在我国设立税务事先裁定制度相关问题解析

文/张宇璇 劳智慧，山西财经大学法学院

在我国设立税务事先裁定制度相关问题解析

文/张宇璇 劳智慧，山西财经大学法学院

2015年1月5日国务院法制办正式向全国征求对《税收征管法征求意见稿》的修改意见，该稿第四十六条明确提出“税务机关应当建立纳税人适用税法的预约裁定制度”，引起了税务系统内外广泛关注。事先裁定作为国际通行的制度已运行多年，如何在我国大量行政审批事项取消的新形势下，设立该制度是一个值得思考的问题。

1 税务事先裁定的概念及其发展现状

税收事先裁定是指税务机关就纳税人申请的关于未来的特定事项应如何适用税法而专门发布解释性文件的程序的总称。

我国对事先裁定制度的理论研究已近12年，税务部门开展试点实践近6年，目前还没有在全国推行，其原因主要是若干因素的事实存在阻碍了事先裁定业务进一步发展。从内部而言，当前许多税务干部的思维状态还未从根本上脱离传统的征管模式。有人认为，事先裁定具有判例法特征，是美国等海洋法系国家的税收征管模式，在我国引入略早，势必水土不服；也有人认为，先全面吸收进来，以实践来检验该制度的科学性。这两种观点的存影响了事先裁定的试点效果。就外部而言，许多配套法律法规尤其是上位法确实还没有准备好。税收征管法作为税收程序法，某种程度上行使着税收基本法的部分职能， 理所应当地承担起上位法职责， 给事先裁定以法律地位。可喜的是，这次税收征管法修订跨出了开创性的步伐，无论事先裁定的现状如何，至少为事先裁定制度进入征纳双方的视野，引发征纳双方对事先裁定重要性的认识起到了推动作用。

2 税务事先裁定的相关问题

2.1 税务事先裁定入法问题

对于事先裁定是否需要由《税收征管法》来规范，有人认为，一旦纳入《税收征管法》，事先裁定就会成为税务机关的法定职责，而目前税务系统的行政资源显然难以满足纳税人对事先裁定的需求。况且，事先裁定的本质是税务机关为纳税人提供的一项服务，即使不是法定职责，税务机关也可以为纳税人提供事先裁定服务。因此，持这种观点的人认为事先裁定不纳入《税收征管法》 是现阶段比较理性的选择。相比之下，笔者更认同另一种观点，即事先裁定应该纳入法律的轨道。这是因为，事先裁定以法律的形式予以规范，将有助于形成制度化、体系化的事先裁定，有利于制订标准统一的流程和公开制度，便于事先裁定在全国统一施行。

国家税务总局印发的《关于深化行政审批制度改革切实加强事中事后管理的指导意见》，明确建立税收政策确定性制度，增强税收政策的统一性、权威性、确定性、协调性和可操作性，便于纳税人和税务机关准确理解、正确适用。上述指导意见，重在事中事后管理，没有提及事先的服务。但最好的管理是事先管理，如果能让纳税人事先获得税收政策的确定性， 比事中事后管理提供的确定性将更有效率。因此，如果《税收征管法》中明确引入事先裁定，将有利于建立更好的税收政策确定性制度。

2.2 税务事先裁定模式的问题

2.2.1 采用司法模式还是行政模式

税收事先裁定采用司法模式还是行政模式，即该制度的实施由司法机关主导还是税务行政机关主导，是需要解决的首要问题。一些国家采用司法模式实施税收事先裁定制度从形式上看更为公平、公正，也具备较好的法律制度准备，但并不符合我国实际。第一，这些国家完全由司法机关主导税法解释，税务机关的税法解释权限很小，司法机关实施税收事先裁定的能力充足，而我国的情况正好相反，就目前情况看，司法机关没有实施该制度的必要条件与应当具备的能力；第二，我国税法不完备，目前主要靠国家税务总局的行政性发文解决税法的操作性问题，而行政性发文在司法上不具备执行力，税收事先裁定采用司法模式必然带来诸多争议，甚至陷入混乱。因而，按照内地目前的税收法治基础，只能采取行政模式，在事先裁定时由税务机关解释税法的适用问题。

2.2.2 采用何种管理模式

笔者认为，中国应借鉴大多数国家的经验，采取集中管理型模式。只有将事先裁定管理权限集中到总局，才能确保税法适用的确定性和执法的统一性；从法律层面来说，《关于加强法律解释工作的决议》指出“对于不属于审判或者检察工作的其他法律、法令如何具体应用问题，由国务院及主管部门进行解释”，因此税法的具体应用问题也只能由国家税务总局来解释，这样除了可以统一事先裁定尺度，还可集中税法专家，建立扁平化的管理方式，有效整合税收管理资源。

3 关于在我国设立税务事先裁定的建议

3.1 税务事先裁定入法的建议

税收裁定入法要与我国制度相融合。企业往往会因税务政策不明晰而面临巨大的税务风险，我国构建事先裁定制度应当着眼于该制度对税法的完善功能，将之列为税法的主要解释工具来对待，并把对税法的解释功能确定为事先裁定的基础功能，该基础功能源自纳税人针对特定事实的裁定申请，因此事先裁定是税企双方解决法律问题的合作平台。不能仅视为税务机关对企业的纳税服务。

3.2 具体模式的建议

在实际操作中，囿于资源的限制，由总局处理事先裁定所有事项是不现实的。从理论上来说，预约定价安排是事先裁定的一种类型，2005—2013年间我国签署的预约定价安排多达104个，已形成一套成熟的预约定价监控管理制度，建议可借鉴特别纳税调整中单边预约定价安排的让基层提高税收政策的理解和执行能力，完善人才梯队建设。总局、省局、市局应设立事先裁定工作小组（若企业的事先裁定事项同时涉及国地税业务，应在省市级层面成立事先裁定联合工作小组），负责统筹和协调事先裁定事宜。总局、省局定点联系企业可直接向总局、省局提出事先裁定申请，实现大企业税收管理的扁平化。

张宇璇（1992-）,女，山西太谷人,山西财经大学2015（法学）学术硕士研究生,研究方向：经济法。

劳智慧（1993-）,女，山西灵石人,山西财经大学2015（法学）学术硕士研究生,研究方向：民商法。