甘肃新型农村社会救助问题研究——基于精准扶贫视域

张飞霞

（兰州财经大学长青学院，兰州 730020）

甘肃新型农村社会救助问题研究
——基于精准扶贫视域

张飞霞

（兰州财经大学长青学院，兰州 730020）

农村社会救助是农村社会保障这个安全网的最后一道防线，对改变农村贫困面貌，促进社会和谐，维护社会稳定发挥着不可替代的作用。甘肃地处西北，其独特的地理位置，致使甘肃的经济发展比较落后，社会救助制度极不完善，尤其甘肃新型农村社会救助制度更为滞后，这严重阻碍了甘肃经济的发展和小康目标的实现。针对甘肃新型农村社会救助中存在的救助资金不足、救助标准偏低、法律法规不健全等问题，依托精准扶贫大背景，从优化财政支出结构、拓展筹资渠道、提高救助标准、统筹城乡救助、完善法律法规等方面提出了健全甘肃新型农村社会救助的对策建议。

农村；新型社会救助；精准扶贫

近年来，甘肃省社会救助体系不断健全、操作程序日益规范、对象认定更加准确、补助水平逐年提高，在保障和改善困难群众基本生活、助推扶贫攻坚行动方面发挥了积极作用。但由于贫困面大、贫困人口多、贫困程度深等因素，甘肃省社会救助任务依然艰巨。截至2015年甘肃省仍有317万贫困人口，贫困发生率为15.2%，截至2015年甘肃省农村低保、农村五保对象达340多万人，面对如此庞大的贫困群体，需要我们不断完善社会救助制度。

为深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神和关于扶贫开发的战略思想，特别是在陕甘宁革命老区脱贫致富座谈会和视察甘肃时的重要讲话精神，按照党中央“四个全面”战略布局，扎实推进精准扶贫、精准脱贫，加快甘肃省全面建成小康社会进程，甘肃省委、省政府于2015年6月8日制定出台了《关于扎实推进精准扶贫工作的意见》；为响应甘肃省省委、省政府的文件精神，甘肃省民政厅于2015年7月14日制定出台了《甘肃省精准扶贫社会救助支持计划实施方案》，以确保有限的救助资金真正用于最困难的群众；为切实保障好困难群众基本生活，2015年7月31日甘肃省第十二届人民代表大会常务委员会第十八次会议通过了《甘肃省社会救助条例》（以下简称条例），自2015年10月1日起施行，这是甘肃省第一部，也是全国第二部统筹各类社会救助制度的地方性行政法规。《条例》对最低生活保障、特困人员供养、受灾人员、医疗、教育、住房、就业和临时救助等救助项目都作了相应规定，其中，最低生活保障对象动态管理、临时救助政策、就业救助“不养懒汉”等条例格外引人注目，《条例》对完善甘肃省农村社会救助体系指明了方向。2016年7月18颁布了《甘肃省特困人员救助供养办法》，《办法》的颁布对进一步做好特困人员救助供养工作，保障城乡特困人员的基本生活，建立和完善特困人员救助供养制度指明了方向。

1 新型农村社会救助的主要内容

1.1 传统农村社会救助制度与新型农村社会救助制度的区别

从1999年城市最低生活保障制度的建立到2007年农村最低生活保障制度的建立，从2003年农村医疗救助制度的建立到2005年城市医疗救助制度的建立，从1994年《农村五保供养工作条例》的颁布到2006年《农村五保供养工作条例》的修订，中国已经建立起以最低生活保障制度、医疗救助、五保供养制度为主要内容的新型社会救助制度体系。新型农村社会救助制度的“新型”主要体现在救助形式、救助对象、救助主体、救助水平等方面的创新。

表1 传统农社会救助制度与新型农村社会救助制度的区别Table 1 The difference between the traditional rural social assistance system and the new rural social assistance system

1.2 新型农村社会救助制度的主要内容

新型农村社会救助的主要内容可以分为四个层次：首先，基本社会救助，包括最低生活救助和针对“三无”人员的五保供养；其次，专项救助，包括医疗救助、住房救助、教育救助以及法律援助；再次，临时、应急救助，包括城市流浪乞讨人员救助、自然灾害救助以及临时救助；最后，补充社会救助，包括社会互助、非政府组织救助和优惠政策。

2 甘肃新型农村社会救助存在的问题

社会救助在矫正“市场失灵”，调整资源配置，实现社会公平，维护社会稳定，构建社会主义和谐社会等方面发挥着重要的作用。但是目前甘肃农村经济的发展极不平衡，贫困原因复杂，贫困程度各异，致使甘肃省农村社会救助体系的完善存在着一系列亟待解决的问题，所以应针对当前存在的问题提出可行性的整合对策，以便使我省农村社会救助制度不断走向成熟。

2.1 救助资金不足

近年来，随着国家对西部财政转移支付力度的增大，甘肃农村社会救助开始有了一定的资金支持，但是由于甘肃贫困人口多、贫困程度深、贫困原因复杂等因素，导致农村社会救助工作的资金严重不足，甘肃农村救助水平依然偏低。

救助资金的足额到位是确保社会救助制度有效实施的重要物质基础，资金短缺将会制约农村社会救助工作的顺利进行，阻碍农村经济社会的发展，甘肃省贫穷落后，地方财政本来就比较紧张，救助资金的筹集就更加困难，贫困人口又比较多，救助需求大，所需救助资金多，由此产生恶性循环，资金问题始终无法得到彻底解决，最后导致不同地区间的救助标准差距过分悬殊，差别较大。根据有关资料统计，2015年，甘肃省农村低保标准提高至2 434元·（人·年-1）-1，2015年全国农村低保平均标准3 177.6元·（人·年-1）-1，甘肃低保救助标准远远低于全国平均救助标准，另外甘肃省贫困人口多，据统计，截至2015年甘肃省仅城乡低保和农村五保三项制度性救助就达430多万人，加上灾害救助、医疗救助、临时救助等各种应急性救助，年均救助人数约1 200万，接近全省总人口的一半。

2.2 救助标准偏低

甘肃农村社会救助资源严重不足，社会救助的资金来源渠道单一，筹资机制不健全，救助水平难以做到随着经济发展而同步提高；尽管政府对贫困地区已有不少教育、科技培训方面的投入，但是心有余力不足，投资缺口很大[2]。尤其与东部发达省份相比救助标准明显偏低，甚至低于全国的平均水平，截至2015年11月底，全国城市、农村低保月人均标准分别达到439元·月-1、255元·月-1；月人均补助水平分别达到298元、139元；2015年，甘肃省将农村低保标准提高至2 434元·（人·年-1）-1，月人均补助标准202元·月-1，与全国平均水平相比依然偏低。下面以农村最低生活保障救助标准为例（见表2）。

表2 2015最新各地城乡低保标准表 单位：元Table 2 The latest urban and rural subsistence allowances standard table in 2015

2.3 城乡救助标准不统一

截至2015年甘肃省仍有317万贫困人口，贫困发生率为15.2%，其中绝大数的贫困人口生活在农村，要实现2020年全部脱贫的目标，必须提高农村社会救助标准，实现城乡救助标准并轨一体化。目前上海、北京、南京、长沙、广州等国内城市相继调整城乡居民最低生活保障标准，实现城乡低保标准一体化（见表1），这是实现城乡社会救助标准并轨一体化的良好开端，也是健全甘肃省新型农村社会救助制度的良好开端。据2015年各地城乡居民最低生活保障标准显示，2015年上海市城乡低保标准为790元·月-1最高，较之前城镇低保标准710元·月-1，提高了11.27%；农村此前低保标准为620元·月-1，提高了27.4%。北京2015年城乡低保标准710元·月-1，位列全国第二，南京2015年城乡低保标准700元·月-1，位列全国第三。

2.4 法律法规建设滞后

目前甘肃省关于社会救助和精准扶贫方面文件都是一些“意见”“办法”“条例”等，如：《关于推进全省城乡社会救助体系建设的实施意见》《甘肃省农村自然灾害救灾应急预案》《关于进一步加强和改进救灾资金管理使用工作的意见》《关于建立和完善农村特困群众生活救助制度的意见》《甘肃省农村医疗救助管理暂行办法》《甘肃省慈善捐助暂行办法》《甘肃省廉租住房管理办法》《甘肃省计划生育特殊困难家庭救助办法》、2015年6月8日甘肃省委、省政府制定出台的《关于扎实推进精准扶贫工作的意见》、2015年7月14日甘肃省民政厅制定出台的《甘肃省精准扶贫社会救助支持计划实施方案》、2015年7月31日甘肃省第十二届人民代表大会常务委员会第十八次会议通过的《甘肃省社会救助条例》（以下简称条例），这是甘肃省第一部，也是全国第二部统筹各类社会救助制度的地方性行政法规。《条例》虽然对完善甘肃省农村社会救助体系指明了方向，但是立法的层次还比较低，因此就不可避免地造成制度权威性、稳定性的缺失，实践过程中也容易出现纠纷[3]。

2.5 农村社会救助具体业务操作不规范

甘肃是个农业大省，80%的人口生活在农村，而绝大数农民都是贫困者，所以农村需要救助的人口比例相对较高，由于各级各地的经济发展水平和当地群众生活水平有着很大差距，操作人员业务不熟练，缺乏专业知识和培训，对贫困户动态的情况掌握不够，对新政策掌握不及时等因素影响，使工作人员在确定真正的救助对象时存在困难，导致业务操作不规范。所以如果掌握不好，救助制度的实施就偏离了制度设立的初衷。

2.6 农村救助资金的监管力度不强

由于农村社会救助资金的使用缺乏较强的监督和管理，对通过社会力量筹集的资金和实物也缺乏统一监管的组织机构，导致对社会救助资金管理不力，贪污、私吞挪用甚至挥霍救助资金的现象时有发生。而且村干部往往利用手中的权力可以随意的更改和取消受救助者，“拉关系、走人情”成为部分受救助者得到救助的常用手段，而村干部也因此得到受救助者的“感谢”，救助资金成为村干部利用手中权力以权谋私、贪污腐败的重要的筹码。如震惊全国的甘肃省康乐县景古镇杨改兰“杀子事件”的发生，就充分说明了村干部以权谋私的不当行为；2015年6月至9月，甘肃省白银市会宁县刘家寨子镇甜水井村村委会主任王明违规对上岘、杨岔、甜水井等9个社84户329名低保对象进行调整，致使村民轮流享受低保，自己从中谋利；甘肃省白银市靖远县兴隆乡人大主席田世敏在精准扶贫建档立卡工作中，对扶贫对象审核把关不严，导致将个别财政供养人员、有中高级小轿车人员、出资办企业人员纳入精准扶贫建档立卡户，造成不良影响；甘肃省白银市靖远县兴隆乡大庙村文书张锦范在2014年至2015年，先后两次侵占本村村民杨某低保资金共1.7万元等。

此外，农村社会救助制度中还存在救助经费增长速度慢、救助资源使用不规范、救助手段内容形式单一，政策失灵与救助交叉现象严重等问题，这些问题的存在阻碍了社会救助制度作用的发挥和精准脱贫目标的实现。

3 健全甘肃新型农村社会救助制度的对策建议——基于精准扶贫视域

2015年，习总书记赴云南、贵州调研以后，做出了扶贫开发“贵在精准、重在精准、成败在于精准”的重要论述，为扶贫开发工作进一步指明了方向。甘肃省认真贯彻落实习总书记重要讲话精神，紧盯精准扶贫，针对甘肃区域发展不平衡、城乡和贫富差距不断拉大等问题，将新型农村社会救助与精准扶贫融合联动，这是对当前社会救助工作的一项重大创新。在融合联动过程中，应该充分考虑“地情、社情、人情”的基本特点，实现从“补缺型”救助向“制度型”救助转变，从碎片化走向积极整合，实现精准扶贫与社会救助的革命性变化。

3.1 加大精准扶贫力度，保障社会救助资金投入

近几年随着精准扶贫的深入推进，甘肃省农村社会救助的资金也逐年增加。2015年，甘肃省级共安排各类救助资金91.6亿元，其中城乡低保资金75.72亿元，五保供养资金4.5亿元，医疗救助资金8.33亿元，临时救助资金3亿元，再加上市、县配套资金，全年社会救助资金支出超过100亿元。如何尽可能在解决温饱的基础上提高贫困群体的幸福感是政府精准扶贫和社会救助的重要意义，也是健全新型农村社会救助的核心，今后应从以下几个方面入手增加农村社会救助资金的投入，提高贫困群体的幸福指数。

3.1.1 优化甘肃财政支出结构

甘肃省贫困面大、返贫率高、是集“自然、生态、经济、社会和文化传统”于一体的综合性的深度贫困，要在甘肃实现惠及广大农村群众的农村社会救助制度，必须增加精准扶贫资金，增加精准扶贫的力度。同时，在全社会关注民生、改善民生的大氛围下，按照公共财政的要求，甘肃省政府应该积极调整和优化财政支出结构，增加对农村社会救助资金的投入，发挥财政作为社会救助资金来源的主渠道作用，将社会救助所需资金列入同级财政预算，保障各项社会救助政策的落实，建立社会救助资金自然增长机制，相应减少建设性、竞争性等经常性的支出，通过调整财政支出结构促进农村社会救助制度的建立和完善。

3.1.2 开拓其他筹资渠道

社会救助的资金除了国家财政转移支付和地方政府提供资金外，还可以通过充分调动第三那次分配，第三次分配是对再分配的补充和完善，就是广泛调动各种社会力量，调动各方面的积极性，建立社会救助、民间捐赠、慈善事业、志愿行动等各种形式的分配制度和机制。政府可以利用慈善机构、基金、募捐活动等民间部门力量，吸收民间资本，建立社会救助资金；还可以通过房地产开发优惠政策争取一部分社会救助资金；通过其他合法渠道筹措一部分社会救助资金，不断扩大社会救助资金的规模，统一制定社会救助资金管理规定，规范资金使用行为，整合资金，减少重复投入，提高救助资金的使用效益。

3.2 增加精准扶贫资金，提高社会救助标准

据统计，截至2015年，甘肃省农村低保标准为2 434元·（人·年-1）-1，月人均补助标准达到 202元·月-1；农村五保供养省级补助标准为3 514元·（人·年-1）-1，虽然和往年相比救助标准有所提高，但是与全国相比依然偏低。在国家实施精准扶贫的大背景下，借力精准扶贫资金是提高社会救助标准的重要措施。

此外，救助标准的制定必须以恩格尔定律为依据，目前甘肃省应当从农村居民的最基本生活需求、地区经济发展水平、物价水平、消费水和财政承受能力等角度出发，将甘肃省农村居民的社会救助标准调整为以不低于社会平均收入水平的和35%为宜，今后随着经济的发展水平，物价等因素不断提高社会救助标准。

3.3 依托精准扶贫背景，实现城乡社会救助一体化

统筹城乡，实现城乡一体化救助是社会救助的近期目标，目前经济发达城市如上海、北京、南京、长沙等地均实现了城乡社会救助一体化，对甘肃来讲统筹城乡社会救助对于在精准扶贫大背景下完善新型农村社会救助制度、缩小城乡困难群众收入分配差距、促进城乡区域统筹协调发展具有十分重要的作用。推进城乡社会救助一体化应改变户籍制度，城乡户籍制度是导致社会救助“双轨制”的重要原因，只有打破城乡分割的户籍制度限制，弱化社会救助制度与户籍的依托关系，才能使全国城乡社会救助一体化成为可能。

3.4 借助精准扶贫政策，健全社会救助法律法规

精准扶贫使扶贫对象的甄别更精准，使社会救助工作开展顺利，但是目前甘肃省在新型农村社会救助方面的法律法规还不完善，直接影响了精准扶贫和社会救助工作的深入推进和有机融合。

目前，我国关于社会救助方面的法律尚未出台，各个省份在具体实施的过程中均按照当地的规章制度进行，如甘肃省按照《社会保险条例》展开工作，导致各省救助标准、业务操作不统一，这不利与和谐社会的构建和小康社会目标的实现。目前应针对我国社会救助工作立法层次低、管理工作缺乏强制性的现状，国家应尽快制定并且出台《社会救助法》及相关的其他重要的社会救助法律法规，提升法律层次，确保社会救助制度的有效性和权威性。

3.5 体现精准扶贫的“精准度”，规范农村救助工作的业务操作

在精准扶贫大背景下，要精准到户、精准到人，社会救助的工作者一定要有较强的业务技能和过硬的业务素质才能做到救助工作的精准到位，规范农村社会救助业务工作应该从以下三个方面入手：

3.5.1 加强对工作人员的业务培训

通过培训使工作人员正确的理解国家政策，真正了解和掌握工作的流程和程序，提高其业务技能和业务素质，减少工作中的错误。

3.5.2 引进专业人才

社会救助工作不但要求工作人员有较强的专业知识，还要求工作人员掌握统计、管理、经济等方面的知识，因此通过引进社会保障专业人才以及信息化建设人才，充实管理队伍，使社会救助工作能顺利地开展，从而发挥社会震动的“减震器”和“安全网”的作用。

3.5.3 激发贫困户的积极性

在精准扶贫和社会救助工作的过程中，应注重激发贫困户脱贫致富的积极性和信心，帮助他们树立正确的脱贫致富观念，摆脱“等、靠、要”思想的约束，给他们提供更多的信息、技术、政策、优惠等方面的援助，帮助他们脱贫致富。

3.6 提高精准扶贫资金透明度，加强对社会救助资金的监管

无论是精准扶贫资金还是社会救助资金几乎都成了村干部的“唐僧肉”，成了村干部贪污腐败和徇私舞弊的温床，同时“人情救助”“拉关系救助”“走后门救助”成了社会救助中另一道独特的“风景”，如果不加强监管，势必会浪费资源，侵犯人民利益，违背了建立成社会救助制度的初衷。在精准扶贫和社会救助过程中应加强对资金的监管，保证精准扶贫资金和救助资金在公开、公平、公正的环境下发放，社会救助资金是贫困者的“保命钱”“救命钱”，涉及民生和群众切身利益，一旦被贪污、挪用就会引起社会的强烈反响，因此应该加强对农村社会救助资金的严格审批和发放，保证每一个环节阳光、透明，做到应救则救，才能确保社会和谐。

3.7 实现双联行动与精准扶贫的融合，完善甘肃新型农村社会救助制度

扶贫是社会救助制度内容的延伸，社会救助发展到现在无论救助形式还是救助内容都呈现出多样化的特征，而“联村联户、为民富民”和精准扶贫都是聚焦扶贫、推进扶贫的重大举措，从本质上看，二者应是同源同脉，相辅相生，只有实现二者深度融合，才能达到事半功倍的效果，实现共同扶贫，才能完善甘肃新型农村社会救助制度。

“双联”行动是甘肃省省委针对甘肃特殊的省情制定的特殊的扶贫模式，这种模式在促进甘肃经济发展、帮助贫困户脱贫以及构建和谐小康社会方面发挥重要的作用。目前在精准扶贫的大背景下，应实现精准扶贫与“双联”行动的深度融合，使二者从目标、任务、责任、部署等各方面实现融合。

在精准扶贫和“双联”行动的过程中，要加强和贫困户的联系，一方面密切关注贫困户的变化，一旦贫困户脱贫将无权再享受扶贫资金，以防止扶贫资金出现扶贫偏离；另一方面精准扶贫和双联资金要专款专用，体现扶贫“雪中送炭”的特征，防止将扶贫资金用作新农村建设、做形象工程等方面，不能实现扶真贫，不利于社会救助制度的完善。

［1］ 韩作珍.建立健全甘肃省农村社会救助体系与对策探微［J］.社科纵横，2007（5）：21-22.

［2］ 米勇生.我国农村社会救助事业的发展［J］.行政管理改革，2010（7）：33-36.

［3］ 贾喆.甘肃省农村社会救助制度建设问题研究［D］.兰州：兰州大学学报，2009.

［4］谭贤楚.“输血”与“造血”的协同——中国农村扶贫模式的演进趋势［J］.甘肃社会科学，2011（3）：226-228.

［5］ 焦克源.甘肃城乡一体化社会救助体系建设研究［D］.兰州：兰州大学，2011.

［6］ 唐钧，余飞.破解“人情保”“工作保”要靠社会救助立法［N］.法制日报，2012-12-24（4）.

Study on the New Rural Social Assistance System in Gansu——Based on the Vision of Poverty Alleviation

Zhang Feixia
（Institute of Changging，Lanzhou University of Finance and Economics，Lanzhou 730020）

Rural social assistance was the last line of defense in the rural social security network.It played an irreplaceable role in changing the rural poverty，promoting social harmony and maintaining social stability.Gansu was located in the northwest，its unique geographical location，resulting in Gansu’s economic development was relatively backward，the social relief system was imperfect，especially the Gansu new rural social assistance system was lagging behind，which seriously hindered the realization of the economic development of Gansu and the goal of building a well-off society.Aiming at the existing problems of Gansu new rural social assistance in relief funds，relief low standards，imperfect laws and regulations，it relied on the precise poverty background，from the optimization of the fiscal expenditure structure，expanded financing channels，improved the standard of assistance，urban and rural relief，perfecting laws and regulations，countermeasures and suggestions to improve the Gansu new rural society rescue were put forward.

rural；new social relief；targeted poverty alleviation

F323.89

A

1002-2090（2017）06-0079-06

10.3969/j.issn.1002-2090.2017.06.018

2017-05-21

甘肃省科技计划资助项目（1604ZCRA028）。

张飞霞（1978-），女，副教授，兰州财经大学毕业，现主要从事公共财政与公共经济方面的教学与研究工作。