安徽省困境儿童分类保障制度现状和未来设计*

刘　玲

(安徽师范大学 历史与社会学院 ，安徽 芜湖 241000)

自2013年十八届三中全会明确提出“健全困境儿童分类保障制度”以来，从中央到地方各级政府大力推进困境儿童分类保障政策设计、体系建设和制度执行工作，取得了显著的成绩。目前安徽省已围绕困境儿童普遍存在的监护困境、医疗困境、教育困境等问题构建了初步的社会救助体系、社会保险体系、福利服务体系和社会保护体系等，逐渐形成较为完整的困境儿童分类保障制度体系。但从困境儿童的困境多元化和需要的复杂性角度来说，目前的困境儿童分类保障政策体系还存在保障对象、责任主体和内容方面的局限，需要更多的制度设计和政策探索，以响应十九大提出的加强社会保障体系建设的号召，真正实现困境儿童的保障和福利。

一、安徽省困境儿童分类保障制度现状

马奇和奥尔森将制度界定为行为规则、惯例、正式和非正式的程序，认为分析的焦点要放在影响个体行为的制度的规范层面[1]。规范可以强化或重塑关于“谁应该以什么方式照顾谁”的社会预设[2]，这实际上是保障对象、主体和内容的问题。因而，在对安徽省困境儿童分类保障制度现状的考察中，关注的焦点应集中于安徽省在困境儿童分类保障领域的政策制定和实践，分析在此过程中所呈现的保障对象、保障责任主体和主要保障内容。

(一)保障对象

安徽省对困境儿童分类并未做地区性的界定，而是遵循中央各政策文件的要求。因此需要先考察中央各政策文件对困境儿童的界定。2013年民政部发布的《关于开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》首次对困境儿童进行正式分类。它将儿童群体分为孤儿、困境儿童、困境家庭儿童、普通儿童四个层次，其中困境儿童分为残疾儿童、重病儿童和流浪儿童三类，困境家庭儿童分为父母重度残疾或重病的儿童、父母长期服刑在押或强制戒毒的儿童、父母一方死亡另一方因其他情况无法履行抚养义务和监护职责的儿童、贫困家庭的儿童。2014年民政部发布《关于开展第二批全国未成年人社会保护试点工作的通知》，将困境未成年人(即困境儿童)分为：因监护人服刑、吸毒、重病重残等原因事实上无人抚养的未成年人，遭受家庭暴力、虐待、遗弃等侵害的未成年人，缺乏有效关爱的留守流动未成年人，因家庭贫困难以顺利成长的未成年人，自身遭遇重病重残等特殊困难的未成年人。2016年《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》认为困境儿童包括因家庭贫困导致生活、就医、就学等困难的儿童，因自身残疾导致康复、照料、护理和社会融入等困难的儿童，以及因家庭监护缺失或监护不当遭受虐待、遗弃、意外伤害、不法侵害等导致人身安全受到威胁或侵害的儿童。2016年《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》中将留守儿童界定为父母双方外出务工或一方外出务工另一方无监护能力、不满十六周岁的未成年人，从政策表述上看，留守儿童也符合困境儿童的标准。从上述分类可以看出，随着保障理念和政策设计的成熟，困境儿童的覆盖范围不断扩大，具有普惠取向。但同时，各政策分类不一致，直接造成政策执行中的困惑和混乱。

从目前安徽省各地区制度实践和政策执行的情况来看，2013年民政部的分类因其界定清晰、操作性较强而被广泛应用。以2013年民政部分类为主，参考其他政策的定义，目前各地区政策执行中默认的困境儿童的外延还包括孤儿和困境家庭儿童，其具体分类为：福利机构孤儿、社会散居孤儿、事实无人抚养儿童、残疾儿童、重病儿童、流浪儿童、父母重度残疾或重病的儿童、父母长期服刑在押或强制戒毒的儿童、父母一方死亡另一方因其他情况无法履行抚养义务和监护职责的儿童、贫困家庭的儿童、留守儿童。

(二)保障责任主体

安徽省通过制定推出一系列政策明确了政府在困境儿童保障工作中的主体责任。安徽省民政厅先后发布了《安徽省孤儿基本生活费发放办法》《孤儿基本生活保障实施办法》和《关于贯彻落实〈国务院关于加强困境儿童保障工作的意见〉的实施办法》等规范指导性文件，并推出了《安徽省“明天计划”救治工作实施方案》《安徽省孤儿档案管理办法》和《安徽省儿童保护专干工作规范》等政策文件。

安徽省还建立健全了困境儿童社会保护机制和服务输送网络。目前已建立起相对成熟的流浪儿童保护体系，并已逐步构筑完成由县级儿童福利指导中心、乡镇级儿童福利工作站、村(社区)级儿童福利主任(儿保专干)组成的三级儿童福利服务工作体系，在全省乡镇(街道)设立儿童保护督导员1 800余名，村(居)设立儿童保护专干1.7万余名，并购买社会工作机构和社会组织的专业服务，在基层社区组建“专业社工+儿保专干”的服务工作队伍，以儿童之家为基地为社区儿童提供日常走访、申请救助、临时托管等服务。

(三)主要保障内容

安徽省目前针对困境儿童的保障内容主要包括基本生活保障、医疗救助和教育救助等。目前已经在全省范围内完成2万余名孤儿及事实无人抚养儿童的摸排审核工作，完成长丰、利辛、石台等试点地区留守儿童和困境儿童摸排和分类建档工作。制定生活保障经费标准：福利机构集中供养孤儿每个人每个月不低于1 000元，社会散居孤儿(含事实无人抚养儿童)每个人每个月不低于600元。2017年，全省共保障孤儿和事实无人抚养儿童约2.7万人，累计发放保障资金9 788.21万元。在医疗救助方面，安徽省除继续推进城乡医疗保险工作外，还通过“福满江淮血脉相连”项目开展贫困家庭白血病儿童和先天性心脏病儿童救助工作，共发放各类资金约2 700多万元，救助先天性心脏病儿童800多人、白血病儿童1 400多人。除医疗救助外，还通过各种渠道为困境学龄儿童提供各种教育支持和补助。

二、安徽省困境儿童分类保障制度局限

虽然安徽省困境儿童分类保障工作取得了显著成果，但在制度设计中经常暴露出对社会保障的狭义理念和理解，认为社会保障是“社会救助+社会保险+福利服务”，这种传统理解来源于“小福利”[3]1的狭义理念，将为困境儿童提供的福利界定为民政部门提供的，针对最弱势儿童群体(孤儿)的福利服务。从而造成目前的分类保障制度表现出以下的局限：

(一)保障对象狭窄

小福利把福利对象仅仅限于部分弱势群体[3]1。对比于各级各类政策对困境儿童的界定和分类，在政策实施的过程中，保障对象覆盖范围明显缩小。安徽省在全省范围内只明文规定了孤儿(福利机构孤儿和社会散居孤儿)的保障经费标准，加上一直存在残疾补助和2013年开始的流浪儿童保护，因此目前各市(县)主要保障对象大多限制于孤儿、残疾儿童和流浪儿童。这样导致尚有大量的困境儿童游离于制度性保障之外。有些地区在财力所及的情况下会扩展到其他类型的困境儿童，但都不能真正达到顶层设计的要求。

(二)保障提供主体有限

在小福利概念中，福利供给主体比较单一，基本上或主要局限于国家或政府[3]2。安徽省通过各类政策明确其在困境儿童保障工作中的主体责任，并在孤儿等困境儿童的救助中发挥了兜底的作用。在实际操作中，孤儿(集中供养孤儿和散居孤儿)保障中政府是主要的供给主体。对于孤儿群体之外的困境儿童来说，家庭仍然是最主要的甚至是唯一的供给主体[4]。供给主体局限于政府或家庭。同时非政府组织和专业团队力量薄弱，未能有力地承担起保障提供责任。各供给主体间未能建立分工明确沟通顺畅的合作机制。

(三)保障内容层次低且项目单一

小福利以人群为标准而非以社会成员的需要来划分社会福利的内容，并且认为首要应该保证社会救助和社会保险，社会福利是免费供给的最高形式的社会保障，应在社会极大发展充足富裕时才考虑供给[3]2。安徽省困境儿童分类保障内容偏重于生活救助，部分涉及医疗救助和教育扶助，缺少家庭支持、亲子教育、精神关爱、能力提升类的预防性和发展性服务，欠缺服务的长效机制。保障项目单一，未能基于各类型困境儿童的特殊需要进行项目开发和组合。

安徽省困境儿童分类保障制度中的小福利狭义理念造成保障对象、保障提供主体和保障内容方面的诸多局限，从而在制度具体运行中导致地方财政投入不足、基层专业人才队伍缺乏、政策机制虚设、制度无法落地，最终结果是困境儿童分类保障不论是保障对象的类别和保障内容的涵盖面都大为压缩，几乎等同于孤儿救助。因此需要更新保障理念，展开学理讨论，进行困境儿童分类保障制度体系的思考和设计，明确所要保障的困境儿童类别和保障内容类别层次，为政策制定和落实提供借鉴和依据。

三、安徽省困境儿童分类保障制度体系设计

为完善安徽省困境儿童分类保障制度，解决保障对象、提供主体和保障内容方面的问题，首先应以困境儿童“大福利”[3]3为目标，秉持保障对象的适度普惠原则、保障责任主体的多元治理原则、保障内容的需要为本和预防发展原则，进行安徽省困境儿童分类保障制度体系的具体设计。

(一)大福利取向的设计理念

十九大报告指出我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾[5]。美好生活需要是对福祉的追求，社会福利制度和保障制度是实现的重要途径之一[6]。其中应提倡从小福利发展到大福利的理念[3]1。困境儿童分类保障制度的设计和实践应建立在大福利取向的理念基础上。我国社会保障体制包括社会保险、社会福利、社会救助和优抚安置四大项目。然而在制度实践中，社会救助往往成为困境儿童社会保障的代名词，社会福利只限于非持续性的福利服务，是儿童的小福利。从儿童成长和发展的角度看，困境儿童分类保障的终极目标应该追求困境儿童恢复至一种正常和幸福的状态[7]，即儿童的大福利，而不应满足于基本生存条件的提供。困境儿童分类保障制度作为实现该福利状态的制度性手段，可根据经济社会发展水平落实各阶段发展目标，但对终极目标取向的追求并不应改变。

大福利概念包括以下四层含义：大福利是以全体社会成员为对象的社会福利，大福利是多元主体共同提供福利支持的社会福利，大福利是以社会成员的基本福利需求为本的社会福利，大福利是包括社会救助、社会保险、公共福利和社会互助等多种供给方式的社会福利[3]3-4。为实现困境儿童的大福利，应在困境儿童分类保障制度设计时坚持保障对象的适度普惠原则、保障责任主体的多元治理原则、保障内容的需要为本和预防发展原则。

1.适度普惠原则

困境儿童大福利要求以所有困境儿童为对象提供社会福利。基于我国社会经济发展水平和具体的保障体系构建，困境儿童分类保障体系保障对象覆盖范围应具备适度普惠取向，即强调国家提供困境儿童福利是基于困境儿童身份的可持续的富足供给[8]。自2013年民政部先后在全国开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作以来，明确将工作重心从孤儿扩展至困境儿童。无论从学理还是政策方面都强调了困境儿童分类保障对象应从目前的覆盖范围扩展。

2.多元治理原则

困境儿童大福利要求由多元主体共同提供福利支持。依据福利多元主义理论，福利保障责任主体应该包括国家、市场、家庭、志愿部门等，而非完全依赖某一方[9]。而从社会治理的视角来看，建设多元供给体系的重点在于如何推动保障责任主体间良性关系的建构[10]。党的十九大报告中指出要提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理，其中要求打造共建、共治、共享的社会治理格局。并提出完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理机制；加强社区治理体系建设，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动等具体举措。这些学理和政策方面的主张都为了困境儿童分类保障责任主体的设计和实践提供了方向。

3.需要为本原则

困境儿童大福利要求困境儿童分类保障制度的设计应以儿童需要为本而不是按照国家的需要来设计。长期以来我国社会福利体系以国家为本，其特征在于重国家政权建设和形势稳定，轻人民需要满足和社会公平发展。人民的需要满足目标始终隐藏在以国家为本的目标下，造成了窄覆盖、低福利、低满足的保障体制。[11]因此，为真正实现对困境儿童福利的保障，就要将目标定位从国家回归到人，以困境儿童的基本需要和特殊需要为本，设计困境儿童保障制度。

4.预防发展取向

困境儿童大福利要求社会救助、社会保险、公共福利和社会互助等多种方式供给社会福利。这要求困境儿童保障制度的政策设计中应提倡积极福利，注重困境的预防和儿童能力的发展。传统的困境儿童保障政策往往是消极的社会政策，本质上是一种风险的重新分配，[12]其目标是维持儿童的一种生存状态，其政策手段是外在的物质或现金给付以使人们不至于因遭遇风险而陷入生存危机，供给方式一般是社会救助和社会保险。而积极的政策对人为风险采取事先预防的方法，由国家提供防范的措施，以多种形式的救助、保险和服务，增强儿童及其家庭的能力，促进儿童的发展，实现全面幸福[13]。

(二)设计内容

基于大福利理念，以困境儿童大福利为目标，秉持适度普惠、多元治理、需要为本和预防发展为本的原则，进行困境儿童分类保障制度体系的设计，应包括保障对象、保障责任主体和保障内容的分类确定和分阶段实现。

1.保障对象设计：从孤儿到保障功能折损家庭儿童

根据适度普惠原则，困境儿童分类保障对象应该超越原有的狭窄的孤儿群体，分步骤分阶段扩展至事实无人抚养儿童和保障功能折损家庭儿童。

首先，确定困境儿童的外延和类别。仔细分析民政部和国务院发布的政策，可以发现其对困境儿童界定是建立在儿童的保障是否能由家庭提供的判断上。能由家庭提供保障的儿童是普通儿童，家庭不能发挥保障功能时，儿童就陷入困境成为困境儿童，其困境的程度是由家庭保障功能缺失的程度决定的。如果完全没有监护人，家庭保障功能彻底缺失，政府必须承担起养育的责任，孤儿就成为传统的制度保障对象。有的家庭虽然有监护人，但只是形式的存在，实质上不能发挥正常功能，这部分儿童就成为事实无人抚养儿童。其中还可细分为暂时失去保障功能的家庭，如父母短期服刑或儿童流出家庭流浪，有的家庭是长期失去保障功能，如父母重病或重残。因此，父母重度残疾或重病的儿童、父母长期服刑在押或强制戒毒的儿童、父母一方死亡另一方因其他情况无法履行抚养义务和监护职责的儿童都应该属于事实无人抚养儿童。而有的家庭可以发挥保障功能，但因为儿童自身的原因如残疾重病或父母的原因，如贫困等，造成保障功能不同程度的折损，这部分儿童是处于保障功能折损家庭中的儿童。综上所述，按困境儿童的困境程度排列，可排序为：孤儿、事实无人抚养儿童、保障功能折损家庭儿童和普通儿童，其家庭保障功能从弱至强，政府要承担的责任也从强至弱。结合各省困境儿童保障政策落实情况，可以认为目前所保障的困境儿童已覆盖孤儿(福利机构孤儿和社会散居孤儿)和事实无人抚养儿童(流浪儿童等)。

其次，确定保障对象顺序。因为对事实无人抚养儿童的界定各地区并不相同。接下来的工作应该根据普惠取向，逐渐扩大困境儿童的保障范围，将因为保障功能折损家庭的困境儿童包括进去。这部分儿童首要应保障就是贫困家庭儿童。因为贫困会导致家庭无力抵抗各种风险(疾病、残疾等)而崩溃，导致儿童失去保障供给，政府应该及时做好预防和支持工作。接下来是残疾儿童、患重病或罕见病儿童、离异或单亲家庭中的儿童等其他类型的困境儿童。

最后，分阶段实现目标。制定时间计划表，按着保障对象扩大的顺序，分批次建立保障体系，逐步将所有的困境儿童纳入制度性保障范围，实现适度普惠的福利提供。

2.保障责任主体设计：基于社区的多元治理

根据多元治理原则，困境儿童分类保障制度建设中要明确各主体的保障责任，建立相应的机制以促进各主体承担责任并展开良性互动，共同保障困境儿童福利的实现。

首先，明确各主体的保障责任。目前困境儿童分类保障中，已经进入制度保障范围内的孤儿，政府是最重要甚至是唯一的供给主体，而处于制度保障边缘的困境儿童类别，家庭是最重要的供给主体。社会组织逐渐在保障工作中崭露头角，但作用依然微弱。对政府或家庭的片面依赖导致保障供给不足、低质甚至真空状态。所以需要首先明确在困境儿童保障中政府发挥兜底作用、家庭承担基础责任、社会组织提供服务、多元主体共同保障困境儿童福利。

其次，建立各主体供给机制。构建困境儿童保障政府工作体系，从纵向上来说各级政府应理顺政策下达民意上传的渠道，建立困境儿童保障层级网络，做好顶层设计和政策落实工作；从横向来说政府各部门之间应明确责任，并加强合作，建立部门协作联动机制。政府应根据困境儿童家庭的情况提供各种家庭支持，帮助家庭恢复并适切发挥功能。加快孵化培育专业社会工作服务机构、慈善组织、志愿服务组织，加大政府购买社会组织服务力度，培养稳定的志愿者队伍并建立正式的管理制度。

最后，完善多元责任主体良性互动的社区保障平台。社区是困境儿童保障供给机制落地的重要场域。目前经过各种制度和平台建设，社区为困境儿童提供保障和服务的责任主体主要包括：居(村)委会、儿童福利主任(儿童保护专干)、驻村儿童社工、志愿者、学校、家庭(家族)等。其中居(村)委会应负责相应的管理行政工作，儿童福利主任和驻村儿童社工共同掌握困境儿童动态信息，提供链接资源、家庭支持等服务。应进一步厘清各自的职责，加强多方主体的合作，以探索社区层面各主体合作供给的模式，解决福利保障输送最后一公里问题。

3.保障内容：基于困境儿童需要的复合项目

根据需要为本和预防发展原则，困境儿童分类保障内容应该基于困境儿童的基本需要和特殊需要，以多种形式提供保障。

首先，明确各类困境儿童的需要。多伊和高夫将需要分为基本需要和中介需要。基本需要是身体健康和精神自主，具有普适性，是所有困境儿童的共同需要。而中介需要是用来满足基本需要的满足物，包括物品、活动或关系等，具有相对性和多元性[14]。各类困境儿童为实现健康和自主的基本需要而要求的中介需要各有异同。比如所有的困境儿童都需要适当的营养和水、有住房等，但相比较而言，流浪儿童更需要安全稳定的环境、重病和残疾儿童更需要医疗康复。

其次，根据困境儿童中介需要开发设计多种保障项目。保障项目除了传统的现金救助之外，还应注重服务类项目的供给，特别要重视目前所欠缺的家庭支持性项目和能力建设性项目的开发设计，以便满足各类困境儿童的需要。因此，在困境儿童分类救助政策方面，需要针对困境儿童各个亚群体的具体情况制定具有针对性的政策措施，实现现金与服务保障、物品保障的有机结合。

最后，各困境儿童的保障项目包裹式供给。将适合某类困境儿童的保障项目组合成包裹供给，由社区儿童福利主任或专职社工进行个案管理。目前安徽省大部分地区已完成制度保障的困境儿童的分类建档工作，并建立了电子数据库。可在此基础上参考西方经验建立保障项目信息库和动态网站，向全社会公开，任何检索人将困境儿童的基本信息情况(如儿童年龄、生理状况、家庭收入情况等)输入信息库，就能获知该儿童符合哪些保障项目的申请条件，并提出申请，从而增加了保障项目的可获得性。

4.保障等级：基于困境等级的分层支持

目前对困境儿童的分类主要依据困境的类型划分，却忽视了困境的等级。关于留守儿童是否属于困境儿童的争论就是上述问题的典型表现。因为留守儿童的特点在于父母无法陪伴身边，相比于普通儿童来说，陷入了社会性困境，但仔细观察可以发现留守儿童所处困境的程度有高低之分。有的留守儿童虽然没有父母陪伴，但由父母指定的监护人精心照顾，父母也会通过经常联络定期探望巩固依恋关系，这种留守儿童的困境表现并不突出。但有的留守儿童父母失联，又没有指定监护人，就会陷入极大的困境。在对留守儿童提供服务的过程中会出现有的儿童 “被困境”，被贴上标签后反而会遭受“污名化”伤害，而对深度困境儿童而言又出现救助力度不足的现象。因此，需要在保障政策制定和执行中对困境儿童的困境等级进行评估，以免出现政策扭曲偏移的情况。

首先，制定困境等级评估标准。在一定范围内(相同经济水平或文化背景的地区)开展标准化评估工作，制定统一量表或问卷，用来评估困境儿童现状及其所处的风险等级，其家庭(生活环境)发挥保障功能的能力和程度等。

其次，根据困境儿童的风险等级提供不同层次的保障。以留守儿童为例，对于所有的留守儿童，因父母不在身边，可认为面临潜在的风险，应为该类留守儿童及其家庭提供支持性服务，包括精神关爱、心理咨询等。面临中等风险的留守儿童，可能因生理性、社会性原因遭遇贫困、照顾不周等，需要提供补充性服务，包括经济救助、亲职辅导等。而父母失联、监护人不明确的留守儿童面临高度风险，是虐待疏忽的高危群体，需要提供替代性服务，即由政府代替家庭进行暂时或永久安置。例如利辛县在本县内散居孤儿和事实无人抚养儿童的保障工作中，通过走访将上述困境儿童分为四类：第一类是养育状况较好，第二类是需要保持电话联系，第三类是家庭困难需要加强联系，第四类申请转入福利机构集中供养。这种做法就初具困境等级划分并提供相应的支持、补充和替代性保障的雏形，值得标准化之后大力推介。

四、分类保障制度建设支持性要素

结合安徽省困境儿童分类保障目前的现状和问题，根据保障制度体系设计的原则和内容，在未来对分类保障制度的建设需要政策、财政、机制和人才建设等方面的支持。

(一)整合现有政策并拓展政策内容

从2010年以来，民政部和国务院出台了一系列关于孤儿、困境儿童和留守儿童的政策，并下发数项儿童保护、儿童适度普惠和儿童服务体系建设试点通知，这些政策和通知中各自界定了困境儿童的分类。这导致在顶层设计上困境儿童就没有统一的分类，各政策实践部门又根据各地区经济社会发展水平对困境儿童的分类和保障措施要求进行了多元化的解读，直接造成目前困境儿童保障范围千差万别。所以要促进困境儿童分类保障更好的发展，首先需要将原有的政策进行整合，统一困境儿童的内涵和外延，并根据现实需要拓展政策内容，提升政策标准，做好困境儿童分类保障制度的顶层设计工作。

(二)加强财政支持力度

相关部门要优化公共财政支出结构，转变财政支出偏重于经济建设和行政管理的现状。困境儿童保障应纳入国家财政预算，实行专门的预算管理，而不是分散在各项行政费和事业费中。要建立经费分摊机制，由国家、省级、县级财政按一定比例分摊保障经费，以保证政策顺利落实而非因经费不足流于形式。中央财政要形成稳定的拨款增长机制，地方也要积极筹措财政资金，适当提高困境儿童经济补助的标准，扩大获得制度性保障的儿童范围。

(三)建立服务长效机制

目前许多针对困境儿童及其家庭提供保障项目，尤其在医疗救助与康复方面，往往采取与非政府组织合作的方式，以活动来体现，没有实现常态化、制度化，难以满足困境儿童的长期需要。在未来的工作中，需要工作经费专项化，建立稳定专业的服务人才队伍，开发日常性的服务项目，真正对接各类型困境儿童的多元化需求，注重工作过程中的经验总结和模式推广，从而建立起困境儿童服务保障的长效机制[15]。

(四)推进服务人才建设

在未来的工作中要进一步加强人才建设力度，培养专职专业的困境儿童保障工作队伍。一方面可以引进社会工作、心理学等专业人才，或者与有社会工作专业的高校建立合作关系，将社区相关儿童服务机构建为高校社会工作专业学生的实习基地。另一方面要对儿童福利工作人员进行培训，加强能力建设。包括对儿童保护专干、儿童主任、儿童福利督导员、儿童工作保障负责官员进行保障理念、服务方法等的培训，对教师、医生、警察等专业人员进行儿童保护职责和方法的培训等。要重视通过财政支持，建立有效的奖励管理机制，激发和保护工作人员的工作积极性，保持人才队伍的稳定性[16]。

综上所述，安徽省困境儿童分类保障的制度设计的理念应从小福利转向大福利，目标定位应该从孤儿和事实无人抚养儿童的生活救助向全体儿童的正常幸福的福祉状态过渡，依据适度普惠的原则将保障对象分阶段扩大至因家庭保障功能折损而陷入困境的儿童，从对政府或家庭的保障责任的片面依赖拓展至多元供给主体的良性互动，开发组合实务、现金、活动、服务等多种保障项目以满足各类困境儿童的基本需要和中介需要，划分困境儿童的困境等级以为困境儿童及其家庭提供相对应的支持性、补充性和替代性服务，及时有效的预防困境的产生、介入正在发生的困境并促进困境儿童的恢复和发展，从而全面系统的推动困境儿童分类保障工作的前进，真正实现困境儿童的福利和保障。

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