政府流程再造：我国国家治理现代化的技术支撑

吴昌杰

（武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072）

十八届三中全会从战略高度出发将全面深化改革的总目标界定为完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系和治理能力现代化已经成为新时代我国深化改革和制度体系创新的主要目标和战略愿景，而政府治理体系作为国家治理体系的主导性力量，其转型与发展对于实现国家治理体系和治理能力现代化具有战略意义。在中国的体制框架内，政府在整个国家治理体系中扮演着决定性的角色，无论是市场体系的成熟、还是政府治理结构的完善，最终都取决于政府角色的现代转型，政府体制的演变直接决定着现代国家治理体系成长的进程［1］。政府治理体系的现代化实质上就是行政体制的现代化，十八大以来我国高度重视行政体制改革，十八大和十九大报告均指出要转变政府职能，深化简政放权，优化政府结构，建立人民满意的服务型政府。十九届三中全会也强调深化党和国家机构改革，优化党和国家机构职能体系是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。实际上，我国的政府体制改革与20世纪80年代兴起并延续至今的以政府再造为核心的新公共管理改革不谋而合，二者关于政府改革目标的基本面向是一致的，即是推动政府体制改革，建设服务型政府，提高政府治理能力。作为新公共管理改革最重要的内容之一，政府流程再造将会为政府转型提供重要推动力，为实现我国国家治理现代化提供有效的技术支撑。因此，本文试图分析政府流程再造的实践缘起与基本内涵，梳理和把握我国政府流程再造的实践历程和基本特点，进而提出以政府流程再造推动我国国家治理现代化的战略路径。

一、政府流程再造的缘起与基本内涵

20世纪70年代，西方各国普遍陷入发展困境：经济发展停滞，通货膨胀率居高不下，失业率不断攀升，政府财政赤字加剧，同时无法为经济社会问题提供有效的解决方案，民众对于政府的效能和公信力提出了质疑，政府治理危机空前加剧。自20世纪70年代末和80年代初开始，在以英美为代表的西方国家范围内，掀起了一场以“抛弃官僚制”为口号的新公共管理运动［2］。这场新公共管理运动的倡导者审视和批判了传统官僚体制的效率低下、机构臃肿、体制僵化、反应迟缓等弊端，倡导通过引入私人部门的管理理念和手段对传统的政府体制进行重塑。因此，以社会和民众需求为导向改革政府体制和机制，试图建立企业化政府和服务型政府的“政府再造运动”成为新公共管理改革的核心内容。英美等国纷纷启动政府再造改革，将市场领域的竞争机制和商业技术引入到公共部门，推动政府在理念、流程、制度和模式方面的革新。政府流程再造便是这场新公共管理改革中最重要的环节之一。20世纪90年代哈默和钱皮提出“业务流程再造”（Business Process Reengineering，简称BPR）理论。业务流程再造思想强调以流程为中心，以顾客为导向，以信息技术为推动力，从组织的根本目标出发，对企业的工作流程进行重新设计和彻底改造，从而使企业在信息化社会和全球化背景下能够适应快速变化的市场需求和商业环境，以提高企业的竞争力［3］。这一管理思想提出后在商业管理领域掀起一股再造之风，各类企业纷纷开始进行流程再造的改革探索。而当这股风潮被引入公共管理领域，政府流程再造便应运而生。

理解政府流程再造的基本内涵可以从主要内容、总体目标、技术基础和战略定位等方面来理解。“政府流程”概念的出现也是顺应社会改革发展的结果，由于政府经济社会管理活动的复杂性不断增强，其效率至上的价值追求就越来越凸显，使得市场领域以效率为核心的商业技术和思维逐渐进入到政府改革和实践的视野中。政府流程就是政府内部围绕着政府职能建立的类似企业生产线的一系列结构化组合排序的行为集合，那么政府流程再造实质上就是对政府行为组合的调整和行为模式的变革。首先，从主要内容来看，政府流程再造是要突破官僚制束缚，打破条块分割界限，促进层级政府之间、部门之间、政府与民众之间的沟通与交流，突破传统以职能分工为核心的组织管理模式，以流程为中心，以公民需求为导向，重组和设计政府业务流程，建立流程型政府结构。主要再造的对象包括对外的公共服务流程和内部的协作流程。对外的合作流程再造主要在于简化和重组，提高政府行政效率和公共服务水平；内部的流程再造主要指在跨部门和跨层级范围内，打破条块限制实现流程再造、互通共享，实现整个政府体制、结构和流程的优化。目前我国的流程再造主要体现在行政审批制度改革和公共服务改革方面。其次，从总体目标来看，政府流程再造要精准把握现代政府的本质，以民众和社会需求为导向，以提高公共服务水平和增强政府治理能力为总体目标。在经济社会深刻变革的时代，在市场和社会力量不断增强的情况下，在“政府—市场—社会”的互动格局中政府的职能重心已经从管理和控制逐渐转向治理和服务，这是现代政府转型的一个突出的特征。改革本身只是达成某种目标的工具，无论是流程再造还是机构改革，都是以提升和增强公共服务水平和社会管理能力、更好地回应民众不断增长的多元需求为总体目标。因此，可以说政府再造业务流程的主要目标是为了更好地回应和满足变化的、多元的民众需求。再次，从流程再造的基础来看，政府流程再造以信息技术发展为主要支撑。哈默认为，信息技术是业务流程再造的必要条件，如果没有信息技术，再造就无从谈起［4］。事实上，流程再造确实是信息技术的产物，信息技术革命打破了流程再造的时空局限性，使得信息的共享、流程的整合和优化成为可能。流程优化强调政府各部门之间信息、业务、服务的整合与协同，注重缩小政府与服务对象的时空距离。而信息技术所要做的就是驱动政府内部以及全社会范围内的信息的流通、互联与共享，整合支离破碎的工作流程，合并重叠和多余的流程，改串行流程为并行流程，缩短政府服务时间，提升运行效率；压缩管理层级，推动扁平化组织结构，实现政府结构的优化；革新的信息技术提高政府数据治理能力，通过海量数据收集更好地把握民众的需求变化，创新服务方式更好地回应公共需求。政府流程再造需要信息科技作为支撑力量，因此政府流程再造在很大程度上就被赋予了技术特性。最后，从流程再造的战略定位来看，流程再造是政府行政体制改革的重要突破口。我国的政府转型是一个一体多面的系统工程，是一个包含政府结构、政府流程、部门机构、治理理念、行为模式等多方面的整体革新和再造过程。系统工程的建设与改造既需要整体推进与多方配合，又要重点突破和局部先行，而流程再造就可以成为整个行政体制改革的战略突破口。从理论逻辑上讲，政府组织机构决定内在结构，政府内在结构决定政府规模职能，政府规模职能决定政府业务流程［5］。而流程再造也涉及政府部门内部机构之间、政府部门之间、政府与社会组织之间、政府与社会公众之间关系的变动，必然会带来政府部门在政府理念、组织机构、政府职能和行为模式等方面的显著变化［6］。政府流程再造因其自身的技术属性所带来的突变特质完全可能成为撬动整个政治体系转型的突破口，当然流程再造改革的顺利推进也需要其他方面改革的辅助和策应。

二、我国政府流程再造的实践探索

近年来，党和国家高度重视政府治理体系的优化与转型，尤其是十九届三中全会中共中央做出关于深化党和国家机构改革的决定，开启了新一轮党和国家机构职能体系革新，这次国家机构的增设与撤并是基于结构、职能、流程的综合战略部署和系统改革，与政府流程再造密切相关。实际上，自20世纪90年代业务流程再造理论引入公共部门改革以来，我国政府就开始将政府流程再造作为政府改革的战略工具，积极开展关于政府流程优化改革的实践探索。政府流程再造以信息技术的革新和发展为前提和基础，信息化时代下的流程再造改革与政府信息化的过程是相互交织在一起的，所以我们可以看到政府流程再造的外在表现往往与电子政务的发展历程有着诸多契合之处。因此，可以透过电子政务的发展历程来看政府流程再造改革的阶段特征，政府流程再造的改革实践可以分为三个阶段：

（一）初级阶段：效率政府建设时期

这一阶段的特征是单一部门内部的流程调整，主要体现在某些政府流程的精简或者取消。在技术层面上，表现为政务上网和办公自动化为主的技术革新。计算机科学技术的发展给政务系统的自动化带来了机遇，推动了政府系统进入办公自动化时代。OA系统的普遍应用之后，以前许多重复性的复杂工作可以由计算机完成，工作人员从这些繁琐的事务中解脱出来而将精力投入到其他更需要人力资源的工作领域中，在一定程度上节约了政府办公成本，提高了行政效率。同时，通过政府网站和政府数据库建设，政务上网给予公民足不出户就可以在网上信息平台上办理某项业务的便利，大大地提高了行政服务水平。这些电子政务的初级技术对于政府流程优化有一定程度上的促进作用，简化了一部分政府工作，使一部分原本繁琐的政务流程得以删除和简化；同时拉近了政府与公民的物理空间距离，使得公共服务的流程更加简捷和优化。从政府机构改革方面来看，同时期的精简政府机构改革与流程优化改革相辅相成。20世纪90年代以来，我国为适应市场经济体制改革发展启动了数轮精简机构改革，到21世纪初国务院政府机构从40个精简到29个，国务院减编接近50%。在这样的改革背景下，精简机构与流程优化互相影响，流程优化改革减少了政府人员的工作量，简化了工作的流程，为政府控编减编、精简系统提供潜力和空间；而精简机构的改革需求也为流程改革提供动力支持。尽管该阶段的改革实践取得了一定的成就，但对于流程再造改革而言只是刚刚起步的初始阶段，流程改革的程度也仅限于调整而达不到再造的水平，流程改革所带来的效应和变化也是有限的，仍然未能突破官僚制的束缚和失灵困境。

（二）深化阶段：整体性政府建设时期

这一阶段的特征是跨部门的流程优化，在跨部门、跨层级的大范围内实现政府信息、资源共享和协同办公。在技术层面，一站式、集成化的、虚拟的或者实体的综合公共服务平台是流程再造的重要载体。新加坡的“电子公民中心”、我国的一站式服务中心、加拿大的“政府在线”工程、澳大利亚的“公共服务连接中心”都属于这一类。新加坡电子服务中心将各类公共服务综合打包以“服务包”的形式向民众提供“从摇篮到坟墓”的全程服务，用户只需根据流程指示接受所需政府信息和服务；我国的一站式服务中心是将多个部门服务窗口统一安排在一个政务大厅里，民众只用一次就能把所有手续全部办理完成。近期多地推行的“最多跑一次”深化行政审批制度改革成效卓著，将办证、登记、挂号、过户、结算、报批项目、资质认定等具体事项整合到行政服务大厅中，形成了比较完整、成熟的制度规范和运行体系，争取让民众最多跑一次就可以办理相关事项。这类以民众需求为中心的流程设计，打破了政府职能和部门界限，将相关政府部门提供的公共服务项目整合在一起，不仅极大地方便了公众，降低了民众在获取公共服务过程中的难度和成本，也有效地打破传统官僚制的壁垒，促进了部门之间的信息共享和沟通协作，理顺了政府流程关系，在建立“流程化政府”方面取得了巨大成就，提高了政府公共服务供给的效率。在这一阶段，流程再造实践很好地适应了整体性治理理论的出现和发展。新公共管理的治理方式强调绩效、外包、分权和分散化，而整体性治理理论产生于对新公共管理的碎片化改革的批判，其主要着眼于政府部门和机构的整体性协作，为建设协同政府提供了一系列主张，强调将碎片化的政府部门和权力整合起来，为民众提供一站式的、集成式的服务［7］。强调跨部门间合作的流程再造改革与整体性治理思想不谋而合，二者的关键都在于部门协同机制的建立与发展，而不断发展的信息技术为这种协同机制的建立提供了技术支撑，通过虚拟或者实体的“连接中心”将分散的各职能部门连接起来，以每一种公共服务需求为导向确定部门组合，再造跨部门之间的业务流程，创新部门之间数据信息沟通交流方式和工作行为模式。

（三）突破阶段：智慧政府建设时期

在政府流程再造的第二个发展阶段中，一直强调部门之间协同工作，能够提高工作效率和服务水平，实现政府的整体最优化。然而事实上，部门协同一直都是比较理想的目标，现实的政府协同由于各种制约因素还仅停留在不成熟阶段。信息孤岛问题是最主要的现实制约因素之一，我国在建设电子政务工程的过程中，很多政府部门，包括社保、公安、民政、医保、公积金等都独立地建立了自己的信息管理系统和数据库，但由于部门利益纠葛信息共享存在壁垒，而且每个部门都是根据各自的工作需要而建立的数据库，各个数据库和系统关联度不高，设计和管理的规范和标准也大多不一致，导致信息共享程度很难有效提升，无法真正破解信息孤岛问题。随着时代不断更新和技术持续发展，人类已经进入所谓“大数据时代”，原有的信息孤岛问题不仅可以得到解决，而且还可能推动政府流程再造改革实现跨越式发展。

当下，传感器、物联网、云计算、大数据和可视化等数据处理技术的突飞猛进使得所有行为和事物被量化成为可能，整个社会所产生的数据正呈几何级的上升，而这些“大数据”和“大数据技术”逐渐被看作是战略性资源和工具，成为建设“智慧政府”的重要基础。智慧政府就是指在大数据和人工智能技术的支持下，建立智慧数据平台整合和共享信息，建立一个以数据为核心，“政府—市场—社会”多元协作共治的治理格局［8］。政府机构、流程、机制、模式等方面的综合改革是智慧政府建设的应有之义，大数据驱动智慧政府建设的过程也是政府流程再造的过程。例如，上海市为及时掌握全市食品安全动态情况，加强食品监管能力，建立了基于移动技术的“餐饮电子化监管”系统，不仅可以积累现场实时执法记录和数据，而且建立了覆盖企业已达2000多家的视频溯源体系，每日上报业务数据6万多条，可提供从屠宰场、批发市场、配送终端、标准化菜场、超市大卖场、团体采购进销的肉类、蔬菜、淡水鱼、粮食的追溯信息，为构建食品安全的智慧化监管流程奠定了坚实的基础。上海市还通过事中事后监管“一张网”建设，实现“行政审批信息全上网、综合监管信息全入库、行政监管部门全覆盖”，通过多部门的信息互联共享和业务整合，实现多部门综合监管，形成政府内部部门协同监管的新型市场监管格局，从而节省治理资源，提升了政府的行政效能。在大数据技术和智慧政府理念的驱动下，政府的行为模式被重塑，数据技术使治理对象和服务目标更加清晰化，以数据为中心的治理模式将会成为主导，从被动服务到主动服务，从有限管理到智慧治理，政府流程的再造也就成为必然了。

三、以流程再造推动政府治理现代化转型的战略路径

政府是国家治理体系的核心要素和主体力量，政府治理能力水平深刻影响国家治理体系的有效运转，推动政府治理转型是实现我国国家治理现代化的重要内容。而政府转型是一个涉及体制、机构、流程、理念、模式和能力等多方面实现现代化的复杂过程，政府通过现代化转型优化政府治理体系，提升政府治理能力，从而适应复杂多变的治理环境，才能更好完成时代所赋予的历史使命。在这个系统性改革进程中，流程再造、机构改革、模式创新、理念创新和能力提升等要素要相互影响，相互促进，统筹协调才能够稳步推进政府治理现代化。政府流程的改革可以成为政府治理革命的突破口，以流程再造推动机构改革、模式创新，促进政府治理能力提升，进而可以撬动整个政府治理体系的现代化转型。

（一）以流程再造推动政府机构和职能体系改革

马克斯·韦伯的官僚制理论强调理性效率、专业分工和层级节制，以官僚制理论为指导建立的政府体制具有高度专业分工的特点。官僚制下各部门按照严格的分工原则设立，被赋予了规定的职能和职责，各部门严格按照职能设定来展开工作。这种强调等级和分工的官僚制在20世纪初为政府承担复杂的经济社会任务提供了有效的组织基础，然而到了20世纪70年代传统官僚制的弊端已经显露无遗，职能分割、体制僵化、效率低下的官僚制已经无法有效应对经济社会剧烈变革所带来的矛盾和问题。因此，新公共管理运动以来几乎所有的政府体制改革与转型都围绕着一个共同的核心：抛弃和摆脱官僚制。摆脱官僚制首先要改变以组织为本位、职能分割的机构设置模式，推动政府机构改革。

新时代以来，转变政府职能、优化政府机构、打造高效的服务型政府的紧迫性和重要性前所未有地凸显出来。在建设服务型政府的时代背景下，政府的职能从管理和控制转向治理和服务，政府以民众的公共服务需求为导向再造政府流程，而流程再造则会有效地倒逼政府机构改革和职能调整。流程再造是对政府业务流程中行为主体及其行为模式的改造，会对政府部门之间的职能分工做出重新调整。从职能部门调整来看，职能弱化的部门要逐渐被淘汰，职能相似或重叠的部门被整合，职能相通的机构需要建立协同机制，而职能变化的部门则需要调整改组。总的来说，在经济社会深刻变革的背景下，政府转变职能重心，将更多的精力投入到民生服务和社会管理领域已经是大势所趋。因此，在流程再造改革的助推下，专注公共产品和服务供给的部门将会得到强化和扩张。从组织结构变化来看，流程再造的效率追求将会极大地减少某些环节的工作量和工作难度，有利于政府机构在保障功能完整性的基础上推动“小型化”改革。同时，流程优化迫切需要部门之间的协同，以部门联动代替按部门串联操作，流程再造的实现要求破除传统层级森严、部门隔阂的格局，实现信息和行政指令的跨部门、跨层级传递。当纵向层级之间不再是单纯的领导和被领导的关系而更多地以合作伙伴的关系出现在公共服务供给的流程时，当横向部门之间不再是相互隔阂的“独立王国”而是相互融合、彼此协作的“交响乐团”时，组织的扁平化就不远了。政府是机构的集合体，政府治理能力取决于每一个机构的能量及其相互之间的优化组合，因此机构改革是政府体制改革最重要的内容之一。政府流程再造首先关涉的就是组织机构的调整与变动，流程再造将会促进政府机构改革和职能重组，而政府流程再造与机构职能改革所形成的联动效应将成为实现政府治理现代化的重要推动力。

（二）以流程再造促进政府治理模式创新

流程再造所改变的是流程环节所涉及的行为主体、行为主体之间的关系以及行为主体的行为模式。其中，行为模式的创新可能是最具革命性的。政府流程再造能够给政府治理模式带来以下几种变化：首先，从被动服务转向主动服务。传统的政府服务模式是“申请—接受—提供”的被动模式，而以服务型政府建设为目标的深化改革阶段，政府越来越主动地参与到公共服务供给流程中，建立需求导向的政府流程。以公民需求为导向建立的政府流程必然要求政府在提供公共服务的过程中扮演更加积极主动的角色，通过收集特定服务对象的信息，了解其服务需求，为公民提供优质的公共服务。其次，从大众服务转向精准化服务。传统的公共服务多是按照统一标准设定的，是针对所有人的大众的、有限的服务。但随着社会利益诉求的多元化发展，这种统一标准的大众服务越来越无法满足多样化的公共需求。大数据技术的发展给政府公共服务领域带来了剧烈的改变，政府利用大数据技术搜集和处理民众的信息，能够根据数据分析结果精准识别不同的公共需求类别，再根据分类精准供给公共产品和服务，极大地提高了公共服务供给的精准化和精细化水平。再次，从粗放式监管转向智慧化治理。政府流程的优化最具革命性的地方在于实现政府行为的智能化，粗放式的人力监管将会被智能化系统监管所替代。例如智慧交通系统能够24小时不间断监控交通状况，精准识别违反交通规则的车辆，并发出警报，这种方式改变了过去单纯靠人力监控的模式，革命性地解放了人力物力，实现了政府流程和治理模式的创新。最后，从模糊治理转向数据治理。从传统的政治实践来看，在受技术条件限制的条件下政府治理具有模糊性的特点，尽管经过充分的调研但政府决策仍然摆脱不了信息不全面、数据失真的困境，因此很多决策都是“拍脑袋式”的决策，缺乏科学性。然而，大数据时代数据技术的迅猛发展为政府治理提供充足的数据和先进的数据处理技术，可以通过科学化手段收集治理对象的全面数据，以数据为中心对治理对象进行分析解剖，很大程度上提高了治理对象的清晰化了解，提升了政府决策的科学化水平。总的来说，政府流程的再造实质上推动了政府治理模式从传统向现代化的转型，对于提升政府公共服务水平和治理能力具有重要意义。

（三）以流程再造驱动政府治理能力跨越式提升

政府流程再造不是一个单纯的流程改革的过程，它所产生的效应和作用能够带动整个政府治理体系的系统化再造，在理顺政府内部关系、政府与市场和社会关系方面作用突出，有助于促进政府治理能力的显著提升。首先，以流程再造促进政府内部优化。政府流程再造在提升政府效率、缩减机构规模、理顺政府结构关系、促进政府职能重组转型方面具有深远的影响。通过流程再造理顺府际关系，提升内部管理效能，提高政府整体性水平，充分释放政府系统所具有的潜力。其次，以流程再造促进政府资源处理能力的提升。大数据技术重塑了业务流程中的政府行为，为政府能力提升提供了良好的契机。大数据可以在全社会范围内建立分类信息库，实现对各种资源全面而精确的把握，还能够精准掌握各部门和各领域的资源需求量的动态变化，有利于为决策者快速整合和合理配置有限的治理资源提供科学的依据，减少资源整合与配置的制度成本和时间成本，这种资源整合机制能够提高政府对于治理对象的精准把握能力和资源整合、调配能力。最后，以流程再造构建政府与市场、社会力量的协作体系。国家治理现代化需要建立政府、市场和社会的多元协作的共治格局，政府在发挥公共服务和社会管理职能的基础上对社会和市场放权，培育社会力量，促进市场经济发展。政府流程再造意味着改变行政力量一元主导的“全能政府”模式，让更多的社会力量和市场力量参与到政府治理过程中，政府通过外包的形式将部分公共产品和服务外包给企业或者社会组织，政府主要扮演政策引导和规范制定的角色，积极发挥市场和社会力量的专业化、高效化作用。在公共服务供给领域引入政府流程再造改革，有利于建立政府、市场和社会之间相互协同、彼此增能和有机互动的社会治理格局，让数据流和资源流在政府、市场和社会三者之间自由流通和优化配置，进而有效实现政府治理能力的跨越式提升。

四、结 语

政府流程是一系列按照业务逻辑排序的行为集合，体现的是业务范围内行为主体之间的相互关系及其行为模式。从微观层面上看，政府流程再造是对政府部门、部门之间关系以及政府行为方式的改造；从宏观层面上看，政府流程再造则是涉及政府职能、机构、理念、模式等多方面的综合改革。信息技术的更新发展为政府流程改革提供技术推动力，政府全面改革的战略目标为流程再造提供有利的改革环境。我国政府流程再造经历了以效率为导向的初级阶段和以整体性政府为目标的深化阶段，目前已经进入以智慧政府为核心价值的突破发展阶段。在推动国家治理现代化的战略背景下，政府流程再造有望成为驱动政府整体优化转型的突破口，以流程再造推动机构改革，促进政府治理模式创新，提升政府治理能力，形成一个以重塑政府职能为宗旨，以提升政府治理能力为目标，以再造政府流程为支撑，以机构改革和模式创新为依托的改革框架，加快驱动政府治理转型，进而有效助推我国国家治理现代化战略目标的实现。