行政效率，以绩效评价为主要环节；③与传统公共管理的个人责任不同，它以绩效目标、绩效指标和事业成本为核心，采用“案卷式”管理下的流程化、环节化方法；④它主要采用三种管理方式：部门绩效管理、预算（项目）绩效管理和对下级政府考评。

二、如何理解“全面绩效管理”？

由于“全面绩效管理”事关十九大后政府和财政改革走向，为此有必要展开研究，厘清原意。按词义，“全面”是对局部、片面或举例说明而言的，按此理解，全面绩效管理就是全覆盖公共部门、公共资金的管理方式。这包括：

第一，全适用。绩效管理将覆盖公共部门和公共资金。①绩效管理的范围将包括从中央到乡镇级政府；②绩效管理将覆盖所有财政资金、基金和预算以及各政策性专项、涉外拨款等，按预算分类，它将覆盖全部公共资金，包括部门绩效管理、项目（预算）绩效管理和对下级政府考评，后者虽并非完整的绩效管理，但在我国“统一领导，分级负责”的体制下，考评是上级政府督促下级政府转变政绩观，正确、全面地履责，向全体居民提供有效服务的重要方式。从这点说，考评既是中国特色，又是历史上政府治理的成功经验。总之，全适用指凡是公共部门、凡是接受财政拨款的资金，含国有资本金，都应开展绩效管理，而不得以本单位特殊为由敷衍、搪塞。

第二，全过程。指它将覆盖预算资金运动的各环节。对于政策等项目预算，我们应按资金流动环节设计出相关的制度，如前期、中期和后评价制度等，实现全过程管理。

第三，全行业。指绩效管理既包括政府层面，也包括行业管理、单位内部管理，比如，按体制属于中央管理的政府部门，相关部委应开展全行业绩效管理。

图2 全面绩效管理的路线图

按这三点，我们形成了图2的“路线图”。该图说明，全面绩效管理将由部门绩效管理、预算（项目）绩效管理、对下级政府考评等模块组成，且各模块含具体内容。总之，全面绩效管理并非举例式、作秀式、浅尝辄止式改革，而是公共管理方式的全面改革。应当说，若是某一管理方式能覆盖到全部公共部门、全部公共资金，那么，它必将替代现行公共管理方式，因而是一项颠覆传统公共管理的、宏大的“世纪工程”。这或许是“全面绩效管理”的真实意义。

三、预算项目绩效管理是全面绩效管理突破点

“万事开头难”。既然全面绩效管理是公共管理方式的全面改革，我们需要做两件事：一是做好规划和顶层设计，包括成立各部门绩效管理机构，设计方案；二是找到突破点，以获得成功经验，形成破竹之势。在这两件事中，后者可能更为紧迫和重要。在我们看来，预算项目绩效管理是合适的突破点。理由为：

第一，预算项目绩效管理简称项目绩效管理，从历史看，它是从项目预算改革而来的。应当说，自预算产生以来，经历了总额预算→项目预算→绩效预算三阶段。在美国，项目预算始于1965年的PPBS改革，其目的是试图借助于项目的办事与预算相结合的特点，改变总额预算的预算与办事脱节、机构重叠、人员膨胀缺点。然而项目预算并非完美，在信息不对称情况下，它易产生项目失控、预算膨胀、浪费和低绩效问题，对此虽然历届政府进行了目标管理、零基预算等改革，但均告失败。1993年克林顿政府引入绩效理念，实施了绩效预算改革，最终形成了预算绩效管理。可见，绩效管理始于优化项目预算，是预算改革的“元”问题。

第二，从财政可及性看，按程序，一级政府预算是由财政提出草案，按程序最终由本级人大通过的，可见财政在本级政府的预算规模、项目以及在对项目拨款、监督和绩效评价等方面具有管辖能力。换言之，财政是项目预算管理的第一责任人，对项目预算的失控和绩效负有不可推卸的责任。相比而言，部门绩效管理因涉及财政职权扩大等问题，因而难度更大。

第三，从地位看，预算项目支出（含转移支付专项）占我国各级总预算50%-70%，边际增长率超过90%。可见，对项目的强烈需求既是财政扩张动力，也是导致浪费、低效率和地方债务无序扩张的根源。为此，从发挥财政的控制和管理功能看，也必须开展项目绩效管理。

总之，这三点表明，以财政为主，开展项目绩效管理既有条件，又有必要，因而它可成为全面绩效管理的“突破点”。

四、预算项目绩效管理的制度建设方案

管理是制度体系。目前，虽然各地开展了预算项目评价，但不等于绩效管理。而项目绩效管理改革的成败，取决于我们能否建成一个目标清晰、路径和方法可行的制度体系。在这方面，我国当前的问题：①预算项目过多、过杂、过乱，预算总量失控；②方法论缺失，绩效指标不给力，评价方法不合理，缺乏“牙齿”，致使评价结果“用不上”。对此，本文提出四项举措：

（一）从规范预算项目入手，重建部门预算公式

在我国，虽然各级财政开展了项目评价，但因种种原因，尚未建立项目绩效管理制度体系，存在着立项随意，项目良莠不齐、多散乱杂等问题，为此，绩效管理应从建立“科学定义，分类管理”机制，规范预算项目开始。

1、科学定义预算项目，建立受理标准。科学地界定预算项目是绩效管理的首要条件。项目有管理项目和预算项目之分。管理学上的项目（Project）也叫管理项目或计划、专案等，可追溯到二战期间美国的“曼哈顿计划”，指人们为达成特定目标而设置的行动计划。其特点：①多层次，包括战略、政策、计划和行动等（图3）。管理项目可大至战略或政策，小至培训、修缮计划。为此，若无科学的界定，项目将是无穷数。②效果良莠不齐，在缺乏绩效责任下，多数是低绩效的。由于管理项目是管理学，而非绩效管理对象，因而我们应通过合理的界定项目内涵和建立遴选制度，使之上升为预算项目。

什么是预算项目？它指人们根据绩效目标和一定标准，从管理项目中遴选出的战略、政策和计划。“一定标准”指预算项目应符合独立目标、独立预算和专门人员等三条件。其中：独立目标指它应有独立的，而不是与其他项目重合（或部分重合）的经济、军事、社会目标和绩效目标，否则就是其分、子项目；独立预算指它应具备独立的，而不是包含于其他项目的预算，以保证实施；专门人员实施指它应指定项目负责人，项目负责人将对项目的实施和绩效负有直接责任。

这一概念表明：①预算项目应同时符合三条件要求。②财政应建立项目受理标准，遴选出符合条件且预期绩效高的项目。而“申报/立项”是重要制度。③预算项目的外延指战略、政策、计划三类项目，而不包括行动。由于项目具有层次性，如一个政策项目包含了若干个计划（年度），计划又含有若干行动，为此财政受理的应是“元”项目，而不是其分、子项目。通过定义预算项目，我们至少可压缩50%的“预算项目”，尤其是那些重复、碎片化的项目。

2、做好部门预算分类，形成新部门预算公式。 管理学指出，在我们面对众多的管理对象时，应当对其科学分类，采用同类项目同样管理，不同类项目不同管理的“分类管理”原则。按该原则，我们应按性质对预算支出作科学分类，形成新部门预算公式。其内容：

⑴将部门预算分为ABC三类。具体为：

部门预算=A基本支出预算+B业务费项目预算+C发展性项目预算（公式1）

在公式1中，A+B为部门常规预算，是部门绩效管理对象；B+C为项目预算，是项目绩效管理对象（图4）。

图3 行动性事项的划分

图4 新部门预算公式和预算分类

⑵形成三类预算，三种管理模式。其中：A基本支出预算，指基本保障预算。在管理上实行按部门编制、按标准保障；B业务费项目预算，指职能保障预算，分为基本业务费、专业业务费项目预算，在管理上实行“总额控制，部门立项，财政核准、部门评价”；C：发展性项目预算，指发展保障预算，应分为事业性、政策性、工程性、综合性项目预算，在管理上实行“财政立项，部门实施，全过程绩效管理”（图4）。该分类表明，财政的绩效管理重点是发展性预算项目，而业务费预算项目应在财政领导下由部门实施绩效管理，从而形成两个层次。

3、以三次评价为标志，开展对预算项目全过程绩效管理。参考世界银行做法，对发展性项目应开展以前期、中期和后期评价为标志的全过程绩效管理。其中，前期评价既是预算项目立项的环节，也是绩效管理环节。在内容上，发展性项目既指本级预算的四类项目，也指财政转移支付专项、基金和PPP项目。

（二）建立预算项目的立项和“跨部门预算”制度

1、建立预算项目的申报/立项制度。内容为：①先由项目单位提交项目立项建议，财政按管理权限进行前期审查，对不符合三条件的项目应退回。②对符合条件的项，进入前期评价程序。前期评价通过的，进入财政预算项目库。在时间上前期评价应不限于预算编制期，而可按“成熟一个，评价一个”常年进行。

2、建立“跨部门预算”制度。“跨部门预算”是部门预算补充，指我们应按独立目标要求，将同性质项目指定某一责任部门负责，由其规划并组织相关部门参与，编制统一的子项目预算，实施并承担绩效责任。例如：①可将行政办公用房、公务用车类预算项目交机关事务管理局；②为治理对农民多头培训、重复培训乱象，建议将其责任交给农委；③为治理高产田建设“九龙治水”，建议将此责任交给国土局。此外，国家应指定一个部门负责“一事带一路”战略并组织有关部委参与。总之，建设跨部门预算制既可减少预算项目，也有助于治理预算项目上的重复和碎片化。

（三）建立量化评分公式，规范绩效评分方法

绩效评分方法指将各指标业绩值按信度、效度和区分度要求转化为绩效分值。显然，这既是项目绩效管理的条件，也是绩效评价难题。这点在“一对多”评价时尤其重要。根据绩效的相对性特点，我们可采用函数方法打分，但难点是如何确定基值。为此，我们设计了二元一次函数绩效评分方法：

1、历史评分法。指以历史同期数或前三年平均数为基值，采用钟摆原理（图5）和函数公式，按计算当期业绩值的绩效值方法：当该指标业绩值达到历史水平（基值）时，绩效分值为78%；当达到105%时绩效分值为100%，由此建立计分公式。但是，当业绩值超过105%时，超过部分不再加分，以免“鞭打快牛”。

2、行业平均法。原理相同，但参照对象（基值）为本地区同行业平均水平。不过，考虑到样本对象要达到行业平均水平较容易，因而钟摆的原点分值应设为68%；超过12%时分值为100%。

图5 基于历史法的绩效指标计分方法

图6 正态分布下的绩效评分办法

3、目标评分法。业绩值达到绩效目标的，分值为100%，超过的不加分，低于此水平的按比例扣分，直至零分。

4、正态分布评分法。本质上属于行业平均法，但在样本较多时，可按正态分布公式计算出统计对象各节点（μ、±σ、±2σ）的业绩值，再按 Y=aX+b 公式分段计算各对象的绩效分值的方法。如图6中，我们可设定μ=76分、2σ=100分、-2σ=52分，再计算出各对象绩效分值。

以上方法可按不同对象选用。总之，量化评分法符合绩效评价原理，具有评分与业绩相关度高，评价透明度高，评分结果有可比性，适宜计算机操作等优点。

（四）分类建设对预算项目评价的绩效指标体系

项目绩效管理的条件之四是按预算项目的前期、中期和后期评价环节，设计一套符合科学性、可操作性和管理价值要求的绩效指标体系。

1、三类评价指标应是合一，还是分类建设？在这方面，虽我们希望将前期、中期和后期评价指标合一，形成一套指标，借以简化评价。然而，由于这三类评价的目标和任务不同（表1），因而该设想不可行。而合理的做法是以绩效目标为红线，分类建设对预算项目的前期、中期和后期评价指标体系（图7）。

表1 预算项目前期、中期和后期评价的目标差异

表1表明，前期评价属于淘汰评价，对象是政策、计划等方案，而不是实体，因而可对政策性、工程性和应用研究项目采用统一的评价指标。而中期、后期评价属于实体评价，因各项目的绩效信息、管理目标不同，为此宜采用按政策性、工程性、基础科研和应用研究项目分类设置绩效指标、分类评价的方案。

图7 预算项目的全过程绩效管理模式

2、项目的前期管理与前期评价指标。项目的前期评价也称立项评价，目的是在诸多对象中遴选出合意的项目。

⑴在管理上，项目单位在申报时应提交：a.附有绩效目标的 《预算项目立项建议书》；b.预算项目的可行性报告；c.项目实施的总方案和分年度方案；d.以工作量为依据的项目总预算及分年度预算；e.政府采购计划等文件。经财政初审符合要求，且前后逻辑一致的，方可进入前期评价程序。

⑵在指标建设上，应按“统一指标、专家评价”思路设计绩效指标（见表2）。

表2 预算项目的前期评价指标体系

注：项目的价值与绩效预期为否决性指标

⑶采用否决性指标。在遴选中，为避免“官样文章”，项目前期评价还应建立否决性指标，如“项目的价值与绩效预期”。就是说，评审专家应当对该指标独立打分，若平均分未通过，将触发否决程序，停止评价并将材料退回申请单位。若该指标通过，专家将继续对其他指标评分。对总分60分以上的项目，将进入财政项目库。此外，专家评价结果应记录在案。

⑷建立行政救急机制。行政救急也称“行政例外”，指个别特殊项目可通过行政救急渠道立项，但决策人对其绩效负终身责任。

3、中期评价指标及其管理。中期评价本质是过程评价,目的是检查已立项的项目是否按期实施,是否修改变形。其评价结论分为“通过”（继续实施）、“不通过”（停止实施、撤销项目）和“有条件通过”（有重大瑕疵，应先停下来修改方案，按程序通过后实施）等。其绩效管理为：①按政策性项目、工程性项目等分别建设绩效指标体系。②设立“否决性指标”和“专家评价意见”。包括：a.对实施单位修改项目内容的，应按“有利”原则来评价，否决性指标如“按投资额计算的工程项目变动率”(工程类)、“按受益面计算的政策变动率”（政策类）。若发现变动不符合有利原则，启动否决程序。b.将“专家对该政策（工程）的评价”列为开放性指标。请参见公共工程类项目中期评价指标(表3)。

4、后期评价指标及其管理。预算项目的后期评价是真正意义上的绩效评价——结果评价。其特点：①绩效指标应体现各类项目的绩效特征，按政策等四类设置；②为满足不同项目评价结果的可比性和“一对多”评价要求，应按投入、产出、结果和满意率等设置指标框架，并主要采用量化指标和评分公式；③产出与效果类指标应按部门主要绩效指标和项目的绩效目标来设置，借以判断其实际绩效价值。以下，我们列示了政策类、工程类项目的后期评价指标（表4、表5）。

表3 公共工程类项目中期评价指标(例)

表4 政策类项目的后期评价指标（例）

表5 公共工程类项目的后期评价指标（例）

五、结论

绩效管理本质是政府改革。百年前，M.韦伯提出公共管理“工具-价值”二分法理论是指政府管理改革应具备政治、技术方法两条件。绩效管理虽然源于美英等国，但受政治条件等限制，在美国运行得不好。由于绩效评价失去了“牙齿”——既无法肯定政府的绩效状态，又不能反映管理上的问题及其程度，更无法为政府改善管理提供思路，因而出现了“绩效管理无用论”。

党的十九大提出“全面实施绩效管理”，这既表明了中国政府的决心和战略定力，也表明了全面绩效管理的政治条件已具备，但尚缺制度路径。本文就是从此角度提出四项举措的，综合起来，这是一个较完整的方案。限于篇幅，我们尚未对数据采集、项目绩效管理系统等开展讨论。相信，若突破了以上难题，党的十九大提出的全面绩效管理、建设服务型政府目标将指日可待。■

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（本栏目责任编辑：周菲）