我国区域大气环境管理的现状、问题及下一步考虑

文/ 李 雪

我国区域大气环境管理的现状、问题及下一步考虑

文/ 李 雪

李 雪：环境保护部大气环境管理司副司长

近年来，我国以细颗粒物（PM2.5）、臭氧（O3）为主要污染物的区域性复合型大气污染问题突出，区域内城市间大气污染过程具有鲜明的同步性变化特点，迫切需要加强区域大气污染联防联控来共同推进环境空气质量改善。

一、我国区域大气环境管理的现状

目前，我国大气环境保护实行环保部门统一监管、有关部门分工负责，地方政府分级管理的体制。在区域大气管理方面，经过长期的探索和实践，已初步构建起相应的法律法规、行政规章以及包括环境经济政策在内的区域监管政策体系和统一与分散相结合的区域协作工作机制，在防治区域性大气污染中发挥了积极作用。《中华人民共和国环境保护法》第二十条规定，国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法的防治措施。新修订的《中华人民共和国大气污染防治法》第八十六条规定，国家建立重点区域大气污染联防联控机制，统筹协调重点区域内大气污染防治工作。2013年9月公布的《大气污染防治行动计划》（即《大气十条》），也明确提出了建立区域协作机制、统筹区域大气污染治理的要求。

在我国大气污染防治的重点区域，都先后建立了区域大气污染防治协作机制，已形成了较为成熟的运行模式。如珠三角区域早在2008年就建立了区域大气污染防治联席会议机制，《大气十条》发布后，珠三角区域进一步完善协作机制，由广东省省长作为第一召集人，统筹珠三角区域大气污染防治工作。2013年以来，北京市、上海市分别牵头，建立了京津冀及周边地区、长三角区域大气污染防治协作机制，区域性的预警会商、信息共享、执法联动等工作机制不断完善。近几年来，大气污染防治区域协作机制为区域联合防治工作提供了重要保证，取得了明显成效。一方面，推进重点区域空气质量显著改善，2016年，京津冀、长三角、珠三角区域PM2.5平均浓度分别为71、46、32微克/立方米，与2015年相比分别下降7.8%、13.2%、5.9%，与2013年相比分别下降33.0%、31.3%，31.9%，其中珠三角区域已达到国家二级年均浓度标准；另一方面，在重污染天气应急联动、重大活动空气质量保障工作中，都发挥了重要作用。

二、区域大气污染防治协作机制存在的主要问题

虽然大气污染防治重点区域在建立联合防治协作机制、解决跨行政区大气环境问题方面取得了一些成效，但仍然存在不少问题。

一是协调乏力、效率不高，协作机制各成员单位地位平等，利益冲突和分歧难以协调。目前，京津冀、长三角、珠三角区域大气污染防治协作机制较为松散，有关工作任务和安排都是通过“一事一议”的会商形式进行，难以达成协议并实施。小组办公室也不是实体机构，且由于其级别较低难以有效协调各省市区联合开展工作。如京津冀及周边地区在重污染天气应对工作中，出于地方利益考虑，预测预报的污染等级偏低、启动应急预案不及时、应急措施不实等问题普遍存在。

二是缺乏强制性执行手段，区域转型发展、综合治理大气污染的措施难以落实。在京津冀等大气污染治理重点区域，区域产业布局的“邻避现象”、高耗能高排放的产业结构、以煤为主的能源结构和不合理的交通运输结构等问题突出，也是造成严重大气污染的根本原因，必须统筹施策，通过产业布局科学化、产业发展绿色化、能源使用清洁化、治污设施高效化、交运结构优良化等综合治理措施来解决。在这些区域环境保护已成为优化经济发展的硬抓手，但是由于缺少强有力的区域执行机构，难以做到区域协同、统筹布局、综合施策，无法有效推进区域转型发展和环境质量改善。

三是协作内容不深入，长效机制尚未建立。目前，区域性大气污染联防联控在联动内容、联动措施、联动执法等方面的长效机制都还很不完善。区域协作的重点，主要是重污染天气应急联动和重大活动保障等短期污染应对方面，虽在短时间内取得较好效果，但这种受中央政府直接干预下的应对型和“运动式”的政策协调难以持续，待保障措施结束后，空气质量仍会反弹，公众的日常生活也会受到影响。

四是政策标准难统一，区域大气污染防治政策体系有待完善。为深入贯彻落实《大气十条》，相关部门分别针对能源结构调整、煤炭质量管理、环境经济政策等方面出台了若干配套政策措施，对区域大气污染联防联控起到有力推动作用。但由于区域内的地区差异，地方政府诉求不同，在区域环境准入、区域高架源一体化管理、能源消费政策、机动车统一管理政策、信息通报机制、区域环境执法、跨区域突发环境事件应急联动机制、区域生态补偿机制、区域重污染天气监测预警、污染源监测信息共享、政府间环境合作治理的监督和约束机制等方面，都难以实现环境目标的协调一致和环境政策的有效衔接。

三、下一步考虑和工作安排

党的十八大以来，党中央加快了生态文明体制改革步伐。2015年9月，党中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，提出“完善区域大气污染防治联防联控协作机制”“在部分地区开展环境保护管理体制创新试点，统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法”等要求。党的十八届五中全会提出“探索建立跨地区环保机构”，2016年中央要求开展跨地区环保机构试点。按照中央确定的改革任务，环境保护部部会同中央编办制定了“设置跨地区环保机构试点方案”，该方案已在2017年5月23日召开的中央全面深化改革领导小组第三十五次会议上审议通过，并明确要求在京津冀及周边地区开展设置跨地区环保机构试点，要围绕改善大气环境质量、解决突出大气环境问题，理顺整合大气环境管理职责，探索建立跨地区环保机构，深化京津冀及周边地区污染联防联控协作机制，实现统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法，推动形成区域环境治理新格局。2017年7月31日召开京津冀及周边地区大气污染防治协作机制第十次会议，要求落实好跨地区环保机构试点工作，在区域大气污染防治工作中切实发挥作用。

在京津冀及周边地区开展跨地区大气环境管理机构试点，正是考虑到严重的大气污染已经成为这一区域最大的短板，成为社会各方面关注的热点问题。长期粗放的发展方式不仅给生态环境带来严重后果，而且对人民群众身体健康造成负面影响。改善环境空气质量，是人民群众的强烈呼声，也已经成为一项政治任务。因此，必须从推进供给侧结构性改革的战略决策出发，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，促进区域发展转型升级，坚决打好蓝天保卫战，为人民群众提供新鲜的空气。

试点工作必须充分借鉴国际上的成熟经验，遵循大气污染防治的客观规律，构建统一的跨地区大气环境管理的法规、政策和标准体系，理顺区域环境保护职责关系，保障跨地区大气环境管理机构运行良好，不断深化重点区域污染联防联控协作机制，为改善重点区域环境质量提供体制机制保障。