宝鸡县域产业园区发展调研报告

● 陕西省编办调研处 宝鸡市编办

宝鸡县域产业园区发展调研报告

● 陕西省编办调研处 宝鸡市编办

一、园区发展情况及成效

陕西省宝鸡县域产业园区历经20多年的发展，在对外开放、发展外向型经济、优化产业结构等方面，起到了辐射带动和示范引领作用，园区已经成为经济发展的重要增长点和加快城乡一体化发展的助推器。

（一）县域园区以工业和旅游产业园区为主。宝鸡各类县域园区共50个，70%以上为工业和旅游产业园区，国家级11个，省级26个，市级1个，县级12个。按功能划分，经济技术开发区2个，高新产业技术开发区1个（经济技术开发区和高新产业技术开发区都涉及工业园），工业园区22个，综合改革实验区1个，公园2个，旅游风景名胜区（度假区）10个，自然（资源）保护区11个，扶贫开发专业机构1个。

（二）工业园区经济总量占县域经济主导地位。工业企业聚集于园区，是形成产业、人才、资金、技术集群的主要载体。截止2016年底，全市县域工业园区规划面积150平方公里，已开发建设面积57.7平方公里，入驻企业988户，解决就业人口14.37万人，就地转移农村富余劳动力7.23万人，全市实现工业增加值952.37亿元，占地区生产总值的49.26%。同时，工业园区作为建立产业集群、推动工业化、城市化的重要载体，发挥着工业强市（县）的重要支撑。凤翔县以长青工业园、西凤酒业工业园等园区为载体，形成了能源化工、白酒酿造、电力能源、金属和非金属冶炼、水泥建材五大优势产业，现代产业体系初步形成，集聚了全县80%的工业生产力，对县财政的税收贡献达到了85%以上；麟游县以天堂循环经济科技工业园为平台，入驻郭家河煤矿、园子沟煤矿、大华伟业洗选煤等13户企业，集聚原煤生产、洗选、煤电、煤下游产品深加工等产业，完成固定资产投资153.2亿元，实现地区生产总值126亿元，累计实现税金14.78亿元，年增加值54.28亿元，从业人员1.26万人，目前已成为麟游县工业经济发展新的增长极和全市县域工业经济发展重要的增长点。

（三）园区推动城镇化建设。一是工业园区成为推动工业化和城镇化的最佳结合点。工业园区所在镇的居民可支配收入、农民人均纯收入，以及居民养老保险参保率、城市绿化率、城乡基本养老保险覆盖率，在县域内均排名靠前。以凤翔县为例。表1的数据显示，凤翔县园区所在的3个镇，其招商引资、固定资产投资、城乡居民养老保险、道路绿化等各项指标完成情况在全县12个镇中均排名前列。二是旅游产业园区成为城镇化建设的重要载体。宝鸡市旅游产业园区所在镇，其综合服务配套功能的健全，推动了乡镇基础设施和服务设施建设，加快了城镇化建设步伐。以太白山旅游区为例，其旅游产业新区总规划面积38平方公里，规划核心区面积15平公里，拥有宾馆23家；各类旅游、娱乐场所25处，接待床位7000余张，从业人员1.1万余人，城镇化率达到65%以上。

表1 凤翔县园区所在镇经济指标完成情况

二、园区发展存在的问题

产业园区在快速发展的同时，也面临着布局和管理体制机制不顺、关联企业聚集程度较低、综合功能不够完备等问题，导致园区管理运行效率不高，招商难，融资难，建设项目进度缓慢，省级高新产业技术开发区优惠政策难以有效落实等，制约了园区发展。

（一）园区布局和管理机构设置不够合理。一是园区整体发展格局不合理。由于长期以来全市及各县区园区建设缺乏行之有效的产业空间布局和产业重点方向规划，且未能有效借助自身产业优势和县域资源优势，形成与之相适应的整体发展格局，从而影响了园区对县域经济增长辐射和带动作用的发挥。二是园区管理分布不平衡。各县区按规定设立的园区管理机构分布不平衡，如眉县设置的园区管理机构最多，共5个，麟游县却没有园区管理机构（见表2）。此外，园区管理机构规格不一。截止2016年底，眉县县级园区管理机构有3个，渭滨区有2个，金台区、陈仓区、凤翔县、岐山县、陇县、凤县各有1个。三是随着园区的不断发展，其职责、功能较成立之初有了转变，现有园区名称已不能准确表达自身定位。例如，金台区、渭滨区、扶风县3个工业基地办公室，2004年按照全国开发区整顿要求更名为“工业基地办公室”，但是近年来园区在对外宣传、争取资金项目、招商引资等工作中的作用日益凸显，“十三五”期间，扶风工业基地被列为省级开发区，其工业基地办公室名称已不能代表园区主要的功能定位，已不能有效满足园区持续快速发展进程。

表2 宝鸡市按规定成立的县域园区管理机构分布（单位：个）

（二）管理体制不畅，运行效率不高。一是部分园区规划范围内存在多个行政主体、缺少统一的协调机制，造成园区管委会与政府部门、企业之间协调困难，园区管委会责、权、利不统一，导致实际运行中既管不了征地也管不了人事，既协调不了县区部门也协调不了区域镇，实施整体规划和推进项目建设困难重重。以岐山县建材工业园为例，其规划范围内有园区管委会、蒲村镇、京当镇三个行政主体，受本位利益因素影响，造成事实上的主体缺位，比如征地后遗留的被征地村组生产生活条件改善等问题由谁来解决，界定不清，很大程度上为园区进一步扩大规模带来了困难。二是机构性质不适应发展需求。近年来，随着县域经济的快速发展，各县区园区的地域面积不断扩大，有的县区工业园区已跨出原有行政区划、覆盖两个或多个镇，运行中暴露出协调难、管理难等一系列掣肘问题，运行成本加大、效率降低。如凤翔县长青工业园区管委会是2003年批准与长青镇党委、政府合署办公的管理体制，在园区建设之初，发挥了积极推动作用。随着园区规模和项目的扩张（现在园区规模已由建园初期的长青镇范围，扩展为涵盖长青镇、陈村镇两镇共127平方公里的区域面积），运行中势必会涉及各行政主体利益，协调难度大，一定程度上造成不配合、不支持，甚至出现对立、相互制约等问题，导致管委会主要精力投入到协调各方关系上。有的县区管理机构隶属县（区）政府工作部门，具体工作中，协调与县政府其他部门之间的事务能力有限，难以肩负推进园区开发建设的重任。

（三）园区产业聚集功能不够明显。一是园区产业结构不尽合理。部分县区园区产业要素单一，难以形成有效的发展产业链和优势产业；部分园区产业层次较低，产品科技含量不高、竞争力不强。二是园区聚集力不高。由于工业园区规划中缺少空间布局和产业支撑的统筹考虑，各县区工业园区布局分散，相互孤立，关联性、互动性不够紧密，大部分企业单打独斗，降低了产业集聚的规模效应。同时，大多旅游产业园区在吃、住、行、游、购、娱等旅游要素上尚不能达到高度聚集，园区内娱乐项目单调，饮食、住宿、交通条件受限，致使游客逗留时间不长，留不住人，消费支出偏低，带动能力较弱，园区经济效益偏低。三是园区功能不够完备。园区尤其是新建工业园区都不同程度存在着道路、供水、供电、照明、排污等基础设施不配套等问题，各类园区在生产生活、医疗卫生、教育培训、休闲娱乐等方面缺项较多，园区综合功能较低，影响了招商引资工作的效果。

三、创新园区管理的对策

（一）合理布局设置园区机构。一是充分考虑各县区现有产业基础、园区基础设施等条件，依托各自资源禀赋、区位特点，科学定位园区功能，高起点规划、高水平设计、高质量建设和高效能管理，各有侧重的合理布局和提档升级，明确园区分布和类型。坚持精简、高效、统一的原则，一个县原则上保留1-2个园区及其管理机构，对园区数量较多的县区，根据本地经济发展和产业分布情况，适时对园区及其管理机构进行整合，或采取一区多园的方式，提高园区管理机构运行效率。二是研究明确园区管理机构性质。建议将县域园区管理机构定性原则上为同级政府的派出机构；管委会与驻地镇同属一个规划区域内的，为了便于协调园区内相关事务，可实行合署办公。三是按照“小机构、大服务”的要求，科学合理地设置园区管理机构，建立灵活高效的运行机制，力戒“大而全、小而全”。四是规范园区管理机构名称。目前，扶风县、金台区、渭滨区工业园区管理机构名称为工业基地办公室，为了进一步规范园区管理委员名称和定位，切实解决园区定位模糊等问题，建议研究工业基地办公室更名问题。五是合理核定人员编制。按照精简效能原则，根据园区产业规模、管辖面积、主要经济指标等因素，科学核定园区管理机构人员编制和领导职数。

（二）理顺园区体制机制。一是遵循有利于园区经济发展的原则，建立责、权、利相匹配的动态管理体制。针对不同园区的现状和特点，综合考虑园区的发展阶段和需求，选择适合县域园区发展的体制机制。第一，园区规划位于一个镇域区域内，建议其管理机构与驻地镇合二为一，融合发展，以镇为依托，一套机构，两块牌子。园区管委会与镇分工负责、各有侧重地负责区域内经济社会事务。第二，跨镇域规划的园区或镇域内难以协调重大事项的园区，其管委会可为县（区）政府直属或派出机构，县（区）委、县（区）政府领导兼任管委会（镇）领导，在全县（区）范围内统筹协调各方资源，推动园区发展。二是明晰职责关系。管委会主要负责园区规划建设、招商引资、项目管理等经济发展职责；驻地镇主要负责征地拆迁、综治维稳、教育卫生、社会保障等社会事务，助推园区轻装上阵、快速发展。三是对接国有林场体制改革的要求，建议适时将设在凤县文化旅游产业管理委员会内的“凤县屋梁山省级自然保护区管理处”更名为“凤县紫柏山省级自然保护区管理站”，与凤县留凤关林场整合，实行一套机构、两块牌子的管理体制。

（三）加快产业要素集聚，转变发展方式。一是根据各县区人力、技术、资金、自然资源、交通条件等要素，准确定位符合本地发展的主导产业，建议各县区确定并大力发展优势产业。二是正确把握园区发展趋势，引导企业结合本地优势产业，加速产业升级、淘汰落后产能，鼓励自主创新、研发自主品牌，逐步实现园区功能由加工型园区向自主研发型园区转变。三是结合省级重点示范镇、文化旅游名镇行政管理体制改革和新型城镇化建设工作，把园区基础设施建设纳入县区城镇总体规划框架，与城镇基础设施建设相融合，实行统一规划、综合配套、联建共享，最大限度提高基础设施覆盖范围和利用率。有条件的园区要构建以技术、商贸、物流、培训等为主的公共服务平台，合理布局生产、流通、生活服务设施体系，提升园区综合功能。