促进环境保护的财政政策研究

●盖中伟

促进环境保护的财政政策研究

●盖中伟

改革开放以来，随着中国经济的高速增长，经济发展对环境和生态造成的压力也越来越大，环境问题目前已成为制约我国经济发展的重要问题之一。我国政府目前在努力完善相关环保法律法规的前提下，积极采取多种财政政策来加强环境保护。但同部分国家相比，还存在一定的不足。本文从经济学角度出发，以公共支出理论为基础，阐释政府在环境保护中所发挥的不可替代的作用。然后结合现状，指明目前财政投入、税制体系、排污收费、监督、环保产业等方面存在的不足，最后提出完善我国环境保护财政政策的建议，希望财政政策能在环境保护上发挥更大的作用。

环境保护 财政政策 税收

一、政府介入环境保护的理论分析

在当今的市场经济理论中，一般来说，完全竞争是资源配置的最佳方式，但在现实中，完全竞争只是一种理论上的假设，理论上的假设前提条件在现实中是不可能全部满足的。由于垄断、外部性、信息不完全等因素的存在，仅仅依靠价格机制不可能实现资源的最优配置，因此出现市场失灵，需要政府介入，进行有效干预。环境问题和资源问题则尤其需要政府引导。

(一）公共产品理论

公共产品（public goods）是相对于私人产品而言的，是指社会全体成员可以同时享用的产品。公共产品具有非竞争性和非排他性，非排他性指一旦公共产品被提供，都不能排除其他人对该公共产品的不付费消费；非竞争性是指一旦公共产品被生产提供，增加一个人消费并不会影响其他人的正常消费。在市场中，基于基本的交易规则，生产者生产边际成本等于边际收益的产品，消费者最终购买这种产品，由于一名消费者在付费使用这种产品的时候，另一名消费者可以免费使用，这就导致付费消费者越来越少，生产者付出得不到补偿，生产者越来越少，最终导致市场失灵。环境保护具有公共性，这主要由于环境资源属于公共物品，在消费上具有一定程度的非竞争性以及非排他性。在这些资源的使用上，由于没有明确的产权界定，同时缺乏约束机制，导致人们可以在不用付出成本或者付出很少成本的情况下就可利用资源来满足自身利益的最大化的目标，而无视整体生态环境利益，进而造成资源的过度使用以及环境的极大污染，这就是公地的悲剧。同时环境保护具有整体性、艰巨性，需要政府进行控制把握。

（二）外部性理论

外部性是一种市场不存在的现象，如果某个人的行为通过市场之外的方式对另一个人产生了影响，那么外部性就产生了。根据行为人对他人的影响是有利的还是有害的，外部性可以分为正外部性和负外部性。外部性使得私人收益与社会收益、私人成本和社会成本之间存在差异。当个体的一项行为具有负的外部性的时候，私人成本小于社会成本，但私人收益大于社会收益；反之则相反。在理想状态下，个体在追求个人利益的情况下会实现社会利益最大化，私人最优等于是社会最优。但在现实中，个体仅仅通过自身利益与成本来进行决策，往造成私人最优偏离社会最优，导致市场失灵。环境问题的外部性也分为正外部性和负外部性。环境保护的正外部性，即通过保护改善环境，可以使个人受益，但这种受益并不会给提供受益的个人带来额外的报酬，这就会导致这种正外部性越来越少，“搭便车”现象严重，最终只能是政府承担责任；负外部性即环境被破坏以及资源枯竭，但这些破坏者并不会为其行为付出成本，最终是政府承担严重后果。综上，由于环境的外部性，政府必须介入环境保护这一重要领域，并发挥重要作用。

二、我国政府加强环境保护的主要财政政策

由于环境资源具有公共物品和准公共物品的特性，使得政府在环境保护中发挥着举足轻重的作用。财政是政府宏观调控的重要经济手段之一，国家财政的职能决定了建立和完善生态环境保护机制离不开财政政策的支持。目前我国政府也采取了一系列的政策保护和改善环境，二十年来环保工作已经取得一定成效。目前我国政府采取的环保财政政策主要有财政投入、征税、补贴、排污收费等。

（一）财政投入政策

上世纪80年代以来，我国开始提出环境保护的概念，进而一系列法律法规开始出台，如《中华人民共和国环境保护法》、《中国大气污染防治法》等。有了法律的保障，相应的财政投入也开始进行。请见表1：

表1 全国环境污染治理财政投资(2008—2014)

由表1可知，国家给予环境污染治理的投入逐年增加，由2008年的4490.3亿元增长到2014年的9575.5亿元，所占GDP的比重由2008年的1.49%增长到2014年的1.51%。持续而稳定的环保投入是环境保护的物质基础，其中，持续增长的财政支出是开展环保工作的重要保障。我国近年来高度重视环保问题，不断加大政府的财政投入，创造多方条件，引导社会资金进入环境保护领域，为各项环保工作的有效进行提供了有力的基础与保障。

（二）税收政策

为了有效解决我国的环境问题，政府必须加强宏观调控，而税收政策是宏观调控的重要手段。我国现行税收政策中，用于环境保护的税收政策主要有：消费税、资源税、企业所得税、增值税、城市建设维护税、车船税等，这些税收的相互作用在减少污染、节约资源等方面发挥了重要作用。

（三）补贴政策

财政补贴是政府转移支付的重要内容之一，是政府通过对生产者和消费者进行价格补贴，来激励和引导生产和消费，促进我国绿色低碳发展以及节能减排。目前我国的环保补贴政策主要有税收优惠政策、节能专项资金中安排一定数额的资金用来扶持光伏等新能源产业的行业龙头与优势企业、垃圾发电、污泥处理的政府补贴等措施。

（四）排污收费政策

排污收费是用于控制污染的重要手段。20世纪70年代末期，中国环境保护主管部门根据中国的实际情况，并借鉴国外的经验，提出了“谁污染谁治理”的原则。根据这一原则，开始实施排污收费制度。中国的排污收费制度是在全国范围内，对污水、废气、固体废物、噪声、放射性等多种污染物的各种污染因子，按照标准收取费用。例如各省（区、市）价格部门、财政部门和环保部门要将废气中的二氧化硫和氮氧化物排污费征收标准调整至不低于每污染当量1.2元，将污水中的化学需氧量、氨氮和五项主要重金属（铅、汞、铬、镉、类金属砷）污染物排污费征收标准调整至不低于每污染当量1.4元；鼓励污染重点防治区域及经济发达地区，按高于上述标准调整排污费征收标准，充分发挥价格杠杆作用，促进治污减排和环境保护，同时实行差别收费，建立约束激励机制，加强监督等，有效控制了污染。

三、我国促进环境保护财政政策中存在的问题

目前我国政府在巨大的环境压力下，通过加大环境财政投入等一系列的财政手段，在改善和治理环境方面取得了一定成效，但是环境问题依旧还很严峻，所采取的一些政策措施还有一定的不足，具体体现在以下方面。

(一）财政用于环境保护的投入不足

1、环保投入总量不足。目前尽管我国财政投入不断增加，但这也是我国总体经济水平不断提高的一个结果，财政用于环境保护的投资占GDP的比重依旧过低。由表1可知，在2008—2014年之间，尽管我国环保投入增长了2倍左右，但是2014年环保投资占GDP的比重仅仅1.51%，没有明显的提高。根据国际经验，当治理环境的投资占GDP的比重达到1%—1.5%时，可以在一定程度上遏制环境的进一步恶化；当达到2%—3%时，环境质量会有所改善（世界银行，1997）。美日德等国家的环保财政投入占GDP的比重均达到了2%的水平，我国还有一定的差距。

2、环保投入结构不合理。环保投入结构的不合理严重影响环境治理的效率，进而影响和制约着我国经济的稳健发展。目前我国的环保投资结构主要由三个部分组成：城市环境基础设施建设投资、工业污染源治理投资、建设项目“三同时”环保投资。（“三同时”指建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。）数据来源：2014、2015《中国统计年鉴》

表2 2008—2014年中国环保投资结构情况

由表2可以看出，我国城市环境基础设施建筑投资占环保投入的比重超过50%，并且近年来总体呈现上升趋势。我国城市化水平不断提高，城市环境治理需要投入很多，但并不能因此轻视了工业污染源治理以及“三同时”的投资，工业在国民经济中占据重要地位，应该加大对工业污染的治理。

（二）缺乏一套完整的税收体系

目前我国没有建立一套完整的环境税体系，而环境税的建立对于保护环境又是最为直接有效的一种手段。现有的相关的个别税种，如资源税、消费税、车船使用税等。这些个别的税种在一定程度上并不能真正起到保护环境的作用，为环保提供的资金也有限。环保应具有强制性，应促使个人自觉去保护环境。

（三）排污收费制度不合理

我国从20世纪70年代开始，按照“污染者付费”的原则征收排污费。30多年来，排污费在对减少排污、促进环境保护方面发挥了重要作用，但从目前来看，排污费所占GDP的比重逐年降低，环境问题愈发明显，排污费明显跟不上经济发展的规模，排污收费制度还存在着明显的不合理因素。

1、收费标准不合理。目前我国的收费标准偏低，仅仅为污染治理成本的50%，有的甚至不及10%。这就导致了严重的问题：国家的本意是通过相应的收费来激励生产者减少排污、促进节能减排，但是由于标准偏低，远不及污染治理成本，使企业宁愿继续污染也不愿意采取措施节能减排，“守法成本高，违法成本低”，违法依旧有利可图，是目前的现状。而且目前排污费把污染浓度作为标准，而忽视了排放量的问题，收取的费用难以达到治理的需要。

2、收费项目不完善。《排污费征收使用管理条例》规定，取前三个较大的污染当量作为应费排污量，而忽视其他因素就导致企业单位在计算排污量时只注重前三个量，实质上也是一种容忍排污的做法。目前我国排污收费的分类主要如表3所示：数据来源：2009、2010年《环境管理制度》执行情况

表3 2009—2010年全国排污费收入分类情况表

由表3可知，我国排污收费还是局限于对污水、废气的收费，对噪声和危险废物的收费很少，侧重于对传统工业的收费，而忽视了对相关服务业的收费，收费项目不完善，制度不合理。

（四）对环保资金的监督不足

1、环保资金使用率低下，效益不高。目前我国排污费主要通过行政手段来进行管理，因而会受到来自各方的干预，如政策规定等，同时挪用、挤占排污费的现象时有发生，影响了排污费的使用效率。同时排污收费主要由地方政府进行，而没有一个完善的法律保障，这就导致排污收费的征管随意性比较大，各地方征收混乱。

2、部门监督职能模糊不清。1989年《环境保护法》规定了统一监督管理与分级、分部门监督管理相结合的体制。2015年最新《环境保护法》依旧没有做出相应的改变，各监督管理部门之间职责权限划分不清，特别是统管部门与分管部门之间缺乏必要的监督和制约，导致实践中部门之间出现相互推诿等不良现象，大大降低了监督管理的效能。例如水污染问题，上游地区的水污染可能会导致下游地区的水污染，面对这种情况的环境问题，很容易出现地域纠纷。原本属于环境保护监督管理对象范围的事项，环境保护监督管理部门却无权监管；法律、法规明确规定的监管事项，在实践中却由于职权所限而无力监管。现实状况复杂，我国目前的立法还不成熟。

（五）环保产业发展滞后

在未来的发展中，中国为解决贫困问题和提高人民的生活水平，必须保持较高的增长速度，未来的经济增长不能建立在环境大幅度退化的基础上。要实现经济增长和环境保护的“双赢”，就必须走绿色发展道路，环保产业发展尤为必要。环保产业是指在国民经济结构中，以防治环境污染、改善生态环境、保护自然资源为目的而进行的技术产品开发、商业流通、资源利用、信息服务、工程承包等活动的总称，是一个跨产业、跨领域、跨地域，与其他经济部门相互交叉、相互渗透的综合性新兴产业。目前我国环保产业虽然取得了一定的发展，但同美日等国相比还很落后，科技水平很低，环保产业产值占GDP的比重很低，而且地区发展不均衡，东部地区高于西部地区。

四、完善我国环境保护财政政策的建议

（一）建立并完善财政环保投入机制

1、建立长期有效的环保预算增长机制。根据国际经验，当环保投入至少达到GDP的2%时，环境问题才能得到改善。我国长期以来没有突破2%。要逐步提高政府预算资金中环保资金的投入比重，确保财政对于环保的预算增速高于财政收入的增长幅度，同时财政对于环保方面予以一定的倾斜支持，科学制定指标，确保在环保问题上有足够的资金支持。

2、拓宽环保资金来源渠道。目前我国环保资金主要来源于中央政府财政拨款，要拓宽资金来源渠道，将政府与市场结合起来，多方配合吸引资金进入环保领域。一方面可以吸引国外资金投资我国环保产业，另一方面加强国债对环保方面的支持力度，考虑发行专门用于环境保护的国债。同时加大转移支付力度，特别是对中西部地区积极鼓励企业自主融资。

3、优化投资结构。目前来看，我国对工业污染源的治理并没有得到有效的重视，由表1可以看出有的年份甚至出现了负增长，目前普遍认为对工业污染的治理会在一定程度上降低经济增长速度，因此忽视了对其的治理，严重的雾霾天气很大程度上就是由工业污染源造成的。因此，在当下，应该调整环保投资的重心，加大对工业污染源的治理，对于重工业的治理更应该建立专项资金，加强对企业生产技术的改进与革新，争取在源头上尽可能减少污染。

（二）改革现行环境保护税收制度

1、逐渐进行费改税，积极施行环境保护税。以“收费为主，税收为辅”是一直以来的一个基本格局，我国《环境保护税法》自2018年1月1日起实施，应尽快将目前的收费转化为相关环境税，健全环境保护税，使其在中国的环境保护税制中发挥基础性作用。

环境保护税建立的目标在短期上应该是减少污染、促进资源节约；在中期的目标上应该是调整产业结构，促进产业的优化升级；在长期上的目标应该是承担负责任的大国形象，利用本国的优势号召国际社会一起解决环境问题。在纳税人选择上，遵循“谁污染，谁付费”的原则，选择在生产生活中对环境造成污染的单位和个人。在税率选择上，应该按照排污量和排污浓度来综合确定，同时要根据我国环境现状来确定，不同时期应作出不同的调整，因时制宜。

2、完善现行的税收制度。首先对于资源税，我国应借鉴国外经验，扩大资源税的征税范围，尽快将其他资源如水、草地等众多再生时间比较长的资源纳入征税范围，扩大对资源的保护力度。同时提高资源税的税率，目前我国原油价格每吨3000多元人民币，其中资源税只有14元至30元，资源税太低不利于资源的可持续利用。再次，应改变资源税的征收方式，目前我国资源税对煤炭、金属等资源实行从量定额征收，税收收入不受价格的影响，而近年来相关产品的价格在不断上升，资源税收入却没有得到明显的提升，这显然是不合理的。应将资源税的征税价格标准进行调整，与消费品价格挂钩，与市场进行结合。

对于消费税，同样扩大范围，并提高税率，特别是对于不符合我国现行节能标准的高污染、高耗能的产品以及在使用过程中或使用后造成污染的产品征税。对于企业所得税，加强对生产环保产品、资源综合利用企业的优惠力度，加大对单位能耗高的企业的征税力度，通过税收政策支持企业的科技创新，节能减排。

（三）健全和强化排污收费制度

1、科学制定排污收费标准，扩大收费范围，强化环保理念。目前我国排污收费标准偏低，排污收费标准的确定应高于污染治理成本，政府规定在每一污水排放口，对五项主要重金属污染物（铅、汞、铬、镉、类金属砷）均须征收排污费；其他污染物按照污染当量数从多到少排序，对最多不超过3项污染物征收排污费，这实际上默许了其他污染物的排放，应加强对污染物的监测，将其他污染物纳入收费标准，扩大征税范围，在继续对废水、废气排污收费的同时，加强对固体废弃物排放、噪声超标的征收。

2、加强环境监察队伍的建设和管理。目前应加强环境执法队伍的建设，加强专业监测技术人员的配备，加强监测设备的推广和使用，加强对中西部地区相应人才的培养力度，确保环保部门的征管能力与目前的排污状况相匹配。

（四）加强对环保资金的监督

1、在环保资金的使用上引入绩效考核，提高使用率。对于环保资金的使用做到专款专用，不能任由其他事项的挤占和挪用，在环保资金的投入环节一直到资金的结束环节，都要制定科学合理的绩效评价体系，确保环保资金效用的最大化。要充分发挥建成项目的环境效益，项目在建成一段时间后，环境部门与相关部门要对该项目进行绩效评估，考察其对周边环境造成的不利影响，如果影响较大，需要勒令整改，同时做出必要的行政处罚。

同时，在环保专项资金的使用上更要进行绩效考核，对专项资金监督管理情况进行审查，重点关注项目验收、绩效评价、跟踪检查、信息公开等方面的制度执行情况，努力提高资金的使用效益。

2、将监督职能具体化，明确化，规范化。目前对环保资金的监督由审计监察部门进行，但是作为部门外监督，他们并不了解环保资金的使用是否科学合理，容易造成资金的浪费。因此，对于环保资金的监督，应设立专门的内部监察部门，具体监督环保资金的每一项使用，努力使责任落实到个人。因为环境问题是一个全球性整体性问题，因此对于环境问题绝不能有地方保护主义，应科学界定中央和地方的环境事权，中央对于地方跨区域的环境问题应及时进行整治，绝不能任由地方治理。

（五）大力发展环保产业

环保产业具有促进资源的可持续发展、科技含量高、污染少、附加值高等诸多优点，因此大力发展环保产业对于我国经济又好又快的发展百利无一害。借鉴国际经验，结合我国国情，首先我国应加大对环保产业的投资力度，国家牵头进行技术创新并大力推广使用，充分发挥税收杠杆的调节作用，对于环保产业大力进行政策支持。其次，要提高广大人民的环保意识，通过补贴、媒体宣传等多方途径提高环保积极性，特别要推动环保NGO的发展，使消费者养成绿色消费的良好习惯。最后，国家应逐步提高环保标准，一方面是不断提高我国环保水平的要求，另一方面是应对国际上“绿色壁垒”的要求，不断提高我国环保产品的国际竞争力，朝着“绿色强国”不断迈进。■

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东北财经大学财政税务学院）

（本栏目责任编辑：郑洁）